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摘 要：城管执法就是顺应社会的发展而产生的，但为何今天到处是城管执法的“不法、不是”呢？笔者认为执法观念是其结症之一。本文将从城管执法中的观念之界定、内容、现状、如何转变等阐述该观点。
关键词：城管执法；执法观念；转变
《行政处罚法》颁布至今，各地已经基本设立了城市管理综合行政执法局，但今天到处是城管执法的“不法、不是”。人们不禁要问执法人员还是人民的公仆吗？难道是因为法不到位、体制不合理吗？还是管理者文化不高、素质低下？我们困惑，以上现象的根本原因到底是什么？解决的根本出路到底在哪里？学者认为根本原因有：体制问题即“城管制度不应有”、制度问题即“法律法规不完善”、人的问题即“执法人员素质低下”等原因，现今法律法规不完善是事实，即使不完善，也可以约束执法人员的恣意。部分执法人员素质低也是事实，但不会低到只会用暴力。笔者认为应该是执法观念的问题，本文从城管执法观念之界定、内容、现状、转变等阐述该观点。
一、城管执法观念之界定
（一）城管执法观念的概念
所谓城管执法观念则是城管执法工作在城管执法者头脑里留下的概括形象即城市管理执法人员即综合执法人员对违反城市规划度土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境环保、市容卫生和工商管理等法律、法规行为的进行行政处罚的行为本身的认识与看法或概括形象。
（二）城管执法观念的重要性
人的行为都是受思想观念支配的，不同思想观念，会产生不同的行为结果；观念是人的思维结果，执法观念是对执法活动的思维认识结果。执法观念之于执法者十分重要，执法人员内心的执法观念，与直接作用于管理相对人利益的执法行为存在动因和结果的关系。执法观念引领执法行为，执法人员确立正确的执法观念是规范和保障正当执法的必要前提。城管执法者的执法观念对其执法行为具有重要的影响力，是城管执法者必备素质之一。
二、现有的城管执法者观念及问题
城管执法观念的具体内容是什么呢？学者有不同看法，总的来看有以下：
（一）官本位观念
“官本位观念”思想表现在执法就是管人、执法就是罚款的思想上。近几年来，随着城市化进程的加快，城市管理在城市建设和发展中显得越来越重要，越来越受到各级领导的重视和关注。城管执法的职能也由原来单一的市容环境卫生管理发展到“7+1”的综合执法。职能的增加、队伍的扩大，加上领导的重视、市民的关注，致使有些执法人员在思想上产生了“我是执法的”、“我是管人的”等错误思想，公仆意识差。
（二）权力本位观念
所谓“权力本位观念”，即是执法活动的立足点或者说重心在于权力。今天的城管执法者把权力放在首位，随着相对集中行政处罚权工作的不断深入，城管执法的职能越来越多，其权力也越来越大，行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。在行政执法中只重视自己的权力，忽视自己应尽的义务。对不服从管理的单位和个人，以严格执法为名，泄私愤、图报复。
（三）法治观念差
法治是指在某一社会中，任何人都必需遵守法律，包括制订者和执行者本身。城管执法人员要严格执行法律。法律有明确规定的，应严格依法执行；法律规定不详的或没有规定的，必须按照法律的原则来公正地处理和裁决案件。在城管执法中执法的手段不合理，随意的使用“暴力的执法”手段，而又引发了“暴力抗法”，导致产生了一种恶性循环的怪现象。
（四）程序意识不足
依据《行政处罚法》的及有关法律的规定，要求城管执法人员必须有正确的程序观念，但现在的城管执法中，执法人员想当然地认为，简易程序可以“一简到底”，在执法中三步并作两步走，没有履行表明身份、说明理由、听取相对人陈述等程序，便直接进行处罚，使被处罚人应享有的合法权利被“简易”掉。
三、城管执法者应用的观念
以上分析，现在城管执法者在执法中相应观念的缺失、失范等导致产生城管执法中的种种不和谐现象，那么执法者应该具有那些观念呢？本文认为有以下几个方面：
（一）权利本位的观念
权力来源于权利，权利制约权力，因而权力要自觉接受权利的监督约束，执法为民指在国家权力与人民权利的关系中，人民权利是决定性的，根本的；在法律权利与法律义务之间，权利是决定性的，起主导作用的。必须把权力本位观念转变为权利本位观念，城管执法者要在党和政府的领导下，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为执法工作的终极目标，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
（二）服务民众的观念
服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志的政府。此种政府的行政以法律为依归①。所以，必须从“官本位观念”转变为“服务民众”的观念。服务民众不是行政管理部门自己设定的义务，而是权力内涵决定的责任，“权力只能服务权利”，否则就偏离了权力的赋予宗旨。
（三）依法行政的观念
依法行政是实现权利制约权力的基础，是对行政权力最可靠的约束，也是对行政权力正当行使的最有力的保证。总之，依法行政不仅是行政法治的内在要求，也是防范权力腐败的有效手段。在具体行政执法活动中要恪守“依法行政”的基本原则，在正当权力程序轨道上依法公开行使行政权力，阳光操作行政过程，在无所不在的群众监督中公平公正的进行行政执法。
（四）树立正当程序的观念
事实证明，程序是保障权利的重要方式。无现代行政程序更无法律对行政的有效制约。程序公正是中国民主法制建设或依法治国的灵魂。构建实体与程序并重的执法环境, 遵守和维护法律，依法执行或履行程序才能真正民主地维护权利，才能进人法治的社会②。正如王名扬先生所言“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”③严程序相对实体具有直观性的价值，对被执法者或群众更具有教育示范作用，是看得见的正义。
四、如何转变城管执法中的观念
转变城管执法观念的有效途径有以下：
第一、要建立与完善城管执法者的选任、绩效考核管理机制。各级城管执法机关应该重视一手抓城管执法者的选任，一手抓城管执法者的考核，及时总结实践经验，建立以提高城管执法者队伍的职业素质。
第二、要开展城管执法检查活动。执法观念属于理性认识，要经过实践的检验。执法检查活动就是通过对执法实践、执法效果的检查，来验证城管执法人员执法观念。通过对具体案件的检查，概括和衡量其中体现出来的执法观念；通过对错误案件的纠正，也使原有错误的执法观念得到改正；通过对严重违法违纪城管执法者的处理，使绝大多数城管执法者吸取教训，使错误的思想得到摒弃，使正确的执法观念得到强化。
第三、要开展各种专项教育与培训活动，促使城管执法者改造执法观念。城管执法者正确的执法观念能否树立起来，除了自身的学习、修养、锻炼提高等主观因素外，客观上，组织、上级的引导、教育、支持是重要的外在因素。这就要求各级城管执法机关有针对性的开展各种专项教育与培训活动，多做树立正确执法观念，纠正错误执法观念的教育与培训活动。
五、结语
“徒法不足以自行”，法得不到执法者、被执法者与守法者认同，就形不成法治观念。法治化的推动不仅要依靠政府的强制推动，更要依靠执法者对法治的自觉遵守。所以，只有转变观念，才能实现城管执法的法治目标。
参考文献：
［1］姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社，2003年版.
［2］董炯.国家、公民与行政法[M].北京:北京大学出版社，2001年版.
［3］罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京大学出版社，2006，（1）.
［4］姜明安主编.行政执法研究[M].北京:北京大学出版社，2002.
［5］李国华.试论城管执法观念之转变.构建和谐社会法治论坛[J].2007.5.
注 释：
①姜明安.行政执法[J].行政法学研究，2003(3).
②李国华.试论城管执法观念之转变[J].构建和谐社会法治论坛，2007(5).
③王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社.1996. 41.
关键词：城管执法；执法观念；转变
《行政处罚法》颁布至今，各地已经基本设立了城市管理综合行政执法局，但今天到处是城管执法的“不法、不是”。人们不禁要问执法人员还是人民的公仆吗？难道是因为法不到位、体制不合理吗？还是管理者文化不高、素质低下？我们困惑，以上现象的根本原因到底是什么？解决的根本出路到底在哪里？学者认为根本原因有：体制问题即“城管制度不应有”、制度问题即“法律法规不完善”、人的问题即“执法人员素质低下”等原因，现今法律法规不完善是事实，即使不完善，也可以约束执法人员的恣意。部分执法人员素质低也是事实，但不会低到只会用暴力。笔者认为应该是执法观念的问题，本文从城管执法观念之界定、内容、现状、转变等阐述该观点。
一、城管执法观念之界定
（一）城管执法观念的概念
所谓城管执法观念则是城管执法工作在城管执法者头脑里留下的概括形象即城市管理执法人员即综合执法人员对违反城市规划度土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境环保、市容卫生和工商管理等法律、法规行为的进行行政处罚的行为本身的认识与看法或概括形象。
（二）城管执法观念的重要性
人的行为都是受思想观念支配的，不同思想观念，会产生不同的行为结果；观念是人的思维结果，执法观念是对执法活动的思维认识结果。执法观念之于执法者十分重要，执法人员内心的执法观念，与直接作用于管理相对人利益的执法行为存在动因和结果的关系。执法观念引领执法行为，执法人员确立正确的执法观念是规范和保障正当执法的必要前提。城管执法者的执法观念对其执法行为具有重要的影响力，是城管执法者必备素质之一。
二、现有的城管执法者观念及问题
城管执法观念的具体内容是什么呢？学者有不同看法，总的来看有以下：
（一）官本位观念
“官本位观念”思想表现在执法就是管人、执法就是罚款的思想上。近几年来，随着城市化进程的加快，城市管理在城市建设和发展中显得越来越重要，越来越受到各级领导的重视和关注。城管执法的职能也由原来单一的市容环境卫生管理发展到“7+1”的综合执法。职能的增加、队伍的扩大，加上领导的重视、市民的关注，致使有些执法人员在思想上产生了“我是执法的”、“我是管人的”等错误思想，公仆意识差。
（二）权力本位观念
所谓“权力本位观念”，即是执法活动的立足点或者说重心在于权力。今天的城管执法者把权力放在首位，随着相对集中行政处罚权工作的不断深入，城管执法的职能越来越多，其权力也越来越大，行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。在行政执法中只重视自己的权力，忽视自己应尽的义务。对不服从管理的单位和个人，以严格执法为名，泄私愤、图报复。
（三）法治观念差
法治是指在某一社会中，任何人都必需遵守法律，包括制订者和执行者本身。城管执法人员要严格执行法律。法律有明确规定的，应严格依法执行；法律规定不详的或没有规定的，必须按照法律的原则来公正地处理和裁决案件。在城管执法中执法的手段不合理，随意的使用“暴力的执法”手段，而又引发了“暴力抗法”，导致产生了一种恶性循环的怪现象。
（四）程序意识不足
依据《行政处罚法》的及有关法律的规定，要求城管执法人员必须有正确的程序观念，但现在的城管执法中，执法人员想当然地认为，简易程序可以“一简到底”，在执法中三步并作两步走，没有履行表明身份、说明理由、听取相对人陈述等程序，便直接进行处罚，使被处罚人应享有的合法权利被“简易”掉。
三、城管执法者应用的观念
以上分析，现在城管执法者在执法中相应观念的缺失、失范等导致产生城管执法中的种种不和谐现象，那么执法者应该具有那些观念呢？本文认为有以下几个方面：
（一）权利本位的观念
权力来源于权利，权利制约权力，因而权力要自觉接受权利的监督约束，执法为民指在国家权力与人民权利的关系中，人民权利是决定性的，根本的；在法律权利与法律义务之间，权利是决定性的，起主导作用的。必须把权力本位观念转变为权利本位观念，城管执法者要在党和政府的领导下，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为执法工作的终极目标，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。
（二）服务民众的观念
服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志的政府。此种政府的行政以法律为依归①。所以，必须从“官本位观念”转变为“服务民众”的观念。服务民众不是行政管理部门自己设定的义务，而是权力内涵决定的责任，“权力只能服务权利”，否则就偏离了权力的赋予宗旨。
（三）依法行政的观念
依法行政是实现权利制约权力的基础，是对行政权力最可靠的约束，也是对行政权力正当行使的最有力的保证。总之，依法行政不仅是行政法治的内在要求，也是防范权力腐败的有效手段。在具体行政执法活动中要恪守“依法行政”的基本原则，在正当权力程序轨道上依法公开行使行政权力，阳光操作行政过程，在无所不在的群众监督中公平公正的进行行政执法。
（四）树立正当程序的观念
事实证明，程序是保障权利的重要方式。无现代行政程序更无法律对行政的有效制约。程序公正是中国民主法制建设或依法治国的灵魂。构建实体与程序并重的执法环境, 遵守和维护法律，依法执行或履行程序才能真正民主地维护权利，才能进人法治的社会②。正如王名扬先生所言“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”③严程序相对实体具有直观性的价值，对被执法者或群众更具有教育示范作用，是看得见的正义。
四、如何转变城管执法中的观念
转变城管执法观念的有效途径有以下：
第一、要建立与完善城管执法者的选任、绩效考核管理机制。各级城管执法机关应该重视一手抓城管执法者的选任，一手抓城管执法者的考核，及时总结实践经验，建立以提高城管执法者队伍的职业素质。
第二、要开展城管执法检查活动。执法观念属于理性认识，要经过实践的检验。执法检查活动就是通过对执法实践、执法效果的检查，来验证城管执法人员执法观念。通过对具体案件的检查，概括和衡量其中体现出来的执法观念；通过对错误案件的纠正，也使原有错误的执法观念得到改正；通过对严重违法违纪城管执法者的处理，使绝大多数城管执法者吸取教训，使错误的思想得到摒弃，使正确的执法观念得到强化。
第三、要开展各种专项教育与培训活动，促使城管执法者改造执法观念。城管执法者正确的执法观念能否树立起来，除了自身的学习、修养、锻炼提高等主观因素外，客观上，组织、上级的引导、教育、支持是重要的外在因素。这就要求各级城管执法机关有针对性的开展各种专项教育与培训活动，多做树立正确执法观念，纠正错误执法观念的教育与培训活动。
五、结语
“徒法不足以自行”，法得不到执法者、被执法者与守法者认同，就形不成法治观念。法治化的推动不仅要依靠政府的强制推动，更要依靠执法者对法治的自觉遵守。所以，只有转变观念，才能实现城管执法的法治目标。
参考文献：
［1］姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社，2003年版.
［2］董炯.国家、公民与行政法[M].北京:北京大学出版社，2001年版.
［3］罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京大学出版社，2006，（1）.
［4］姜明安主编.行政执法研究[M].北京:北京大学出版社，2002.
［5］李国华.试论城管执法观念之转变.构建和谐社会法治论坛[J].2007.5.
注 释：
①姜明安.行政执法[J].行政法学研究，2003(3).
②李国华.试论城管执法观念之转变[J].构建和谐社会法治论坛，2007(5).
③王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社.1996. 41.