【摘要】增加环保意识是旅游产业政策创新的驱动力,新的绿色产品和服务不断涌现,通过政策创新行为为旅游业获得竞争优势。并非所有的政策工具都能够为旅游环境带来积极的影响。政府要引导旅游投资与环境监管运行,强调面向人民群众开发旅游产品,实现业态创新与结构优化。
　　【关键词】旅游 环境 政策创新 驱动力
　　
　　随着旅游业的兴起所带来的环境问题不断引起人们关注,旅游的可持续发展成为现代旅游业发展的基本导向与要求。旅游业具有双重性,一方面旅游能够促进社会经济和文化的发展,另一方面旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失。旅游业要进一步发展繁荣,就必须保持其资源的原始优势,保持和增进它的诱人魅力,真正走可持续发展之路。当前,旅游发展经济利益导向的影响使得旨在解决旅游发展中具体问题的各个领域都取得了比较多的研究成果,而旅游基础理论方面的研究却非常欠缺。因此,本文拟通过研究旅游业可持续发展的公共政策工具,分析政策创新效应带给旅游业的影响。
　　可持续发展旅游业的理论探讨
　　旅游业越来越受到气候变化和生物多样性减少的损害,同时旅游业也是这种状况的制造者之一。因此,要改变旅游业的增长方式,发展要更适度、更稳健和更负责任。有研究指出,在这一领域的早期研究主要是旅游产品销售策略而忽视旅游业带来的环境负面影响。世界各地众多的实证调查提供了足够的证据证明这一假说,许多研究还着重描述了如何处理潜在的和现有的旅游和环境的冲突。政策管理建议从最初的一般性建议发展到详尽的行动和措施。大多数时候,政府对公众的需要进行隐式或显式的引导和控制。一些研究者从另外一个角度来观察和研究旅游和环境的可持续发展,他们设计了一个三角形的共生旅游,即环境、旅游和当地经济,研究强调了旅游业发展的必然性、必要性和绿色旅游经验。但是,它强调如果不采取确实可行的保护行动,旅游基础业者能够利用这些经济的潜力将消失。
　　因此,共生旅游的方式正确处理了旅游者、企业与政府的关系,即政府提供维护环境的公共设施,企业帮助旅客实现对新的旅游经验和放松的愿望。研究者认为共生的位置关系是处理旅游和环境所需考虑的关键因素。旅游业是动态的,以不断适应新的条件。在环境与发展经济学的视野中,可持续旅游落实为为实现旅游经济收益而设计的系列管理模式或模型,具有其有用性和工具价值。环境经济学强调资源与环境的稀缺性和不可再生性,主张用经济学工具进行环境评价、自然资源管理、污染控制等工作。
　　公共政策创新是旅游业可持续发展的关键因素,尽管大多数时候,在这个问题上行业的实际影响程度值得商榷。由于部分环境和工业政策,政府可能希望执行高效高速的创新,但这个实现过程需要进一步考虑到其他内部或外部因素。政府强调的环境与旅游相结合与建立行业竞争优势被相当一部分研究者认为是创新之举。
　　环境政策驱动力:调解和控制机制
　　由于环境不能进行自我管制,旅游与环境的政策创新性的调解和控制机制就显得尤为重要。Pigram提到,值得拥护的政策应该是当遇到企图使它们转变为行动的巨大障碍时,在执行问题的过程中不是决定应该怎样做,而是在努力促成这件事情。①
　　旅游业在全球经济中具有举足轻重的地位,其影响力已经渗透到经济、环境、社会文化的方方面面,成为全球化进程的组成部分之一。在对本国旅游业的创建和管理中,政府作用可以是主动的、被动的或中立的。对环境政策的调解和控制机制需要建立一个衡量的标准,以便能够充分理解当前的环境与旅游政策。这一重要的标准即环境质量标准。另一个标准是所涉及到的环境干预措施的成本。除此之外,还有政策创新的驱动力标准。政策创新的驱动力可以说是环境政策在产品、工艺、交易、信息处理方面以及管理创新方面最直接的体现。因此,它通常作为一种政策工具的设计标准。
　　Ouchi确定了三个调解和控制机制策略:市场力量,政府机构(政府规定和命令),行业集团(按行业和其他代理人自律)。旅游、经济、政策之间可以合作行动,包括寻求解决环境问题。合作行动必然涉及到旅游、经济、政策之间的相互依存关系,这需要一个相互依存的交易或交换从而使得每个部门都能得到一些有价值的东西(例如金钱)的回报。在市场关系中,交易双方需要一个价格机制让彼此达成平衡,由政府提供这一平衡的调解。②该控制机制策略还显示了行业自律的第三方机制:在某些情况下,产业组织在很大程度上依赖于社会化的调解或控制的主要机制,而这种行业自律的形式可以非常有效的调解相互依存的交易个人。为进一步研究可持续旅游的政策驱动力,下文将对可持续旅游的政策驱动力进行分解。
　　环境政策驱动力因子分解
　　政策工具。政策重点将在公共部门及行政系统开展,这并不意味着企业集团和其他组织没有独立的行动自由。如果我们转向可持续发展的政策和旅游业,环境和旅游的政策创新驱动力就变得更加明显。例如,通过引入税收工具,并承诺对稀缺资源或有害气体排放收费,从而利用市场的力量来经营环境。政府既可以强有力地介入旅游开发中,在土地利用方面制定特殊的宽松政策,以较低的价格甚至免费提供土地用于饭店、度假区或其他旅游设施建设,也可以对旅游业既不鼓励也不限制,甚至可能要求开发商承担部分因开发造成的社会和环境成本,如土地收购和补充造林以及移民拆迁费用等。积极的政策可加快旅游开发进程,减少投资商对其他替代项目所产生的投资兴趣,引导土地利用变化的方向。因此,政府对旅游业的调控和干预政策直接影响旅游业土地资源的可得性和利用模式。政策的监管机制要求对这些主要群体的建议进行审查,其目的是保持旅游业的动态平衡。
　　旅游市场。对市场进行干预通常选择打破原来的价格机制,企业或消费者都会按照新的价格做出反应。按照市场机制运作的逻辑政策工具可以列出以下类别:稀缺资源的征税和定价;激励措施,鼓励环保的行为或阻止有害行为;污染者付费使用原则;面议许可证(设置排放限制等)。
　　一、征税和定价:不同形式的费用税金将提高旅游环境的使用价格,可以纠正市场失灵行为。因为旅游产品的环境构成部分,是一种公益行为而不是纯粹的价格行为,应该通过减少需求来减轻对环境的压力。二、激励措施:奖励的目的是实现比正常预期更高的价格来提升对环境友好的行为。这些类型的奖励原则上应对所有企业开放,但是,对环境的影响以及创新是否得当取决于当局存在的规范和标准。政府机构和市场的共同努力是至关重要的。三、污染者付费使用原则:尽管以许多不同的惩罚方式来实现,大多数国家的环境政策工具都强调惩罚造成污染的企业。研究者集中认为是否有足够高的罚款是政策工具能否奏效的关键。如果罚款超过了企业的盈利水平,处罚很可能促使企业积极创新;如果定得太低,效果可能不会发生。四、面议许可证:美国经济学家开发的可转让牌照,是针对旅游环境造成的损害来收取环保税或环境补贴。根据这些计划,政府制定的标准(配额),可以在公司之间进行共享。如果排放量减少,公司可以出售给其他配额污染者。但对于旅游业的大部分领域,这一原则很难实现。
　　行业集团。旅游行业集团经常讨论可持续旅游的实现,这往往比任何监管机构的讨论更有影响。社会化自主转变或将成为调解或控制的主要机制,政府机构或市场实现自我调节似乎不妥。
　　相关讨论
　　最彻底的解决环境问题的办法是减少未来旅行的增长,例如,通过替换的旅游体验、高科技的经验来替代旅行。但是,工业和生态基层组织似乎不同意这个解决办法,旅行不可能减少,这种方法也不可取,旅游和旅行将很可能继续增长。因此,我们只能选择如何规划和管理旅游业,以限制环境破坏和收获可持续旅游业的好处。但是,由于可持续旅游业没有统一的标准,会导致环境监管的连贯性受到影响。同时,环境规制本身针对的目标不是普遍的,其随着环境的改善会不断变换。因此,笔者认为,鼓励创新的平衡原则至少应该包括三个组成部分:一、目标之间的平衡;二、平衡三者之间的主要调解和控制机制,即市场、政府机构、企业集团;三、平衡中的统计应用工具。
　　由此出发,政府引导旅游投资与环境监管运行的基本面必须与旅游需求的基本面相适应,要强调面向人民群众开发旅游产品、实现业态创新与结构优化。为此,必须坚定不移地培育旅游市场主体,着力解决传统旅游产业业态和商业模式落后的问题,优化产业结构,以持续提升旅游产业运行绩效。目前的主要任务是调整存量,即通过对现有的旅游企业进行重组、提升、增效,实现“大集团主导、中小企业分散布局、新型业态持续发育”的产业结构优化格局。同时,还必须坚定不移地创新旅游产品。要更为关注城市居民本地休闲与乡村旅游市场的发展,千方百计推进乡村旅游产品的升级换代,要面向新需求,依托科技、教育与人才资源,着力解决旅游产品开发和组织创新。(作者为北京城市学院旅游教研室主任)
　　
　　注释
　　①[英]史蒂芬·佩吉等:《现代旅游管理导论》,北京:电子工业出版社,2008年,第235、273、304页。
　　②[塞尔维亚和黑山]斯洛博丹·翁科维奇:《旅游经济学》,北京:商务印书馆,2003年,第55页。