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［摘要］本文简要回顾并分析了中国共产党在不同时期执政方式的演变过程，诠释其存在、发展的宪政思想，提出了新时期党执政方式转变的宪政思路。
［关键词］中国共产党党执政方式宪政
党的执政方式是党执掌和控制国家政权的手段、途径和方法的总和，其核心问题是党和国家权力关系问题，包括权力的取得、运用和制约等；而“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基础，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”。①新时期党执政方式的宪政思考对于永葆党的执政地位、完成党执政方式质的飞跃——由党领导下的宪政向宪政体制下党的领导的转变、实现党的领导现代化具有重要的理论意义和实践价值。
一、中国共产党执政方式演变的历史轨迹及其宪政意义
１、中国共产党执政方式演变的历史轨迹。
一个执政党采取什么样的执政方式，是由所在国的政治体制、经济制度、文化传统、政党制度和执政党的执政理念等多种因素影响决定的，但归根到底，是由执政党承担的职能及其所处的执政环境所决定的，中国共产党也不例外。
第一，解放战争时期，中国共产党是革命党，那时党的主要职能是通过武装斗争夺取政权，因而组织严密、权力集中是党的一般特征。而且当时党只在革命根据地、解放区执政，但这些政权是地区性、局部性的，党的政权在全国范围内还是处于被禁止、被压迫的地位。因此，党的执政方式还处在孕育阶段。
第二，新中国成立后，中国共产党成为全国范围的执政党，此时党的主要职能转变为执掌全国政权，领导人民建设国家。但由于我们党对共产党执政规律缺乏科学的认识，基本上沿用革命战争年代的阶级斗争理念指导社会主义政治建设，因而导致了长达十年之久的“文化大革命”，使国家政治生活严重被扭曲。这与党的不合理的执政方式有关。邓小平对此曾经指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一权集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”②党的执政方式变革与创新迫在眉睫，能否步入正常的良性的循环轨道是摆在党前进道路中的新课题。
第三，十一届三中全会后，中国共产党成功实现了党和国家的中心工作转移到经济建设上，并随着改革开放的深入和社会主义市场经济的深化，党的基本理论、基本路线和基本纲领得到逐步形成和完善。为此，党的执政方式应与时俱进，始终把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来，在执政过程中不断创新执政方式，实行“党政分开”，努力建设“社会主义政治文明”，确定“依法治国”方针，明确党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，依法规范党的领导行为和执政行为，逐步还权于民，实现由“人治”向“法治”、由集权型向民主型、服务型的彻底转变。至此，党的执政方式更加符合宪政原则。
２、党执政方式演变的宪政意义。
党的执政领导权是实现宪政的政治前提，而宪政又是党执政方式由人治转变为法治、由集权转变为分权的必然结果。有宪法未必就有宪政，由宪法到宪政需要一个过程，只有宪法权威真正高于任何政治权力（包括执政党权力）时，宪政才有可能真正实现。中国共产党执政方式的演变就是一个由宪法到宪政的实践过程，体现了丰富的宪政意义。
一是党执政方式的演变拓展了我们对中国宪政的思考空间，启发了我们对“宪政”建设的进一步深思。党执政方式的演变过程是我国宪政史上不可或缺的部分，它对推进我国宪政建设起到了开阔视野、活跃思维的作用。同时我们也可从中得到不少启发：宪政道路没有现成的模式。东西方文明传承及社会发展不同、法制化过程不一、政党制度不同等等诸多因素都提醒我们：中国的宪政之路不能简单地模仿或借用，更不能照搬西方模式，而要运用辩证的、批判继承的眼光去思考、去探索；反过来，也可从宪政的本质及其实现条件来不断完善和改进党的执政方式，从而更好地推动宪政建设。
二是党执政方式的演变将进一步确定政党与国家公共权力关系的宪政框架。国家权力作为一种公共权力的行使必然受到一定限制，而限制公共权力、保障人权恰恰又是宪政的价值诉求。也就是说宪政的关键就是在限制公共权力和保障公民权利之间寻找一种平衡，这种平衡的标志就是宪法。党执政方式的演变过程应该说体现了中国宪政建设的进程。近年来的我国各种公共事件爆发所引发的政府问责制、信息公开制及任前询问制等等，在某种程度上说明了国家权力行使过程中存在的问题，同时也进一步确定了党与国家公共权力关系的宪政框架。
三是党执政方式的演变对宪政的发展与巩固有着极其重要的推动作用。宪政作为一种政治运作的法律理念或理想状态，它要求政府权力的行使都必须纳入宪法轨道并接受宪法的制约，也就是说，要实现“宪政”就必须首先要有一部真正的“宪法”。党执政方式的一次次创新与变革都和宪法的修改离不开，我国现行宪法自公布后，党中央根据实践发展和时代变化的要求，从国家和民族的利益出发、从最广大人民群众的利益出发，站在保障人权、依法治国和建设社会主义政治文明的高度，四次向全国人大常委提出修宪建议，通过建议权的行使，不断完善党执政方式的合法性、合宪性。真正做到“执政为民”，不断促进中国的宪政建设。
二、实现新时期党执政方式与宪政发展的依法对接
１、依法将党的执政手段程序化。
宪法规定：中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是我国的执政党；人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国最高权力机关。党的工作核心是支持和组织人民当家作主。党在牢牢掌握对国家权力的领导权和控制权的同时，又要支持和组织人民当家作主，必须做好以下工作：
一要正确处理党的领导权与人大职权的关系。执政党要把执掌国家政权的工作重心转移到领导和支持人民代表大会及其常委会上，改变过去那种由党直接行使国家权力和抓行政机关的做法。党领导人民治理国家，基本的途径是坚持和完善人民代表大会制度。党应该把自己的主要领导和大部分常委推荐到国家权力机关中去，通过选举程序成为国家权力机关的组成人员。把自己的主要活动场所放到人民代表大会及其常委会中去，将党的主张通过人大及其常委会变成国家意志，组织和动员全体人民实施，进而理顺国家权力机关与“一府两院”的关系。
二要正确处理党组织与人大之间的关系。党之所以要通过人大实现执政，这是由于党和人大之间不存在法律上的隶属关系。“党一定要加强对政权的领导，在政治上，必须坚持共产党的领导，从组织关系上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委，法律中没有规定，政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”③基于以上认识，我国１９８２年《宪法》对１９７５年《宪法》和１９７８年《宪法》中规定的“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”这一条款予以删除，为改变长期以来实际存在的由党委直接领导人大、政府直接向党委负责的执政方式，实现党的执政方式由党形式向国家形式的转变奠定了法律基础。
三要正确处理好其它方面的关系。法律赋予人大及其常委会的职权应得到尊重和认可。如人大审议批准或否决重要干部任职的结果、对一府两院的报告、财政预决算报告的否决等，保证人大代表充分依法行使质询权、视察权、监督权、减少审批环节及程序，同时还应注意发挥人大各专门委员会对一府两院及相关部门的监督，对人大组成人员应进行优化配备，特别是年龄、专业和领导才能方面要具备一定条件，不应把人大、政协作为领导干部的养老院或照顾身份地位的地方，使之不失去应有的功能和作用。
２、加快政党立法，推进党执政途径规范化。
宪法规定：中央人民政府是最高权力机关的执行机关，是最高行政机关，它向全国人大负责并报告工作。党委不是权力机关，也不是行政机关，因此应严格按照法律规定，界定党政职能。目前，应主要解决好党政不分，以党代政的问题。有的地方党委仍包揽行政机关的事务，一方面抑制了政府部门和企业的职能作用，另一方面使党委放弃了自己的领导作用，使党的领导水平得不到提高。目前重点要解决基层乡镇党委党政不分、以党代政的问题。一是建立党政分开制度、解决职能正确定位问题。要以制度的形式（或法律）明确党委的职责，从制度上解决党政职能不清、党政不分、以党代政问题。“党委领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各方面的积极性。……要知人善任，把力量组织好。”④二是建立制度和机制解决“人治”问题，要以改革干部选拔任用制度为切入点，建立起公平、公正、公开的干部选拔任用机制、竞争上岗机制的任期任职中的淘汰制，建立健全执法责任制、违法违规责任追究制以及党内监督、权力机关监督、行政监督、法律监督、社会舆论监督等制度。三是运用法定程序，解决好把党的主张变为国家意志的问题。如：在向国家权力机关推荐任免对象时，注意选举干部和依法任命干部有机结合起来，一切按法定程序办，不要求权力机关“硬性通过”；对政府的一些重大决策和重大事项，尽可能提请国家权力机关审议决定，不由党委包揽；此外，党委各部门的工作不宜直接插手政府部门的业务管理工作，应尊重政府的管理体系和管理程序。总之，要严格依照法定的程序来实现党的意志，党对政府工作的领导应主要通过人大来体现和实施，并依据相应的法律制定相应的政府程序法。
３、完善多党合作制，扩大社会团体、组织的有序政治参与，实现党执政方式的民主化。
宪政是伴随宪法在国民政治生活中的地位和作用的提高而逐步形成的。如果我们站在历史发展的高度将党的执政方式与宪政发展结合起来考察时，则发现各民主党派、社会团体及其他社会组织都是党实现“宪政”的重要依靠。中国共产党执政是历史的选择、人民的选择，但这种选择不是一劳永逸的。党只有坚持完善共产党领导下的多党合作制，加强党同民主党派合作共事，才不至于在人民的不断选择中丧失执政地位。随着社会经济的发展，不仅原有的一些群众团体发挥了积极作用，一些新的如社会中介组织、协会、以及经济团体等社会群众团体大量涌现出来，它们正在通过各种途径和形式，参与国家政治生活。执政党对社会组织的控制方式在不断转变，党越来越重视通过政府培育各种非政府组织，提高我国公民的自治与社会自治程序。这都是党创新执政方式对社会组织控制的重要成果，也是今后党依法执政的重要实践取向，更是党执政方式民主化的重要体现。
注释：
①周叶中，宪法学[Ｍ]．北京：高等教育出版社，北京大学出版社，２０００年１２月第一版，第１７７页．
②③邓小平文选[Ｍ]（第二卷）．北京：人民出版社１９９４版，第３２８―３２９、９８页．
④彭真文选[Ｍ]．北京：人民出版社１９９１年版，第２２７页．
责任编辑梅宏
［关键词］中国共产党党执政方式宪政
党的执政方式是党执掌和控制国家政权的手段、途径和方法的总和，其核心问题是党和国家权力关系问题，包括权力的取得、运用和制约等；而“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基础，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”。①新时期党执政方式的宪政思考对于永葆党的执政地位、完成党执政方式质的飞跃——由党领导下的宪政向宪政体制下党的领导的转变、实现党的领导现代化具有重要的理论意义和实践价值。
一、中国共产党执政方式演变的历史轨迹及其宪政意义
１、中国共产党执政方式演变的历史轨迹。
一个执政党采取什么样的执政方式，是由所在国的政治体制、经济制度、文化传统、政党制度和执政党的执政理念等多种因素影响决定的，但归根到底，是由执政党承担的职能及其所处的执政环境所决定的，中国共产党也不例外。
第一，解放战争时期，中国共产党是革命党，那时党的主要职能是通过武装斗争夺取政权，因而组织严密、权力集中是党的一般特征。而且当时党只在革命根据地、解放区执政，但这些政权是地区性、局部性的，党的政权在全国范围内还是处于被禁止、被压迫的地位。因此，党的执政方式还处在孕育阶段。
第二，新中国成立后，中国共产党成为全国范围的执政党，此时党的主要职能转变为执掌全国政权，领导人民建设国家。但由于我们党对共产党执政规律缺乏科学的认识，基本上沿用革命战争年代的阶级斗争理念指导社会主义政治建设，因而导致了长达十年之久的“文化大革命”，使国家政治生活严重被扭曲。这与党的不合理的执政方式有关。邓小平对此曾经指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一权集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”②党的执政方式变革与创新迫在眉睫，能否步入正常的良性的循环轨道是摆在党前进道路中的新课题。
第三，十一届三中全会后，中国共产党成功实现了党和国家的中心工作转移到经济建设上，并随着改革开放的深入和社会主义市场经济的深化，党的基本理论、基本路线和基本纲领得到逐步形成和完善。为此，党的执政方式应与时俱进，始终把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来，在执政过程中不断创新执政方式，实行“党政分开”，努力建设“社会主义政治文明”，确定“依法治国”方针，明确党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，依法规范党的领导行为和执政行为，逐步还权于民，实现由“人治”向“法治”、由集权型向民主型、服务型的彻底转变。至此，党的执政方式更加符合宪政原则。
２、党执政方式演变的宪政意义。
党的执政领导权是实现宪政的政治前提，而宪政又是党执政方式由人治转变为法治、由集权转变为分权的必然结果。有宪法未必就有宪政，由宪法到宪政需要一个过程，只有宪法权威真正高于任何政治权力（包括执政党权力）时，宪政才有可能真正实现。中国共产党执政方式的演变就是一个由宪法到宪政的实践过程，体现了丰富的宪政意义。
一是党执政方式的演变拓展了我们对中国宪政的思考空间，启发了我们对“宪政”建设的进一步深思。党执政方式的演变过程是我国宪政史上不可或缺的部分，它对推进我国宪政建设起到了开阔视野、活跃思维的作用。同时我们也可从中得到不少启发：宪政道路没有现成的模式。东西方文明传承及社会发展不同、法制化过程不一、政党制度不同等等诸多因素都提醒我们：中国的宪政之路不能简单地模仿或借用，更不能照搬西方模式，而要运用辩证的、批判继承的眼光去思考、去探索；反过来，也可从宪政的本质及其实现条件来不断完善和改进党的执政方式，从而更好地推动宪政建设。
二是党执政方式的演变将进一步确定政党与国家公共权力关系的宪政框架。国家权力作为一种公共权力的行使必然受到一定限制，而限制公共权力、保障人权恰恰又是宪政的价值诉求。也就是说宪政的关键就是在限制公共权力和保障公民权利之间寻找一种平衡，这种平衡的标志就是宪法。党执政方式的演变过程应该说体现了中国宪政建设的进程。近年来的我国各种公共事件爆发所引发的政府问责制、信息公开制及任前询问制等等，在某种程度上说明了国家权力行使过程中存在的问题，同时也进一步确定了党与国家公共权力关系的宪政框架。
三是党执政方式的演变对宪政的发展与巩固有着极其重要的推动作用。宪政作为一种政治运作的法律理念或理想状态，它要求政府权力的行使都必须纳入宪法轨道并接受宪法的制约，也就是说，要实现“宪政”就必须首先要有一部真正的“宪法”。党执政方式的一次次创新与变革都和宪法的修改离不开，我国现行宪法自公布后，党中央根据实践发展和时代变化的要求，从国家和民族的利益出发、从最广大人民群众的利益出发，站在保障人权、依法治国和建设社会主义政治文明的高度，四次向全国人大常委提出修宪建议，通过建议权的行使，不断完善党执政方式的合法性、合宪性。真正做到“执政为民”，不断促进中国的宪政建设。
二、实现新时期党执政方式与宪政发展的依法对接
１、依法将党的执政手段程序化。
宪法规定：中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，是我国的执政党；人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国最高权力机关。党的工作核心是支持和组织人民当家作主。党在牢牢掌握对国家权力的领导权和控制权的同时，又要支持和组织人民当家作主，必须做好以下工作：
一要正确处理党的领导权与人大职权的关系。执政党要把执掌国家政权的工作重心转移到领导和支持人民代表大会及其常委会上，改变过去那种由党直接行使国家权力和抓行政机关的做法。党领导人民治理国家，基本的途径是坚持和完善人民代表大会制度。党应该把自己的主要领导和大部分常委推荐到国家权力机关中去，通过选举程序成为国家权力机关的组成人员。把自己的主要活动场所放到人民代表大会及其常委会中去，将党的主张通过人大及其常委会变成国家意志，组织和动员全体人民实施，进而理顺国家权力机关与“一府两院”的关系。
二要正确处理党组织与人大之间的关系。党之所以要通过人大实现执政，这是由于党和人大之间不存在法律上的隶属关系。“党一定要加强对政权的领导，在政治上，必须坚持共产党的领导，从组织关系上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委，法律中没有规定，政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”③基于以上认识，我国１９８２年《宪法》对１９７５年《宪法》和１９７８年《宪法》中规定的“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”这一条款予以删除，为改变长期以来实际存在的由党委直接领导人大、政府直接向党委负责的执政方式，实现党的执政方式由党形式向国家形式的转变奠定了法律基础。
三要正确处理好其它方面的关系。法律赋予人大及其常委会的职权应得到尊重和认可。如人大审议批准或否决重要干部任职的结果、对一府两院的报告、财政预决算报告的否决等，保证人大代表充分依法行使质询权、视察权、监督权、减少审批环节及程序，同时还应注意发挥人大各专门委员会对一府两院及相关部门的监督，对人大组成人员应进行优化配备，特别是年龄、专业和领导才能方面要具备一定条件，不应把人大、政协作为领导干部的养老院或照顾身份地位的地方，使之不失去应有的功能和作用。
２、加快政党立法，推进党执政途径规范化。
宪法规定：中央人民政府是最高权力机关的执行机关，是最高行政机关，它向全国人大负责并报告工作。党委不是权力机关，也不是行政机关，因此应严格按照法律规定，界定党政职能。目前，应主要解决好党政不分，以党代政的问题。有的地方党委仍包揽行政机关的事务，一方面抑制了政府部门和企业的职能作用，另一方面使党委放弃了自己的领导作用，使党的领导水平得不到提高。目前重点要解决基层乡镇党委党政不分、以党代政的问题。一是建立党政分开制度、解决职能正确定位问题。要以制度的形式（或法律）明确党委的职责，从制度上解决党政职能不清、党政不分、以党代政问题。“党委领导，主要是政治上的领导，保证正确的政治方向，保证党的路线、方针、政策的贯彻，调动各方面的积极性。……要知人善任，把力量组织好。”④二是建立制度和机制解决“人治”问题，要以改革干部选拔任用制度为切入点，建立起公平、公正、公开的干部选拔任用机制、竞争上岗机制的任期任职中的淘汰制，建立健全执法责任制、违法违规责任追究制以及党内监督、权力机关监督、行政监督、法律监督、社会舆论监督等制度。三是运用法定程序，解决好把党的主张变为国家意志的问题。如：在向国家权力机关推荐任免对象时，注意选举干部和依法任命干部有机结合起来，一切按法定程序办，不要求权力机关“硬性通过”；对政府的一些重大决策和重大事项，尽可能提请国家权力机关审议决定，不由党委包揽；此外，党委各部门的工作不宜直接插手政府部门的业务管理工作，应尊重政府的管理体系和管理程序。总之，要严格依照法定的程序来实现党的意志，党对政府工作的领导应主要通过人大来体现和实施，并依据相应的法律制定相应的政府程序法。
３、完善多党合作制，扩大社会团体、组织的有序政治参与，实现党执政方式的民主化。
宪政是伴随宪法在国民政治生活中的地位和作用的提高而逐步形成的。如果我们站在历史发展的高度将党的执政方式与宪政发展结合起来考察时，则发现各民主党派、社会团体及其他社会组织都是党实现“宪政”的重要依靠。中国共产党执政是历史的选择、人民的选择，但这种选择不是一劳永逸的。党只有坚持完善共产党领导下的多党合作制，加强党同民主党派合作共事，才不至于在人民的不断选择中丧失执政地位。随着社会经济的发展，不仅原有的一些群众团体发挥了积极作用，一些新的如社会中介组织、协会、以及经济团体等社会群众团体大量涌现出来，它们正在通过各种途径和形式，参与国家政治生活。执政党对社会组织的控制方式在不断转变，党越来越重视通过政府培育各种非政府组织，提高我国公民的自治与社会自治程序。这都是党创新执政方式对社会组织控制的重要成果，也是今后党依法执政的重要实践取向，更是党执政方式民主化的重要体现。
注释：
①周叶中，宪法学[Ｍ]．北京：高等教育出版社，北京大学出版社，２０００年１２月第一版，第１７７页．
②③邓小平文选[Ｍ]（第二卷）．北京：人民出版社１９９４版，第３２８―３２９、９８页．
④彭真文选[Ｍ]．北京：人民出版社１９９１年版，第２２７页．
责任编辑梅宏