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公立高等学校(以下简称“高校”)在教师任用上推行的聘用制,使得高校和教师间的法律关系发生了重要变化。法律关系的改变必然引起纠纷法律性质的改变,因此高校和教师间纠纷之性质在聘用制施行前后必有相异之处。矛盾是普遍存在的,无论是改革前还是改革后,高校和教师间的纠纷均不可避免。由此一来,我们就有必要审视目前既存的纠纷解决途径能否适应变革后的局面,如有不足之处,又该如何加以完善和改进,从而实现高校管理及纠纷解决的法治化,这正是本文将要探讨的内容。
一、纠纷解决现有法律路径之梳理
综观目前已有的法律规定,高校与教师间纠纷主要通过以下途径解决:
(一)申诉
1993年施行的《教师法》第39条规定:教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉……。1995年国家教委出台的《关于<中华人民共和国教师法>中若干问题的意见》(以下简称《教师法意见》)对申诉的处理程序作了进一步规范。
(二)协商、调解、仲裁
2007年施行的《人事争议处理规定》第3条规定:人事争议发生后,当事人可以协商解决;不愿协商或者协商不成的,可以向主管部门申请调解……;不愿调解或调解不成的,可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。
(三)行政复议或诉讼
《教师法意见》中规定:申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的,可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
(四)民事诉讼
2003年最高人民法院出台的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第2条规定:当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服,自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法受理。
二、纠纷解决现有法律路径之评析
以上几种纠纷解决途径,对化解高校与教师间的矛盾,促进高等教育事业健康发展起到了不可忽视的作用。但由于法律规范本身在某种程度上具有滞后与社会发展的局限性,加之高校实施聘用制所带来的冲击,上述纠纷解决途径的不足之处也逐步显现:
首先,设置解决纠纷路径之规范性文件的层级偏低,缺乏应有之刚性。从以上对解决纠纷现有路径的梳理可以看出,除了申诉制度是通过《教师法》以法律的形式确立以外,其他几种均是以部委规章或最高人民法院的司法解释的形式确立。仅从规范性文件的法律效力等级来看,部委规章或最高人民法院的司法解释的效力远比不上由全国人大及其常委会制定的法律的效力,这样就使得设置解决纠纷路径之规范性文件的刚性凸显不足。法治社会的基本标志应当是:社会生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律(制度及程序)的轨道,接受法律的治理。高等教育事关国家大计,仅靠层级不高且刚性不足的规范性文件来调整高校与教师间的社会关系,显然是不能满足建设社会主义法治国家之要求的。
其次,可操作性与协调性存有欠缺。比如关于申诉制度的设置,由于没有在技术层面上将申诉的理论与实践、应然与实然、可能性与现实性结合起来,建立起成熟的制度规范体系,导致行政机关在处理教师申诉案件时,因缺乏具体的操作标准和依据而经常表现出较大的随意性。教师在申诉过程中,因得不到申诉制度内在力量的足够支持,经常面临被动和尴尬的处境,申诉案件久拖不决或不能公正解决的现象比较普遍。又比如,由于我国现有法律没有明确规定高校可以作为行政主体,导致法院对高校的行政法地位的认识不一。所以当教师将学校当作行政主体提起行政复议或予以起诉时,法院在很多情况下不予受理。正是诸如此类的可操作性与协调性的欠缺,导致教师维权之路颇为崎岖。
最后,不能满足聘用制施行后的新境况。解决纠纷现有路径体系对于聘用制施行以前的高校和教师间纠纷之解决还是比较有效的。而聘用制的施行给纠纷解决机制带来了新的问题。在聘用制语境下,高校和教师间的权利义务关系主要是靠聘用合同确立,聘用合同的法律属性决定着两者间法律关系的性质,进而决定两者间纠纷的法律属性及其解决的相应路径。对于高校和教师间依聘用合同建立的法律关系的性质,从笔者收集的新近研究成果看,更多的学者倾向于劳动关系的定位,如有的学者指出,学校教师聘用合同无论就其形式,还是就合同的内容及其产生的权力和义务,都应属于劳动合同的范畴。这样以来,仍然沿用现有纠纷解决机制势必不能满足新形势的要求,只有改革解决纠纷现有路径体系才能做到与时俱进。
三、重塑纠纷解决法律路径之构想
(一)重塑纠纷解决法律路径之宏观思路
要实现高校和教师间关系的和谐与稳定,必须理顺两者间纠纷解决路径体系,只有如此才能使高等教育事业在法治的轨道上运行。欲达此目的,应从宏观上把握以下两个方面:
一方面,可据纠纷性质进行纠纷解决之分流。如前所述,高校和教师依聘用合同建立起劳动关系,此乃基础性关系,涉及教师的基本权利和重大利益,由此引发的纠纷应接受司法审查和监督,通过劳动争议仲裁或劳动民事诉讼予以解决;对于只涉及教师日常“工作关系”,而未改变其身份或损害其基本权利,仅为了维持学校内部正常管理秩序而作出的纪律处分或工作考核及业绩评定等决定或处理,由于其为学校行使办学自主权的结果,不宜纳入司法审查之范围,可通过校内申诉或行政申诉的途径予以解决;对于涉及教师学术评定的学术纠纷亦不宜接受司法审查,可通过由专家组成的教育仲裁机构予以解决。
另一方面,可通过修改《高等教育法》,以法律的形式确立高校和教师间纠纷解决路径体系。如前所述,纠纷解决现有路径散见于各级各类规范性文件中,此状况不仅导致现有路径体系的非系统化局面,缺乏应有之刚性,且不便于教师了解和掌握纠纷解决办法,阻碍了他们依法维权的进路。基于前述关于纠纷解决之分流,可在《高等教育法》中确立以劳动争议仲裁和劳动民事诉讼为主体、以教育申诉和教育仲裁为两翼的纠纷解决路径体系,这样既可化解设置纠纷解决路径体系的规范性文件刚性不足之问题,又能实现纠纷解决路径系统化,方便教师了解、掌握并依之维权。
(二)重塑纠纷解决法律路径之微观制度完善与构建
1.劳动争议仲裁和劳动民事诉讼制度适用之完善
按照纠纷解决现有路径,2007年施行的《人事争议处理规定》适用于聘用制下高校和教师间人事争议之解决。2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》第52条规定:“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的,依照本法执行;法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定。”据此可见,《劳动争议调解仲裁法》则适用于聘用制下高校和教师间劳动争议之解决。之所以出现这种差别,笔者以为是高校人事制度改革过渡时期的一种特殊处理。据有关实证研究显示,以聘用制为核心的高校人事制度改革推行至今,大多数高校仍停留在体制解冻的初级阶段,教师契约化管理存在严重缺陷,传统任用制度仍在聘用制外衣下以隐蔽的形式运行,旧制度的惯性——“路径依赖”对于新制度的建立和运行构成持久的阻滞力。正是由于旧制度的“路径依赖”,导致对于聘用制下高校和教师间的法律关系认识不一,进一步出现了“人事争议”和“劳动争议”的差别,而这种差别又导致《劳动争议调解仲裁法》第52条作出了妥协性规定,即“法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定”。这不能不说是人事制度改革过渡时期的一种特有现象。
如前所述,只要将高校和教师间依聘用合同建立起来的关系定位为劳动合同关系,那么高校和教师间因为聘用关系而发生的纠纷就属于劳动争议,就可以用《劳动争议调解仲裁法》予以调整;如果当事双方不服劳动仲裁委员会的裁决,可以向法院起诉,法院则可以适用劳动民事诉讼制度予以解决。如此一来,高校和教师间纠纷之解决就有了刚性、法源性规范性法律文件的支撑。
2.教育申诉制度之完善
教育申诉制度是一项维护教师合法权益的行政救济制度。尊重教师的知情权、申诉权,完善教师申诉制度,是高校依法治校和民主管理的内在要求,是尊重和维护教师合法权益的重要保障。针对现有的教育申诉制度缺乏可操作性问题,必须实现申诉制度的程序化和制度化,只有如此才能确保教师维权道路的顺畅。可以采取包括设立专门受理教育申诉的机构、配备相关专业人员;制定具体的申诉处理程序,特别是在申诉处理过程中引入听证程序,给予教师充分的陈述机会,保障其程序性权利;理顺教育申诉与其他救济制度的关系等等。
3.教育仲裁制度之构建
仲裁是一种便捷、公正、有效地解决纠纷的途径,它具有专业性和针对性强的特点,对化解特定纠纷具有无可替代的优越性。高校教育纠纷中涉及教师学术评定的学术纠纷具有高度的专业性、技术性,特别适合于由仲裁机构来裁决。
对于教育仲裁制度的具体构建,首先,要明确其受案范围。如前所述,教育仲裁受案范围应限于高校教育纠纷中涉及教师学术评定的学术纠纷;其次,需要在法律规范层面完善配套规定,应在已有的相关教育法律法规中增设教育仲裁这一纠纷解决路径;再次,为实现司法权对教育仲裁权的监督,仲裁裁决应接受司法审查,但审查范围仅限于其程序是否合法;最后,对教育仲裁制度法律效力的保障上,要坚持与司法制度接轨,可如此规定:当事人不服仲裁裁决的,可在接到裁决书之日起十日内向人民法院提起诉讼;一方当事人不履行裁决结果的,另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。
一、纠纷解决现有法律路径之梳理
综观目前已有的法律规定,高校与教师间纠纷主要通过以下途径解决:
(一)申诉
1993年施行的《教师法》第39条规定:教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的,或者对学校或其他教育机构作出的处理不服的,可以向教育行政部门提出申诉……。1995年国家教委出台的《关于<中华人民共和国教师法>中若干问题的意见》(以下简称《教师法意见》)对申诉的处理程序作了进一步规范。
(二)协商、调解、仲裁
2007年施行的《人事争议处理规定》第3条规定:人事争议发生后,当事人可以协商解决;不愿协商或者协商不成的,可以向主管部门申请调解……;不愿调解或调解不成的,可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。
(三)行政复议或诉讼
《教师法意见》中规定:申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的,可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
(四)民事诉讼
2003年最高人民法院出台的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第2条规定:当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服,自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法受理。
二、纠纷解决现有法律路径之评析
以上几种纠纷解决途径,对化解高校与教师间的矛盾,促进高等教育事业健康发展起到了不可忽视的作用。但由于法律规范本身在某种程度上具有滞后与社会发展的局限性,加之高校实施聘用制所带来的冲击,上述纠纷解决途径的不足之处也逐步显现:
首先,设置解决纠纷路径之规范性文件的层级偏低,缺乏应有之刚性。从以上对解决纠纷现有路径的梳理可以看出,除了申诉制度是通过《教师法》以法律的形式确立以外,其他几种均是以部委规章或最高人民法院的司法解释的形式确立。仅从规范性文件的法律效力等级来看,部委规章或最高人民法院的司法解释的效力远比不上由全国人大及其常委会制定的法律的效力,这样就使得设置解决纠纷路径之规范性文件的刚性凸显不足。法治社会的基本标志应当是:社会生活的基本方面和主要的社会关系均纳入法律(制度及程序)的轨道,接受法律的治理。高等教育事关国家大计,仅靠层级不高且刚性不足的规范性文件来调整高校与教师间的社会关系,显然是不能满足建设社会主义法治国家之要求的。
其次,可操作性与协调性存有欠缺。比如关于申诉制度的设置,由于没有在技术层面上将申诉的理论与实践、应然与实然、可能性与现实性结合起来,建立起成熟的制度规范体系,导致行政机关在处理教师申诉案件时,因缺乏具体的操作标准和依据而经常表现出较大的随意性。教师在申诉过程中,因得不到申诉制度内在力量的足够支持,经常面临被动和尴尬的处境,申诉案件久拖不决或不能公正解决的现象比较普遍。又比如,由于我国现有法律没有明确规定高校可以作为行政主体,导致法院对高校的行政法地位的认识不一。所以当教师将学校当作行政主体提起行政复议或予以起诉时,法院在很多情况下不予受理。正是诸如此类的可操作性与协调性的欠缺,导致教师维权之路颇为崎岖。
最后,不能满足聘用制施行后的新境况。解决纠纷现有路径体系对于聘用制施行以前的高校和教师间纠纷之解决还是比较有效的。而聘用制的施行给纠纷解决机制带来了新的问题。在聘用制语境下,高校和教师间的权利义务关系主要是靠聘用合同确立,聘用合同的法律属性决定着两者间法律关系的性质,进而决定两者间纠纷的法律属性及其解决的相应路径。对于高校和教师间依聘用合同建立的法律关系的性质,从笔者收集的新近研究成果看,更多的学者倾向于劳动关系的定位,如有的学者指出,学校教师聘用合同无论就其形式,还是就合同的内容及其产生的权力和义务,都应属于劳动合同的范畴。这样以来,仍然沿用现有纠纷解决机制势必不能满足新形势的要求,只有改革解决纠纷现有路径体系才能做到与时俱进。
三、重塑纠纷解决法律路径之构想
(一)重塑纠纷解决法律路径之宏观思路
要实现高校和教师间关系的和谐与稳定,必须理顺两者间纠纷解决路径体系,只有如此才能使高等教育事业在法治的轨道上运行。欲达此目的,应从宏观上把握以下两个方面:
一方面,可据纠纷性质进行纠纷解决之分流。如前所述,高校和教师依聘用合同建立起劳动关系,此乃基础性关系,涉及教师的基本权利和重大利益,由此引发的纠纷应接受司法审查和监督,通过劳动争议仲裁或劳动民事诉讼予以解决;对于只涉及教师日常“工作关系”,而未改变其身份或损害其基本权利,仅为了维持学校内部正常管理秩序而作出的纪律处分或工作考核及业绩评定等决定或处理,由于其为学校行使办学自主权的结果,不宜纳入司法审查之范围,可通过校内申诉或行政申诉的途径予以解决;对于涉及教师学术评定的学术纠纷亦不宜接受司法审查,可通过由专家组成的教育仲裁机构予以解决。
另一方面,可通过修改《高等教育法》,以法律的形式确立高校和教师间纠纷解决路径体系。如前所述,纠纷解决现有路径散见于各级各类规范性文件中,此状况不仅导致现有路径体系的非系统化局面,缺乏应有之刚性,且不便于教师了解和掌握纠纷解决办法,阻碍了他们依法维权的进路。基于前述关于纠纷解决之分流,可在《高等教育法》中确立以劳动争议仲裁和劳动民事诉讼为主体、以教育申诉和教育仲裁为两翼的纠纷解决路径体系,这样既可化解设置纠纷解决路径体系的规范性文件刚性不足之问题,又能实现纠纷解决路径系统化,方便教师了解、掌握并依之维权。
(二)重塑纠纷解决法律路径之微观制度完善与构建
1.劳动争议仲裁和劳动民事诉讼制度适用之完善
按照纠纷解决现有路径,2007年施行的《人事争议处理规定》适用于聘用制下高校和教师间人事争议之解决。2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》第52条规定:“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的,依照本法执行;法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定。”据此可见,《劳动争议调解仲裁法》则适用于聘用制下高校和教师间劳动争议之解决。之所以出现这种差别,笔者以为是高校人事制度改革过渡时期的一种特殊处理。据有关实证研究显示,以聘用制为核心的高校人事制度改革推行至今,大多数高校仍停留在体制解冻的初级阶段,教师契约化管理存在严重缺陷,传统任用制度仍在聘用制外衣下以隐蔽的形式运行,旧制度的惯性——“路径依赖”对于新制度的建立和运行构成持久的阻滞力。正是由于旧制度的“路径依赖”,导致对于聘用制下高校和教师间的法律关系认识不一,进一步出现了“人事争议”和“劳动争议”的差别,而这种差别又导致《劳动争议调解仲裁法》第52条作出了妥协性规定,即“法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定”。这不能不说是人事制度改革过渡时期的一种特有现象。
如前所述,只要将高校和教师间依聘用合同建立起来的关系定位为劳动合同关系,那么高校和教师间因为聘用关系而发生的纠纷就属于劳动争议,就可以用《劳动争议调解仲裁法》予以调整;如果当事双方不服劳动仲裁委员会的裁决,可以向法院起诉,法院则可以适用劳动民事诉讼制度予以解决。如此一来,高校和教师间纠纷之解决就有了刚性、法源性规范性法律文件的支撑。
2.教育申诉制度之完善
教育申诉制度是一项维护教师合法权益的行政救济制度。尊重教师的知情权、申诉权,完善教师申诉制度,是高校依法治校和民主管理的内在要求,是尊重和维护教师合法权益的重要保障。针对现有的教育申诉制度缺乏可操作性问题,必须实现申诉制度的程序化和制度化,只有如此才能确保教师维权道路的顺畅。可以采取包括设立专门受理教育申诉的机构、配备相关专业人员;制定具体的申诉处理程序,特别是在申诉处理过程中引入听证程序,给予教师充分的陈述机会,保障其程序性权利;理顺教育申诉与其他救济制度的关系等等。
3.教育仲裁制度之构建
仲裁是一种便捷、公正、有效地解决纠纷的途径,它具有专业性和针对性强的特点,对化解特定纠纷具有无可替代的优越性。高校教育纠纷中涉及教师学术评定的学术纠纷具有高度的专业性、技术性,特别适合于由仲裁机构来裁决。
对于教育仲裁制度的具体构建,首先,要明确其受案范围。如前所述,教育仲裁受案范围应限于高校教育纠纷中涉及教师学术评定的学术纠纷;其次,需要在法律规范层面完善配套规定,应在已有的相关教育法律法规中增设教育仲裁这一纠纷解决路径;再次,为实现司法权对教育仲裁权的监督,仲裁裁决应接受司法审查,但审查范围仅限于其程序是否合法;最后,对教育仲裁制度法律效力的保障上,要坚持与司法制度接轨,可如此规定:当事人不服仲裁裁决的,可在接到裁决书之日起十日内向人民法院提起诉讼;一方当事人不履行裁决结果的,另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。