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职代会是国有企业实现民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，是中国特色企业民主政治建设的重要载体，是实现企业科学决策的重要基础。建立和完善职代会制度是国有企业构建社会主义和谐社会的重要举措，是坚持以人为本，全面落实科学发展观的题中应有之义，是践行中国特色社会主义发展道路的有机组成内容之一。
一、目前国企在职代会民主管理存在的现实问题
（一）对职代会民主管理认识仍存在偏差
随着市场经济体制的建立和逐步完善，特别是《公司法》有关法人治理结构的建立，在坚持职代会制度方面存在着一些认识上的问题和偏差：甚至认为职代会是计划经济时期的产物，与现代企业的组织形式、管理模式、运行机制不合拍，与现代企业制度有冲突；有一些基层单位在实行职代会制度过程中，往往出现“重召开会议，轻日常管理；重通过决议，轻决议落实；重领导决策，轻民主参与”的现象；个别职工代表变成了“会议代表”或者“举手代表”，把职工代表参与日常民主管理的重要任务束之高阁，失去了民主管理的意义。
（二）职代会民主管理程序操作欠规范
职代会在国有企业发展史上曾经发挥过不可磨灭的作用。但在职代会制度的落实方面还存在问题。如：程序上不按规定将需要审议的文件提前发到职工代表手中，以便于会前广泛征求职工的意见；职代会审议内容上以工作计划总结为主，以安排工作布置任务为重点；职工代表提出的意见或建议很容易被忽视，表决多数采取举手或鼓掌通过；有的单位将职工代表大会与会员代表大会相混淆，把两个会议的概念、内容、程序混为一谈。部分职工代表对职代会建设的目的意义、职权、作用等还不太了解，因而参与意识不强，影响了职代会工作的顺利开展。
（三）职代会民主管理制度内容过于形式化
坚持职代会制度并不难，但工作质量差异很大，重形式、轻功能现象还比较突出。在职代会上经常是讨论讲成绩多，谈问题少；讲本单位工作多，谈全公司大局少；也有个别基层单位认为职代会是个摆设，以会议形式随便找点内容发发材料，作个报告应付了事，将职代会开成了“纸带会”或“管理者会”，失去了广大职工参与民主管理的实际意义。个别单位对职代会建设的重要性、紧迫性缺乏足够的认识，主动召开职代会的自觉性不够，积极性也不高。
（四）职代会民主管理议案落实还需进一步努力
实施职代会提案制度是职工代表参政议政，落实职代会议案的有效途径。但在实际操作过程中，有的基层职工代表对职代会提案认识不清，把握不明，理解不透。往往把本单位一些很具体、很细小的工作问题作为提案，甚至把职工个人的生活困难等问题也作为提案等。造成许多提案的案由简单马虎，立案依据理由不足，处理程序混乱；提案质量不高，提案内容不实，提案形式不详，缺乏针对性和时效性，更缺乏前瞻性和创新性。
（五）职工代表的民主管理整体素质有待进一步提高
目前一些国企职工代表不仅存在知识和观念需更新的问题，还同时存在着责任心不强、缺乏参与意识、不具备参与能力的问题。个别职工代表文化水平低，综合素质较差，参加会议讨论缺乏口头表达能力，参加巡视检查缺乏发现问题能力，更缺乏整个参与企业民主管理的组织协调能力等，造成职工代表参政不议政，只做“代表”不作发言，开会鼓个掌，表决举个手等现象时有发生。
二、我国实施职代会制度的法律政策依据
（一）职工民主管理的法律依据
在我国的《宪法》、《劳动法》、《公司法》、《工会法》中都有关于企业职代会制度和职工民主管理权力的明确规定。《宪法》规定“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”《劳动法》提出“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理”。《公司法》提出“国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”。这些规定充分表明国有企业不论改制成什么形式的公司，都必须而且应该坚持实行民主管理。职代会作为民主管理的主要形式和基本制度理应建立并得到发展。
（二）职工民主管理的理论依据
马克思主义历来主张，必须充分尊重广大职工群众的首创精神。人民，只有人民才是历史的创造者。尊重群众的首创精神，是党的群众路线的重要组成部分。是否相信群众、依靠群众、尊重群众，历来决定党的事业的成败。企业职工以主人翁的身份、地位和作用，参加企业的民主管理是社会主义国家的本质体现。党的十七大指出：“坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益”。
（三）职工民主管理的实践依据
坚持以人为本，必须充分尊重职工群众全面发展的要求。人的精神、文化和自身发展的实现程度是衡量社会进步的根本标准。坚持物质文明、政治文明、精神文明的协调发展和人的全面发展，是人类社会发展的客观要求。特别在知识经济和信息技术迅猛发展的时代，在市场经济竞争愈来愈激烈的新形势下，在企业全面实施跨越式发展战略的进程中，只有从思想上、政治上、文化上、业务技能上全面武装职工，加快职工知识化、智能化进程，全面提升职工队伍整体素质，增强职工的创新能力、竞争能力和生存能力，才是对职工发展权和根本利益的有效维护，才是工人阶级始终保持先进性的可靠保证。
三、坚持完善国企职代会职工民主管理的的基本对策
（一）树立以职代会为基本制度的企业科学发展新理念
科学发展观的本质是以人为本，职代会制度是一项民主制度，民主的本质理应以人为本。职代会建设与科学发展观之间有着内在的必然联系。落实科学发展观，就是要把广大职工的发展和利益放到更加突出的位置，重视开发广大职工的智力资源，调动广大职工干事创业的积极性和创造性，实现企业全面协调可持续发展。要认识到职代会是广泛的职工民主实践活动，也是实践—认识—再实践—再认识的具体体现。要通过职代会建设活动的开展，凝聚民心、集中民力、开发民智，开辟企业科学发展之路。职代会建设要做到：党组织领导、行政协调、工会运作、职工参与。通过清楚界定各方面的职责，形成统一领导、分工合理、责任明确、互相配合的职代会正常工作机制，同时健全领导机构、工作机构，把各项工作和各项责任落到实处。 （二）完善规范有效的职代会民主管理制度
制度是有约束性的行动准则。要想真正建立一套有针对性、操作性和实效性的民主管理制度，必须从自身实际出发，才能使职代会更有其有功效。国家立法机构应尽快根据形势的发展变化，对职代会条例进行与时俱进的修订。要适时制定《公司职工代表提案征集与处理动态管理办法》、《公司职代会职工代表日常巡视管理制度》、《公司职代会主席团或联席会实行票决制暂行办法》、《公司职代会各专门工作委员工作问责制》、《公司集体合同规定实施细则》、《公司职工代表组长联席会议制度》、《公司职工代表大会职工代表述职制度》等，从而形成了完善而有效的具有国企特色的民主管理制度体系。
（三）创新以职代会为载体的厂务公开民主管理考核体系
实行厂务公开是我国现代企业管理的重要特色和优势，是推进国有企业政治文明的有效手段。要建立“党组是第一责任人、行政是第一执行人、纪检是第一监督人、工会是第一协调人、职工代表是第一评价人”各负其责、各司其职的职代会组织运行机制，逐步形成了“党组领导、行政主抓、工会运作、纪委监督、有关部门全力配合、职工群众全员参与”的职代会厂务公开民主管理领导体制和工作机制。制定公司总经理（党组书记）议事规则、公司党政工联席会议规则等重要规章制度，明确规定公司所有重大决策都必须按程序对领导班子、职代会、职工群众进行公开。每年定期召开2次职代会，审议总经理年度（半年）工作报告、公司年度计划财务等专项报告。通过公司重大情况、重大事项的公开，保证职工群众依法行使参与权、知情权、监督权，充分调动了广大职工民主参与、民主管理、民主决策、民主监督的积极性和创造性。
（四）完善提高职代会工作质量系统评估考核体系
要强化基层职代会工作质量评估考核体系建设。要适时继续推行职代会申报制、议案预审制、重大事项票决制等。要加强职代会闭会期间的民主决策、管理和监督工作，进一步健全完善职代会主席团联席会议、各专门委员会、班组民管会制度，大力推行职工代表督察巡视制度，创新日常民主管理的实现形式。职代会制度随着形势的发展变化，其形式、内容、功能也在发生变化。开展职工代表听证活动，是职工代表参与日常民主管理的重要形式。有利于促进企业科学决策，实现职工代表源头参与，落实职工知情权，发挥职工代表民主监督作用。当研究讨论企业改制有关政策及涉及职工切身利益的重大事项时，应当实行职工代表听证
（五）创建职代会职工代表巡视检查工作新体制
要以广大职工群众是否满意为目标，以促进职工民主管理为动力，进一步完善职工代表提案办理工作制度，使职代会日常工作置于全体职工全员、全方位、全过程的控制之下。职工代表巡视是公司职代会闭会期间职工民主参与、民主管理、民主监督的重要形式，是职代会工作的继续和延伸，也是健全以职代会为基本形式的企业民主管理制度。在职代会闭会期间，职代会要组织部分职工代表对职代会各项决议、决定执行和提案落实的情况进行检查和监督；也可以组织部分职工代表通过向公司机关有关部门询问、查阅报表资料、提合理化建议等形式，对企业重大决策的执行情况、职工群众关心的热点问题等内容进行巡视检查，督促相关部门对有关问题进行及时改进。
（六）定期开展职代会职工代表培训及述职评议制度
职工代表是通过职工民主选举产生的，是职工中的先进分子，受选举单位职工的委托参与企业的决策和管理，代表职工行使民主参与权力。职工代表水平的高低，决定职工代表大会的质量。要通过举办职工代表培训班、外出参观考察等形式，使职工代表不断接受新知识，学习新技术，掌握新技能，提高自身的思想道德素质和科学文化素质。要切实加强职工代表队伍建设，改善和优化职工代表队伍结构，采取多种形式强化对职工代表的培训，全面提升职工代表参政议政的能力和水平。有条件的企业工会在职工代表任职期间，组织职工代表向本选区的职工作一次工作述职，接受职工群众的评议，也可以探索建立职工群众对职工代表履行职责情况的质询制度。
（七）坚持职代会职工代表日常参与民主管理制度
职工代表参与日常民主管理的重要任务是掌握第一手情况，对企业的各项工作给予真实客观的评价，为企业经营者做出科学决策提供重要参与依据。职工代表可以列席本单位生产经营方面的专业会议，随时了解和掌握生产经营情况，便于开展民主管理工作；职工代表也可以通过参加集体协商会议或参与厂务公开活动参与日常民主管理；职工代表要围绕企业生产经营目标，积极组织和带领职工，参加群众性经济技术创新工程活动，为企业的发展献计献策；职工代表要积极宣传贯彻企业职代会的精神，努力做好本职工作，发挥好骨干带头作用，积极完成职代会交办的各项任务。
（八）不断完善建立职代会职工民主管理的的创新制度
要进一步完善职代会制度，规范职代会运作，提高职代会质量，强化职代会标准化建设。要建立科学的职代会考核评价体系，量化职代会绩效评估标准。包括建立上级工会对下级企业职代会的考核评估制度，企业对职工代表的评价考核制度和下级单位向上级工会报告职代会情况的制度。要把职工群众满意度作为衡量职代会工作的主要标准，重点评估职代会职权的是否落实，职代会内容是否真实，职代会行为过程是否规范等。在企业党委（党组）领导下，每年组织开展对本企业上一年度职代会运行质量的评估工作。评估内容可以分为“职权履行”、“程序规范”、“决议执行”、“制度落实”、“组织领导”等方面。工会可会同企业有关部门，对评估的情况进行综合分析，研究提出改进意见，并在下一次职工代表大会上报告测评结果以及实施整改的情况。要建立职代会工作问责制度，促进企业各方切实担负建立和完善职代会制度的责任。对职代会建设的情况要予以通报，好的单位予以表彰，差的单位限期整改，并把职代会建设情况纳入年度全公司当年经济目标考核责任制，并作为年度评先或奖罚重要条件之一。
一、目前国企在职代会民主管理存在的现实问题
（一）对职代会民主管理认识仍存在偏差
随着市场经济体制的建立和逐步完善，特别是《公司法》有关法人治理结构的建立，在坚持职代会制度方面存在着一些认识上的问题和偏差：甚至认为职代会是计划经济时期的产物，与现代企业的组织形式、管理模式、运行机制不合拍，与现代企业制度有冲突；有一些基层单位在实行职代会制度过程中，往往出现“重召开会议，轻日常管理；重通过决议，轻决议落实；重领导决策，轻民主参与”的现象；个别职工代表变成了“会议代表”或者“举手代表”，把职工代表参与日常民主管理的重要任务束之高阁，失去了民主管理的意义。
（二）职代会民主管理程序操作欠规范
职代会在国有企业发展史上曾经发挥过不可磨灭的作用。但在职代会制度的落实方面还存在问题。如：程序上不按规定将需要审议的文件提前发到职工代表手中，以便于会前广泛征求职工的意见；职代会审议内容上以工作计划总结为主，以安排工作布置任务为重点；职工代表提出的意见或建议很容易被忽视，表决多数采取举手或鼓掌通过；有的单位将职工代表大会与会员代表大会相混淆，把两个会议的概念、内容、程序混为一谈。部分职工代表对职代会建设的目的意义、职权、作用等还不太了解，因而参与意识不强，影响了职代会工作的顺利开展。
（三）职代会民主管理制度内容过于形式化
坚持职代会制度并不难，但工作质量差异很大，重形式、轻功能现象还比较突出。在职代会上经常是讨论讲成绩多，谈问题少；讲本单位工作多，谈全公司大局少；也有个别基层单位认为职代会是个摆设，以会议形式随便找点内容发发材料，作个报告应付了事，将职代会开成了“纸带会”或“管理者会”，失去了广大职工参与民主管理的实际意义。个别单位对职代会建设的重要性、紧迫性缺乏足够的认识，主动召开职代会的自觉性不够，积极性也不高。
（四）职代会民主管理议案落实还需进一步努力
实施职代会提案制度是职工代表参政议政，落实职代会议案的有效途径。但在实际操作过程中，有的基层职工代表对职代会提案认识不清，把握不明，理解不透。往往把本单位一些很具体、很细小的工作问题作为提案，甚至把职工个人的生活困难等问题也作为提案等。造成许多提案的案由简单马虎，立案依据理由不足，处理程序混乱；提案质量不高，提案内容不实，提案形式不详，缺乏针对性和时效性，更缺乏前瞻性和创新性。
（五）职工代表的民主管理整体素质有待进一步提高
目前一些国企职工代表不仅存在知识和观念需更新的问题，还同时存在着责任心不强、缺乏参与意识、不具备参与能力的问题。个别职工代表文化水平低，综合素质较差，参加会议讨论缺乏口头表达能力，参加巡视检查缺乏发现问题能力，更缺乏整个参与企业民主管理的组织协调能力等，造成职工代表参政不议政，只做“代表”不作发言，开会鼓个掌，表决举个手等现象时有发生。
二、我国实施职代会制度的法律政策依据
（一）职工民主管理的法律依据
在我国的《宪法》、《劳动法》、《公司法》、《工会法》中都有关于企业职代会制度和职工民主管理权力的明确规定。《宪法》规定“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”《劳动法》提出“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理”。《公司法》提出“国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”。这些规定充分表明国有企业不论改制成什么形式的公司，都必须而且应该坚持实行民主管理。职代会作为民主管理的主要形式和基本制度理应建立并得到发展。
（二）职工民主管理的理论依据
马克思主义历来主张，必须充分尊重广大职工群众的首创精神。人民，只有人民才是历史的创造者。尊重群众的首创精神，是党的群众路线的重要组成部分。是否相信群众、依靠群众、尊重群众，历来决定党的事业的成败。企业职工以主人翁的身份、地位和作用，参加企业的民主管理是社会主义国家的本质体现。党的十七大指出：“坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益”。
（三）职工民主管理的实践依据
坚持以人为本，必须充分尊重职工群众全面发展的要求。人的精神、文化和自身发展的实现程度是衡量社会进步的根本标准。坚持物质文明、政治文明、精神文明的协调发展和人的全面发展，是人类社会发展的客观要求。特别在知识经济和信息技术迅猛发展的时代，在市场经济竞争愈来愈激烈的新形势下，在企业全面实施跨越式发展战略的进程中，只有从思想上、政治上、文化上、业务技能上全面武装职工，加快职工知识化、智能化进程，全面提升职工队伍整体素质，增强职工的创新能力、竞争能力和生存能力，才是对职工发展权和根本利益的有效维护，才是工人阶级始终保持先进性的可靠保证。
三、坚持完善国企职代会职工民主管理的的基本对策
（一）树立以职代会为基本制度的企业科学发展新理念
科学发展观的本质是以人为本，职代会制度是一项民主制度，民主的本质理应以人为本。职代会建设与科学发展观之间有着内在的必然联系。落实科学发展观，就是要把广大职工的发展和利益放到更加突出的位置，重视开发广大职工的智力资源，调动广大职工干事创业的积极性和创造性，实现企业全面协调可持续发展。要认识到职代会是广泛的职工民主实践活动，也是实践—认识—再实践—再认识的具体体现。要通过职代会建设活动的开展，凝聚民心、集中民力、开发民智，开辟企业科学发展之路。职代会建设要做到：党组织领导、行政协调、工会运作、职工参与。通过清楚界定各方面的职责，形成统一领导、分工合理、责任明确、互相配合的职代会正常工作机制，同时健全领导机构、工作机构，把各项工作和各项责任落到实处。 （二）完善规范有效的职代会民主管理制度
制度是有约束性的行动准则。要想真正建立一套有针对性、操作性和实效性的民主管理制度，必须从自身实际出发，才能使职代会更有其有功效。国家立法机构应尽快根据形势的发展变化，对职代会条例进行与时俱进的修订。要适时制定《公司职工代表提案征集与处理动态管理办法》、《公司职代会职工代表日常巡视管理制度》、《公司职代会主席团或联席会实行票决制暂行办法》、《公司职代会各专门工作委员工作问责制》、《公司集体合同规定实施细则》、《公司职工代表组长联席会议制度》、《公司职工代表大会职工代表述职制度》等，从而形成了完善而有效的具有国企特色的民主管理制度体系。
（三）创新以职代会为载体的厂务公开民主管理考核体系
实行厂务公开是我国现代企业管理的重要特色和优势，是推进国有企业政治文明的有效手段。要建立“党组是第一责任人、行政是第一执行人、纪检是第一监督人、工会是第一协调人、职工代表是第一评价人”各负其责、各司其职的职代会组织运行机制，逐步形成了“党组领导、行政主抓、工会运作、纪委监督、有关部门全力配合、职工群众全员参与”的职代会厂务公开民主管理领导体制和工作机制。制定公司总经理（党组书记）议事规则、公司党政工联席会议规则等重要规章制度，明确规定公司所有重大决策都必须按程序对领导班子、职代会、职工群众进行公开。每年定期召开2次职代会，审议总经理年度（半年）工作报告、公司年度计划财务等专项报告。通过公司重大情况、重大事项的公开，保证职工群众依法行使参与权、知情权、监督权，充分调动了广大职工民主参与、民主管理、民主决策、民主监督的积极性和创造性。
（四）完善提高职代会工作质量系统评估考核体系
要强化基层职代会工作质量评估考核体系建设。要适时继续推行职代会申报制、议案预审制、重大事项票决制等。要加强职代会闭会期间的民主决策、管理和监督工作，进一步健全完善职代会主席团联席会议、各专门委员会、班组民管会制度，大力推行职工代表督察巡视制度，创新日常民主管理的实现形式。职代会制度随着形势的发展变化，其形式、内容、功能也在发生变化。开展职工代表听证活动，是职工代表参与日常民主管理的重要形式。有利于促进企业科学决策，实现职工代表源头参与，落实职工知情权，发挥职工代表民主监督作用。当研究讨论企业改制有关政策及涉及职工切身利益的重大事项时，应当实行职工代表听证
（五）创建职代会职工代表巡视检查工作新体制
要以广大职工群众是否满意为目标，以促进职工民主管理为动力，进一步完善职工代表提案办理工作制度，使职代会日常工作置于全体职工全员、全方位、全过程的控制之下。职工代表巡视是公司职代会闭会期间职工民主参与、民主管理、民主监督的重要形式，是职代会工作的继续和延伸，也是健全以职代会为基本形式的企业民主管理制度。在职代会闭会期间，职代会要组织部分职工代表对职代会各项决议、决定执行和提案落实的情况进行检查和监督；也可以组织部分职工代表通过向公司机关有关部门询问、查阅报表资料、提合理化建议等形式，对企业重大决策的执行情况、职工群众关心的热点问题等内容进行巡视检查，督促相关部门对有关问题进行及时改进。
（六）定期开展职代会职工代表培训及述职评议制度
职工代表是通过职工民主选举产生的，是职工中的先进分子，受选举单位职工的委托参与企业的决策和管理，代表职工行使民主参与权力。职工代表水平的高低，决定职工代表大会的质量。要通过举办职工代表培训班、外出参观考察等形式，使职工代表不断接受新知识，学习新技术，掌握新技能，提高自身的思想道德素质和科学文化素质。要切实加强职工代表队伍建设，改善和优化职工代表队伍结构，采取多种形式强化对职工代表的培训，全面提升职工代表参政议政的能力和水平。有条件的企业工会在职工代表任职期间，组织职工代表向本选区的职工作一次工作述职，接受职工群众的评议，也可以探索建立职工群众对职工代表履行职责情况的质询制度。
（七）坚持职代会职工代表日常参与民主管理制度
职工代表参与日常民主管理的重要任务是掌握第一手情况，对企业的各项工作给予真实客观的评价，为企业经营者做出科学决策提供重要参与依据。职工代表可以列席本单位生产经营方面的专业会议，随时了解和掌握生产经营情况，便于开展民主管理工作；职工代表也可以通过参加集体协商会议或参与厂务公开活动参与日常民主管理；职工代表要围绕企业生产经营目标，积极组织和带领职工，参加群众性经济技术创新工程活动，为企业的发展献计献策；职工代表要积极宣传贯彻企业职代会的精神，努力做好本职工作，发挥好骨干带头作用，积极完成职代会交办的各项任务。
（八）不断完善建立职代会职工民主管理的的创新制度
要进一步完善职代会制度，规范职代会运作，提高职代会质量，强化职代会标准化建设。要建立科学的职代会考核评价体系，量化职代会绩效评估标准。包括建立上级工会对下级企业职代会的考核评估制度，企业对职工代表的评价考核制度和下级单位向上级工会报告职代会情况的制度。要把职工群众满意度作为衡量职代会工作的主要标准，重点评估职代会职权的是否落实，职代会内容是否真实，职代会行为过程是否规范等。在企业党委（党组）领导下，每年组织开展对本企业上一年度职代会运行质量的评估工作。评估内容可以分为“职权履行”、“程序规范”、“决议执行”、“制度落实”、“组织领导”等方面。工会可会同企业有关部门，对评估的情况进行综合分析，研究提出改进意见，并在下一次职工代表大会上报告测评结果以及实施整改的情况。要建立职代会工作问责制度，促进企业各方切实担负建立和完善职代会制度的责任。对职代会建设的情况要予以通报，好的单位予以表彰，差的单位限期整改，并把职代会建设情况纳入年度全公司当年经济目标考核责任制，并作为年度评先或奖罚重要条件之一。