合理定位乡镇政府职能，推动乡镇政府职能转变，是农村税费改革后乡镇面临的重要问题，关系到党在农村各项方针政策的贯彻落实和农村基层政权的巩固。目前各乡镇政府存在着职能“缺位”与职能“越位”的问题，与“越位”问题相比，“缺位”问题更加突出。
　　
　　制约职能转变的四大因素
　　
　　1．与事权不相称的财力
　　从襄樊市的情况看，目前乡镇的财力主要用于发放人头经费，干事的钱非常紧缺。在谷城县的10个乡镇中，仅有两个乡镇向县财政做贡献，其余8个乡镇还都需要县财政补贴。一个中等发展水平的乡镇75%以上的财力用于乡镇机关和事业单位人员工资支出，还有约15%的财力用于招待、通讯、交通等办公经费，真正能够用于发展公益事业的资金仅有10%左右。在这种情况下，大部分乡镇根本没有多少财力用来兴办公益事业、开展公共服务。
　　2．缺少自主权的工作机制
　　调研中发现，乡镇政府作为最基层的政权组织，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令。乡镇政府突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，工作的自主权很小。尤其当上级的考核指标过多过滥时，乡镇政府只能把主要精力放在完成上级交办的任务、应付各种的检查评比上，而没有足够的时间去谋划本地区的发展。
　　3．不相协调的条块关系
　　近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整等。对此，乡镇干部戏称为“上级部门垂直了，乡镇政府捶弯了”。在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力越来越弱，但当某个方面的工作出问题时，上级党委、政府追究的往往却是乡镇的责任。
　　4．不相适应的干部队伍
　　尽管改革开放20多年来，乡镇干部的素质有了较大改善．但与新形势下乡镇政府职能转变的要求相比还难以适应。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理。农业等方面的专业知识缺乏。同时，乡镇干部长期习惯于行政推动式的工作方式，主动为农民服务的意识还没有完全树立。
　　
　　转变职能的政策建议
　　
　　1.增强乡镇政府的财力
　　按照财力和事权相一致的原则，为乡镇履行职责置相应的财力。明确规定确需乡镇政府配合完成的工作，上级党委、政府和有关部门必须提供相应的经费和条件。完善财政转移支付制度，加大中央和省级政府对运转困难乡镇的财政转移支付力度。改革分部门分配财政资金的管理办法，实行县级财政一个“漏斗”对乡镇的财政经费拨付办法。
　　2．改进对乡镇政府的工作考核
　　一方面，要坚决取消不切实际的考核指标，减少不必要的“一票否决”事项，减少对乡镇的达标升级和检查评比活动，切实为乡镇政府“松绑”。另一方面，要采取有效方式，加强对乡镇政府开展社会管理和公务服务工作的考核，引导乡镇政府尽快转移工作重心。对乡镇政府的工作考核归口由一个部门组织实施，实行一个部门对下。
　　3．理顺县乡的条块关系
　　对部门实行垂直管理体制要慎之又慎，必须广泛征求各方面的意见，进行充分的论证。今后如无重大情况，不再实行部门垂直管理体制。从长远看，要考虑对部门垂直管理体制进行改革，工商．质检等部门，应逐步归位到各级政府。对目前派驻到乡镇的行政、事业单位，其党组织必须实行属地管理。
　　4．提高乡镇干部队伍素质
　　加强对乡镇干部的培训，加快乡镇干部的知识更新，推动其工作能力的提高和工作方式的转变。有计划地推行中西部地区乡镇干部到东部地区乡镇的交流挂职．努力拓宽中西部地区乡镇干部的视野和思路。在保证乡镇干部工资待遇正常兑现的前提下，可考虑推行乡镇工作岗位津贴制度，以吸引和留住人才。
　　(作者单位为中共中央编制办公室)