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公用企业垄断的特殊性在于行政垄断。公用企业竞争法规制困境的缘由不仅在于《反垄断法》未明确《反垄断法》对公用企业的可适用性,更关键的是没有明确《反垄断法》对于产业法、行业监管法的优先适用地位,自然也使得反垄断执法权被管制权所挤出,而该法对行政垄断狭窄的范围界定也加剧了破除公用企业行政垄断的难度。在我国公用企业行政垄断有其深刻的政治、经济根源,对公用企业公益性定位的偏离、分利集团的助推以及路径依赖下的制度锁定使得公用企业行政垄断的破解不能自足于竞争法律的修订,而需要从政治、经济、法律的综合维度进行制度设计,从相对微观的竞争制度视角上升到更为基础层面的制度竞争。