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摘要：在对中国少数民族就业权进行保护的必要性分析的基础上，阐述了《就业促进法》对少数民族就业权保护的具体规定，进而指出其不完善之处，并提出相关建议措施。
关键词：少数民族；就业权；就业促进法
中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0107-02
就业是劳动者的基本权利，决定着劳动者生存与发展状况。就业不仅是劳动者维持生存的基本手段，而且是劳动者谋求自我认同和实现自我价值的重要活动，它对劳动者个人生存与发展以及家庭福利都有重要影响。少数民族作为中国劳动者群体的组成部分，因其具有的特殊性，对他们就业权的保护在我们这个多民族国家显得尤为重要。在2008年1月1日起施行的《中华人民共和国就业促进法》对少数民族的平等就业问题给予了关注，保障了上述权利得以实现。这部法律对中国少数民族劳动者的基本权益的保护无疑具有极大的推动作用。
一、加强保护少数民族就业权的必要性
1.少数民族是弱势群体。主要表现在以下几方面：第一，少数民族人口数量少。根据第五次人口普查统计，汉族人口为115 940万。占总人口的91.59％；各少数民族人口为10 634万，占总人口的8.41％。第二，文化素质偏低，突出表现是文盲率高，占少数民族人口的38％，有的少数民族地区高达50％～80％。由于文化偏低直接影响了他们对各种权利的行使和保护。第三，少数民族经济上贫困落后。如中国西部地区是少数民族聚居密度最高、范围最广的地区，全国有80％的少数民族定居在西部。以西部农民收入为基数，改革开放前，东、中、西三大地带农民人均收入大体为800元、600元、400元；目前为6 000元、3 000元、1 500元。三者的比例已从改革开放前的1∶1.5∶2扩大到1∶2∶4[1]。
2.少数民族地区产业和人口等特点不利于迅速提高他们的就业。第一，少数民族地区产业结构不合理，给少数民族人口就业增加困难。当前，中国少数民族人口由于受自身条件的限制，就业仍以生产率低下的第一产业为主，第二、三产业比重低。这种状况使得少数民族劳动力供需矛盾突出，也阻碍了民族地区经济的发展。第二，就业结构的不合理以及劳动力流动受阻限制了少数民族人口的就业。中国现阶段少数民族人口就业主要以体力劳动为主的农牧业就业居多；而制造业、建筑业、交通运输等行业的就业人数较少。同时，少数民族适龄人口增长过快。据第四、第五次全国普查结果，1990年中国劳动适龄人口为6.79亿，其中汉族为6.29亿，少数民族为5 050万；2000年中国劳动适龄人口为7.85亿，其中汉族为7.22亿，少数民族为6 320万。相比之下，汉族劳动适龄人口增加了14.9％，而少数民族增加了25.14％[2]。这导致了少数民族农村剩余劳动力基数庞大，再加上民族地区城镇化进程的缓慢以及城镇失业下岗职工再就业困难，少数民族富裕劳动力的充分就业遭遇困难。第三，少数民族流动人口就业存在诸多障碍。比如，由于中国长期以来实行的以户籍制度为基础的城乡二元结构，限制了少数民族流动人口的就业；现阶段的社会福利与保障制度还不能很好地落实到少数民族流动人口每一个人。因为缺乏保障，较难融入城市，由此限制了乡村少数民族人口进入城镇；劳动力市场存在障碍，缺乏信息等也限制了少数民族流动人口的就业。另外，加上少数民族在语言、文化背景、宗教信仰等方面因素的影响，导致少数民族人口在求职、沟通等方面造成困难，影响顺利就业。
鉴于上述种种情况，对少数民族平等就业权尤其要加以有效的保护。在《就业促进法》出台以前，《劳动法》仅在第14条中规定，残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业，法律、法规有特别规定的，从其规定。而《民族区域自治法》对少数民族就业权的保障主要包括：民族自治地方的企事业单位在招收人员的时候，要优先招收少数民族人员；上级国家机关隶属的在民族自治地方的企事业单位在招收人员时，要优先招收当地少数民族人员等。这些规定过于概括笼统，不能很好地实施和发挥出应有的作用。
二、《就业促进法》对少数民族就业权的保护
该法主要从以下几方面对少数民族平等就业权进行了保护：第一，针对少数民族属于弱势群体这一客观情况，《就业促进法》强化了对其就业权的平等保护精神，突出了反对就业歧视原则。该法第3条规定，“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”第25条规定，各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。第26条规定，用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。第28条规定，“各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。”第62条规定，“违反本法规定，实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼。”第二，突出促进就业主旨，通过政府的统筹安排，为少数民族劳动者提供平等的就业机会和良好的就业环境。即政府促进少数民族就业应发挥出民族和地域优势，把发展民族区域经济和就业安置相结合。第21条规定，国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长。国家支持民族地区发展经济，扩大就业。在国家对民族地区发展经济的支持下，加大力度以优化和调整少数民族地区产业结构，充分利用少数民族地区潜在的资源以及区位优势，大力发展特色产业，切实解决少数民族就业。第三，完善人力资源配置市场制度。县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者就业提供服务。这里就包括针对少数民族劳动者的就业服务。这些服务包括为少数民族劳动者免费提供就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；职业指导和职业介绍；对就业困难的人员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务以及其他公共就业服务。第四，建立职业能力开发制度。由于少数民族人口文化素质偏低，严重影响顺利就业，就要加大对少数民族的教育投入，尤其是职业教育，扩大各民族之间知识、技术和信息的交流与共享，以促进少数民族地区人力资源的合理开发与利用。《就业促进法》规定，国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。政府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施职业能力开发计划。根据市场需求和产业发展方向，鼓励、指导企业加强职业教育和培训。
三、《就业促进法》对少数民族就业权保护的不足与完善
《就业促进法》虽然对少数民族就业权保护进行了有针对性的规定，但仍有不足之处，需要加以完善。
1.针对少数民族平等就业权方面虽有明确的制度规定，禁止就业歧视。但缺乏具体的落实机构，应建立强制实施平等就业机会法律的行政机构。这种机构可类似美国平等就业机会委员会，隶属于人事和劳动社会保障部，以专门负责和协调全国范围内劳动者平等就业以及少数民族等弱势群体的倾斜保障事务。
2.对少数民族就业影响比较大的文化素质方面，虽规定了职业能力开发制度，政府鼓励、指导企业加强职业教育和培训。但还是缺乏具体实施措施。在这方面应借鉴国外的相关做法，把这一措施落实到位。国外在这方面的做法主要是：一是运用经济手段鼓励甚至强制劳动者参加培训。如瑞典规定不接受培训者不能就业，也不能享受失业救济，并推行免费培训、发给培训者生活补助等政策[3]。二是为培训提供强有力的资金支持。美国联邦政府虽然不直接参与就业培训的组织和实施工作，但向由州政府负责的培训计划提供大部分资金[4]。德国的职业培训可分为职前培训、再就业培训和在职培训三大类，接受培训者可获得生活补贴、培训费用补贴[5]。鉴于此，中国各级政府应为培训提供更多的资金支持和制度保障，尤其应意识到，对于像少数民族这类社会弱势群体的职业技能培训是一项公共性很强的“准公共产品”，政府应承担更大的培训责任。如除给予免费培训外，接受培训者在培训期间还可获得一定的生活津贴，以降低他们培训的成本，达到鼓励培训的目的。针对当前职业培训中存在的机构不健全、师资不足、培训内容实用性不强、培训形式单一等弊端，中国应该拓宽培训渠道，改革培训内容，丰富培训形式。通过具体措施的落实来切实提升少数民族人口的就业能力。
3.对保障少数民族就业劳动权的执行缺乏有效的监督机制。没有有效的监督机制，就会使规定得很好的制度难以完全落实，不能完全实现立法目的。保障少数民族就业劳动权，除了政府应承担其职责和责任外，用人单位（雇主）、相关社会组织、劳动服务主体这三者亦为重要的义务主体。例如，用人单位负有不得歧视的义务；各级工会组织、共青团组织等以及其他促进就业的社会组织，也有义务协助人民政府积极开展促进就业的活动，帮助少数民族人口实现劳动就业权；劳动服务主体（包括劳动就业服务机构、职业培训服务机构、社会保险服务机构等）通过其自身的业务活动，实际上也在一定程度上履行了促进就业的义务，对提高少数民族人口就业起着重要作用。为此，对于这些义务主体的行为要有一定的监管，才能充分保护少数民族劳动就业权的实现。
可以预见，随着就业促进法的实施和相关制度的完善，中国少数民族就业权能够更加充分的实现并随着社会的快速发展越来越获得更多利益。
参考文献：
[1]张文香，周强.论中国少数民族权益的法律保护[J].北京邮电大学学报，2008，(10).
[2]田艳波.从“奥肯定律失灵”看少数民族人口就业问题[J].边疆经济与文化，2007，(7).
[3]张彦，陈小强.劳动与就业[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
[3]聂曙光.西方就业措施及其对中国就业的启示[J].重庆社会科学，2003，(6).
[4]丁建定，柯卉兵.发达国家积极就业政策及其启示[J].华中科技大学学报：社会科学版，2004，(2).
[5]吕学静.各国失业保险与再就业[M].北京:经济管理出版社，2000.[责任编辑 吴明宇]
关键词：少数民族；就业权；就业促进法
中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）34-0107-02
就业是劳动者的基本权利，决定着劳动者生存与发展状况。就业不仅是劳动者维持生存的基本手段，而且是劳动者谋求自我认同和实现自我价值的重要活动，它对劳动者个人生存与发展以及家庭福利都有重要影响。少数民族作为中国劳动者群体的组成部分，因其具有的特殊性，对他们就业权的保护在我们这个多民族国家显得尤为重要。在2008年1月1日起施行的《中华人民共和国就业促进法》对少数民族的平等就业问题给予了关注，保障了上述权利得以实现。这部法律对中国少数民族劳动者的基本权益的保护无疑具有极大的推动作用。
一、加强保护少数民族就业权的必要性
1.少数民族是弱势群体。主要表现在以下几方面：第一，少数民族人口数量少。根据第五次人口普查统计，汉族人口为115 940万。占总人口的91.59％；各少数民族人口为10 634万，占总人口的8.41％。第二，文化素质偏低，突出表现是文盲率高，占少数民族人口的38％，有的少数民族地区高达50％～80％。由于文化偏低直接影响了他们对各种权利的行使和保护。第三，少数民族经济上贫困落后。如中国西部地区是少数民族聚居密度最高、范围最广的地区，全国有80％的少数民族定居在西部。以西部农民收入为基数，改革开放前，东、中、西三大地带农民人均收入大体为800元、600元、400元；目前为6 000元、3 000元、1 500元。三者的比例已从改革开放前的1∶1.5∶2扩大到1∶2∶4[1]。
2.少数民族地区产业和人口等特点不利于迅速提高他们的就业。第一，少数民族地区产业结构不合理，给少数民族人口就业增加困难。当前，中国少数民族人口由于受自身条件的限制，就业仍以生产率低下的第一产业为主，第二、三产业比重低。这种状况使得少数民族劳动力供需矛盾突出，也阻碍了民族地区经济的发展。第二，就业结构的不合理以及劳动力流动受阻限制了少数民族人口的就业。中国现阶段少数民族人口就业主要以体力劳动为主的农牧业就业居多；而制造业、建筑业、交通运输等行业的就业人数较少。同时，少数民族适龄人口增长过快。据第四、第五次全国普查结果，1990年中国劳动适龄人口为6.79亿，其中汉族为6.29亿，少数民族为5 050万；2000年中国劳动适龄人口为7.85亿，其中汉族为7.22亿，少数民族为6 320万。相比之下，汉族劳动适龄人口增加了14.9％，而少数民族增加了25.14％[2]。这导致了少数民族农村剩余劳动力基数庞大，再加上民族地区城镇化进程的缓慢以及城镇失业下岗职工再就业困难，少数民族富裕劳动力的充分就业遭遇困难。第三，少数民族流动人口就业存在诸多障碍。比如，由于中国长期以来实行的以户籍制度为基础的城乡二元结构，限制了少数民族流动人口的就业；现阶段的社会福利与保障制度还不能很好地落实到少数民族流动人口每一个人。因为缺乏保障，较难融入城市，由此限制了乡村少数民族人口进入城镇；劳动力市场存在障碍，缺乏信息等也限制了少数民族流动人口的就业。另外，加上少数民族在语言、文化背景、宗教信仰等方面因素的影响，导致少数民族人口在求职、沟通等方面造成困难，影响顺利就业。
鉴于上述种种情况，对少数民族平等就业权尤其要加以有效的保护。在《就业促进法》出台以前，《劳动法》仅在第14条中规定，残疾人、少数民族人员、退出现役的军人的就业，法律、法规有特别规定的，从其规定。而《民族区域自治法》对少数民族就业权的保障主要包括：民族自治地方的企事业单位在招收人员的时候，要优先招收少数民族人员；上级国家机关隶属的在民族自治地方的企事业单位在招收人员时，要优先招收当地少数民族人员等。这些规定过于概括笼统，不能很好地实施和发挥出应有的作用。
二、《就业促进法》对少数民族就业权的保护
该法主要从以下几方面对少数民族平等就业权进行了保护：第一，针对少数民族属于弱势群体这一客观情况，《就业促进法》强化了对其就业权的平等保护精神，突出了反对就业歧视原则。该法第3条规定，“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。”第25条规定，各级人民政府创造公平就业的环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。第26条规定，用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。第28条规定，“各民族劳动者享有平等的劳动权利。用人单位招用人员，应当依法对少数民族劳动者给予适当照顾。”第62条规定，“违反本法规定，实施就业歧视的，劳动者可以向人民法院提起诉讼。”第二，突出促进就业主旨，通过政府的统筹安排，为少数民族劳动者提供平等的就业机会和良好的就业环境。即政府促进少数民族就业应发挥出民族和地域优势，把发展民族区域经济和就业安置相结合。第21条规定，国家支持区域经济发展，鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业的均衡增长。国家支持民族地区发展经济，扩大就业。在国家对民族地区发展经济的支持下，加大力度以优化和调整少数民族地区产业结构，充分利用少数民族地区潜在的资源以及区位优势，大力发展特色产业，切实解决少数民族就业。第三，完善人力资源配置市场制度。县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构，为劳动者就业提供服务。这里就包括针对少数民族劳动者的就业服务。这些服务包括为少数民族劳动者免费提供就业政策法规咨询；职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布；职业指导和职业介绍；对就业困难的人员实施就业援助；办理就业登记、失业登记等事务以及其他公共就业服务。第四，建立职业能力开发制度。由于少数民族人口文化素质偏低，严重影响顺利就业，就要加大对少数民族的教育投入，尤其是职业教育，扩大各民族之间知识、技术和信息的交流与共享，以促进少数民族地区人力资源的合理开发与利用。《就业促进法》规定，国家依法发展职业教育，鼓励开展职业培训，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。政府根据经济社会发展和市场需求，制定并实施职业能力开发计划。根据市场需求和产业发展方向，鼓励、指导企业加强职业教育和培训。
三、《就业促进法》对少数民族就业权保护的不足与完善
《就业促进法》虽然对少数民族就业权保护进行了有针对性的规定，但仍有不足之处，需要加以完善。
1.针对少数民族平等就业权方面虽有明确的制度规定，禁止就业歧视。但缺乏具体的落实机构，应建立强制实施平等就业机会法律的行政机构。这种机构可类似美国平等就业机会委员会，隶属于人事和劳动社会保障部，以专门负责和协调全国范围内劳动者平等就业以及少数民族等弱势群体的倾斜保障事务。
2.对少数民族就业影响比较大的文化素质方面，虽规定了职业能力开发制度，政府鼓励、指导企业加强职业教育和培训。但还是缺乏具体实施措施。在这方面应借鉴国外的相关做法，把这一措施落实到位。国外在这方面的做法主要是：一是运用经济手段鼓励甚至强制劳动者参加培训。如瑞典规定不接受培训者不能就业，也不能享受失业救济，并推行免费培训、发给培训者生活补助等政策[3]。二是为培训提供强有力的资金支持。美国联邦政府虽然不直接参与就业培训的组织和实施工作，但向由州政府负责的培训计划提供大部分资金[4]。德国的职业培训可分为职前培训、再就业培训和在职培训三大类，接受培训者可获得生活补贴、培训费用补贴[5]。鉴于此，中国各级政府应为培训提供更多的资金支持和制度保障，尤其应意识到，对于像少数民族这类社会弱势群体的职业技能培训是一项公共性很强的“准公共产品”，政府应承担更大的培训责任。如除给予免费培训外，接受培训者在培训期间还可获得一定的生活津贴，以降低他们培训的成本，达到鼓励培训的目的。针对当前职业培训中存在的机构不健全、师资不足、培训内容实用性不强、培训形式单一等弊端，中国应该拓宽培训渠道，改革培训内容，丰富培训形式。通过具体措施的落实来切实提升少数民族人口的就业能力。
3.对保障少数民族就业劳动权的执行缺乏有效的监督机制。没有有效的监督机制，就会使规定得很好的制度难以完全落实，不能完全实现立法目的。保障少数民族就业劳动权，除了政府应承担其职责和责任外，用人单位（雇主）、相关社会组织、劳动服务主体这三者亦为重要的义务主体。例如，用人单位负有不得歧视的义务；各级工会组织、共青团组织等以及其他促进就业的社会组织，也有义务协助人民政府积极开展促进就业的活动，帮助少数民族人口实现劳动就业权；劳动服务主体（包括劳动就业服务机构、职业培训服务机构、社会保险服务机构等）通过其自身的业务活动，实际上也在一定程度上履行了促进就业的义务，对提高少数民族人口就业起着重要作用。为此，对于这些义务主体的行为要有一定的监管，才能充分保护少数民族劳动就业权的实现。
可以预见，随着就业促进法的实施和相关制度的完善，中国少数民族就业权能够更加充分的实现并随着社会的快速发展越来越获得更多利益。
参考文献：
[1]张文香，周强.论中国少数民族权益的法律保护[J].北京邮电大学学报，2008，(10).
[2]田艳波.从“奥肯定律失灵”看少数民族人口就业问题[J].边疆经济与文化，2007，(7).
[3]张彦，陈小强.劳动与就业[M].北京：社会科学文献出版社，2002.
[3]聂曙光.西方就业措施及其对中国就业的启示[J].重庆社会科学，2003，(6).
[4]丁建定，柯卉兵.发达国家积极就业政策及其启示[J].华中科技大学学报：社会科学版，2004，(2).
[5]吕学静.各国失业保险与再就业[M].北京:经济管理出版社，2000.[责任编辑 吴明宇]