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【摘要】村镇规划和土地规划是中国农村经济和社会发展规划的两种极为重要的类型.两者既密切联系,同时又存在着一定的区别,特别是在当前我国农村现代化建设中,集中表现为村镇建设与耕地保护的突出矛盾,迫切需要加以统一和协调.本文在对这两种规划的异同点、现实矛盾作出比较与分析的基础上,提出了其合理协调的主要途径.
【关键词】村镇规划土地规划规划建设区基本农田保护区
中图分类号：TU268 文献标识码：A 文章编号：
引言
村镇规划涉及政治、经济、社会、技术与艺术等多个方面是一门综合性的学科。它是根据一定时期社会和村镇的经济发展状况及目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，合理地利用村镇土地，协调村镇空间功能布局及进行各项建设的综合部署和全面安排。村镇规划是村镇建设和管理的基本依据，是村镇发展和建设的“龙头”，也是本地区国民经济和社会发展的框架。土地规划又对村镇规划起着基础和制约作用，只有注重村镇规划中土地利用的可持续发展，才能更好地实现村镇经济、社会、人口资源、环境的协调发展。
1. 村镇规划和土地规划的内涵
1.1村镇规划是乡、镇人民政府为实现村镇的经济的社会发展目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制订的综合部署和具体安排。现代村镇规划是运用规划学、策划学、市场经济学、现代行为科学、环境美学等理论方法，以社会效益为中心，以资源、人力、物质、信息的最优分配和利用为手段，以农民日益增长的精神生活和物质生活需要为导向，为建立一个人口、资源、科技、环境及区域定位相协调的，可持续发展的社会环境所做出的总体的最优规划，是村镇未来发展的蓝图和时空连续的依据，是管理的准则和法律。
1.2土地规划是指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
2. 村镇规划存在的问题
2.1目前村镇规划中，普遍存在重视居民点建设规划而忽视村镇体系规划的现象，这就导致了“以镇论镇，以村论村”现象的发生，割裂了镇域范围内各村之间的联系，也割裂了村庄与镇区之间的联系。使各居民点建设规划存在着许多盲目性，无法在镇域范围内统一配置各种服务设施，重复建设严重，造成资金浪费。
2.2村镇人口规模的增加要求相应的用地规模也随之增加，依托旧区向周围拓展用地己成为建设规划的普遍方式，而我国的常规规划方法也仅以人口规模和入均用地指标来划定用地，这一做法无疑侵占了村镇周围的良田、吞食耕地，从而使人均耕地减少，这是村镇规模简单化增加的必然结果。
2.3目前，村镇规划的编制和实施管理之间的联系不够密切，村镇规划存在着短命性现象，往往是换一届领导就要换一轮规划，使原规划很难连续实施，再加上村镇规划管理人员业务素质较低，规划意识淡薄，执法水平不高，管理方式粗放，更加剧了村镇规划与管理的脱节现象，使村镇规划无法正确指导村镇建设，造成了村镇建设的混乱无序性。
3.土地规划存在的问题
3.1土地规划目前存在的主要问题是土地利用混乱，功能分区不明确。其造成原因是由于村镇在经济快速发展的过程中，缺乏有效的规划管理和控制，导致土地利用散乱、破碎、无序、功能不明确，布局零散。工业、居住、商业、行政等各类用地相互穿插交错，相互影响和干扰。如大量工业用地穿插在居住用地之内，甚至包围居住用地。这样的建设景观差，而且使环境落后恶化，给今后的继续发展留下了许多隐患。
3.2土地开发集约化程度低，规模效益低下。由于农村现有土地开发大多以乡村为单位，形成独特的“出租土地、出租厂房、收取租金”的农村工业房地产模式及农村以宅基地为基础的乡村私宅开发模式。导致土地开发不经济、零乱及水平层次较低，使土地占有率高，利用率低，产出率更低，形成不了开发的规模效益，破坏了村镇土地利用的整体性。造成土地资源严重浪费，使村镇在规模扩大时只能在外延空间寻找新的土地资源。对发展较好的地区开发过度，大量占用耕地。这样一来则出现了镇区中的不少“城中村”，造成村镇未发展已无用地，同时又形成较多旧城（村）改造工程工作的难点地区。
3.3土地管理混乱，投放量过大。由于村镇土地的多级管理，有的出于追求经济利益的目的，各村争相卖地批地，大搞圈地运动。几乎都有自己的工业区，造成“家家点火，村村冒烟”的现象，私宅建设普遍超标。由于土地投放量过大，使有限的土地资源流失和贬值，丧失了发展空间与潜力，从而阻碍了村镇的可持续发展。推平未建的闲置土地多、土地浪费严重。近几年由于受国家经济宏观调控的影响，加上土地管理体制不完善。很多已推平土地不能如期开发建设，产生大量闲置土地，造成资金和土地资源的严重浪费。
4.解决村镇规划与土地规划矛之间的矛盾
4.1加强建设规划与土地利用规划的衔接，创新农村建设用地政策，加强宅基地管理
首先是积极通过高一层次的规划(如县域村镇体系规划)或者高一层次的行政领导机构等有效渠道，指导乡镇一级两规(村镇规划与土地利用规划)的编制，加强规划之间的配套衔接，综合两规的制定，科学合理地划定“两区”(基本农田保护区和村镇规划建设区)。使两者找到有机的结合点，避免各自为政，确保合理必需的建设用地空间。
4.2其次要认真研究土地政策，制定村镇建设用地调整政策，建立灵活的流转机制，保证村镇规划建设用地，确保規划得以实施。要大力推行农村集体土地有偿使用政策，严格农村建房审批。对于位置优良的地段和空闲地，村集体可组织有资格申请宅基地的农户公开招标，由中标人优先选择宅基地。净收益出让金全额返还用于村镇配套建设，拓宽农村基础设施投融资渠道。要设法打破用地属性限制，研究政策推进村民跨村跨组建房，以利规划的实施。目前，农村中以村组(生产队)为单位的封闭观念和绝大多数农民的恋土意识仍十分强烈，制约了土地的跨村、组调整；加之农村土地二轮承包30年不变的政策和土地条件的差异，土地的跨村、组调整难度更大。
4.3再次是制定既符合国家法律又切合当地实际的农村宅基地管理办法，加强管理。农民建房押金取消之后，加上土地审批后管理不严，宅基地超标现象严重，老宅又无人监管拆除，“一户一宅”难以落实，造成“空心村”现象严重，制约了规划的实施。在今后的工作中应加大执法力度，搞好宅基地的日常监督监察工作，做到预防为主，防处结合，不断完善农村宅基地管理。以经济手段管理农村宅基地。一户拥有一处以上宅基地，应实行有偿使用。
结束语
要使村镇规划中土地利用得到可持续发展，在村镇规划建设中就应合理地确定村镇的性质、规模与人口，合理地确定用地规模和布局，优化用地结构，改变粗放型土地开发模式，建立与城市相适应的高效、集约的用地布局结构。严格执行国家用地标准，按照《村镇规划标准》确定人均建设用地标准，结合人口的空间分布，确定各主要居民与生产基地的用地规模与范围，合理安排各类用地，划清各项不同性质用地界线。
【关键词】村镇规划土地规划规划建设区基本农田保护区
中图分类号：TU268 文献标识码：A 文章编号：
引言
村镇规划涉及政治、经济、社会、技术与艺术等多个方面是一门综合性的学科。它是根据一定时期社会和村镇的经济发展状况及目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，合理地利用村镇土地，协调村镇空间功能布局及进行各项建设的综合部署和全面安排。村镇规划是村镇建设和管理的基本依据，是村镇发展和建设的“龙头”，也是本地区国民经济和社会发展的框架。土地规划又对村镇规划起着基础和制约作用，只有注重村镇规划中土地利用的可持续发展，才能更好地实现村镇经济、社会、人口资源、环境的协调发展。
1. 村镇规划和土地规划的内涵
1.1村镇规划是乡、镇人民政府为实现村镇的经济的社会发展目标，确定村镇的性质、规模和发展方向，协调村镇布局和各项建设而制订的综合部署和具体安排。现代村镇规划是运用规划学、策划学、市场经济学、现代行为科学、环境美学等理论方法，以社会效益为中心，以资源、人力、物质、信息的最优分配和利用为手段，以农民日益增长的精神生活和物质生活需要为导向，为建立一个人口、资源、科技、环境及区域定位相协调的，可持续发展的社会环境所做出的总体的最优规划，是村镇未来发展的蓝图和时空连续的依据，是管理的准则和法律。
1.2土地规划是指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。
2. 村镇规划存在的问题
2.1目前村镇规划中，普遍存在重视居民点建设规划而忽视村镇体系规划的现象，这就导致了“以镇论镇，以村论村”现象的发生，割裂了镇域范围内各村之间的联系，也割裂了村庄与镇区之间的联系。使各居民点建设规划存在着许多盲目性，无法在镇域范围内统一配置各种服务设施，重复建设严重，造成资金浪费。
2.2村镇人口规模的增加要求相应的用地规模也随之增加，依托旧区向周围拓展用地己成为建设规划的普遍方式，而我国的常规规划方法也仅以人口规模和入均用地指标来划定用地，这一做法无疑侵占了村镇周围的良田、吞食耕地，从而使人均耕地减少，这是村镇规模简单化增加的必然结果。
2.3目前，村镇规划的编制和实施管理之间的联系不够密切，村镇规划存在着短命性现象，往往是换一届领导就要换一轮规划，使原规划很难连续实施，再加上村镇规划管理人员业务素质较低，规划意识淡薄，执法水平不高，管理方式粗放，更加剧了村镇规划与管理的脱节现象，使村镇规划无法正确指导村镇建设，造成了村镇建设的混乱无序性。
3.土地规划存在的问题
3.1土地规划目前存在的主要问题是土地利用混乱，功能分区不明确。其造成原因是由于村镇在经济快速发展的过程中，缺乏有效的规划管理和控制，导致土地利用散乱、破碎、无序、功能不明确，布局零散。工业、居住、商业、行政等各类用地相互穿插交错，相互影响和干扰。如大量工业用地穿插在居住用地之内，甚至包围居住用地。这样的建设景观差，而且使环境落后恶化，给今后的继续发展留下了许多隐患。
3.2土地开发集约化程度低，规模效益低下。由于农村现有土地开发大多以乡村为单位，形成独特的“出租土地、出租厂房、收取租金”的农村工业房地产模式及农村以宅基地为基础的乡村私宅开发模式。导致土地开发不经济、零乱及水平层次较低，使土地占有率高，利用率低，产出率更低，形成不了开发的规模效益，破坏了村镇土地利用的整体性。造成土地资源严重浪费，使村镇在规模扩大时只能在外延空间寻找新的土地资源。对发展较好的地区开发过度，大量占用耕地。这样一来则出现了镇区中的不少“城中村”，造成村镇未发展已无用地，同时又形成较多旧城（村）改造工程工作的难点地区。
3.3土地管理混乱，投放量过大。由于村镇土地的多级管理，有的出于追求经济利益的目的，各村争相卖地批地，大搞圈地运动。几乎都有自己的工业区，造成“家家点火，村村冒烟”的现象，私宅建设普遍超标。由于土地投放量过大，使有限的土地资源流失和贬值，丧失了发展空间与潜力，从而阻碍了村镇的可持续发展。推平未建的闲置土地多、土地浪费严重。近几年由于受国家经济宏观调控的影响，加上土地管理体制不完善。很多已推平土地不能如期开发建设，产生大量闲置土地，造成资金和土地资源的严重浪费。
4.解决村镇规划与土地规划矛之间的矛盾
4.1加强建设规划与土地利用规划的衔接，创新农村建设用地政策，加强宅基地管理
首先是积极通过高一层次的规划(如县域村镇体系规划)或者高一层次的行政领导机构等有效渠道，指导乡镇一级两规(村镇规划与土地利用规划)的编制，加强规划之间的配套衔接，综合两规的制定，科学合理地划定“两区”(基本农田保护区和村镇规划建设区)。使两者找到有机的结合点，避免各自为政，确保合理必需的建设用地空间。
4.2其次要认真研究土地政策，制定村镇建设用地调整政策，建立灵活的流转机制，保证村镇规划建设用地，确保規划得以实施。要大力推行农村集体土地有偿使用政策，严格农村建房审批。对于位置优良的地段和空闲地，村集体可组织有资格申请宅基地的农户公开招标，由中标人优先选择宅基地。净收益出让金全额返还用于村镇配套建设，拓宽农村基础设施投融资渠道。要设法打破用地属性限制，研究政策推进村民跨村跨组建房，以利规划的实施。目前，农村中以村组(生产队)为单位的封闭观念和绝大多数农民的恋土意识仍十分强烈，制约了土地的跨村、组调整；加之农村土地二轮承包30年不变的政策和土地条件的差异，土地的跨村、组调整难度更大。
4.3再次是制定既符合国家法律又切合当地实际的农村宅基地管理办法，加强管理。农民建房押金取消之后，加上土地审批后管理不严，宅基地超标现象严重，老宅又无人监管拆除，“一户一宅”难以落实，造成“空心村”现象严重，制约了规划的实施。在今后的工作中应加大执法力度，搞好宅基地的日常监督监察工作，做到预防为主，防处结合，不断完善农村宅基地管理。以经济手段管理农村宅基地。一户拥有一处以上宅基地，应实行有偿使用。
结束语
要使村镇规划中土地利用得到可持续发展，在村镇规划建设中就应合理地确定村镇的性质、规模与人口，合理地确定用地规模和布局，优化用地结构，改变粗放型土地开发模式，建立与城市相适应的高效、集约的用地布局结构。严格执行国家用地标准，按照《村镇规划标准》确定人均建设用地标准，结合人口的空间分布，确定各主要居民与生产基地的用地规模与范围，合理安排各类用地，划清各项不同性质用地界线。