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【摘要】农村征地拆迁关系我国经济发展和社会稳定的大局，征地拆迁工作任务量大、涉及面广，涉及农民根本利益、切身利益。当前我国农村征地拆迁工作需要完善利益分配机制，建立健全失地农民生活保障机制，积极发挥司法救济在拆迁工作中的作用，使拆迁工作平稳有序进行，使农民利益得到合理保护。
【关键词】农村 征地拆迁 补偿标准 利益分配机制 农民利益保护
新世纪以来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，农村部分地区征地拆迁成为了必然需要。近年来农村地区征地拆迁面积不断扩大，大量城市近郊农地被征用拆迁。由征地拆迁而引起的各种利益矛盾大量出现，成为了影响社会稳定的重要因素。
我国农村征地拆迁的主要问题
农村征地补偿标准不合理。我国农村征地拆迁主要的问题就是征地补偿标准不合理，补偿标准低，这是农民反映最为强烈和不满意的地方。由于农民主要依靠土地作为收入来源，征地的补偿标准是农民最为关心的问题。我国当前被征地农民的土地和补偿费用所依据的是《土地管理法》中的规定。我国农村征地是按照被征收土地的原用途给予补偿的，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。我国《土地管理法》规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”；安置补助费标准为“该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”；最高时，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。我国当前所执行的《土地管理法》是上世纪80年代制定的，在随后几年经过几次修改，但是其中关于土地补偿标准的内容基本没有变化。按法律规定的标准进行补偿也明显过低，而在实际的执行过程中一般都是较低的标准。而且我国各个地方对于农村征地补偿的标准也不统一，同一地方在不同时期征地补偿不统一，这就造成了农民对补偿问题的不满。农民在被征地拆迁之后，所得之补偿费用太低而无法维持其将来生活之费用。农民面临着被征地拆迁之后的生活问题，由于失去土地农民失去主要的收入来源，而土地补偿的费用太低，这就造成了失地农民的贫困化问题。
政策法规衔接不够。近几年来，我国各地征地拆迁政策有各种修改变化，在执行过程中也没有统一的标准。征地拆迁政策的变化有其必然性，我国近年来经济快速发展，物价水平不断上涨，相关征地拆迁政策的调整和变化是合理和科学的。但是我国很多地方在调整相关政策时没有通盘考虑征地拆迁的历史问题，政策法规之间没有很好地衔接起来，补助政策之间的差距没有得到满意的处理，造成农民对政府的不满。农民在横向和纵向比较相关补助政策之后，发现自己没有得到最好的补偿，对政府的意见和不满会比较大。由于征地拆迁政策的不断改进，较早被征地拆迁的农民会感到不满。
具体操作不够规范，工作作风欠踏实。在征地拆迁过程中，政府征地拆迁具体操作不够规范，操作过程不够透明。征地拆迁过程中的公告公示制度，听证会制度等相关操作机制没有建立，导致农民没有详细了解有关征地拆迁信息，农民的话语权受到限制。征地拆迁就是单反面的信息通告，农民自然会对其中的信息产生怀疑和抵触的情绪。在征地拆迁时一些工作人员工作不够细致，动辄以政府工程之名，让农民牺牲自己的利益，如果有不同意见，就会用行政手段甚至动用公安干警强制拆迁。近些年来关于政府强制暴力拆迁的新闻屡见报端，拆迁造成的流血和命案不断增多。这种野蛮粗暴的征地拆迁工作方法和作风，给我国政府的形象造成恶劣影响，对农民利益产生巨大伤害，更是对社会稳定团结造成不可估量的损失。
征地拆迁纠纷中司法救济力度不够。失地农民和拆迁人之间往往关于补偿等问题存在大量纠纷，这种纠纷在征地拆迁过程中不可避免。目前我国地方法院在处理由征地拆迁引起的纠纷案件时，依据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》【（法复1996）12号文】文件。在处理此类案件时，认为对拆迁当事人既未达成安置补偿协议又未经裁决而直接向法院起诉民事纠纷的，人民法院不予受理。这一做法无形中提高了失地农民寻求司法救济的门槛。即使是当作民事案件审理，失地农民的利益也经常难以得到维护。因为大部分被调查的法院在对房屋拆迁民事纠纷进行裁决时，都以政府颁布的规范性文件为依据，而这些文件对于被拆迁人而言，还不如诉讼前或诉讼中拆迁人私下达成的补偿数额。“失地农民对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的关于房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，向人民法院提起诉讼的，人民法院根据‘（法复1996）12号文’精神当作行政案件受理。作为行政案件审理，法院通常审查的是行政行为是否合法，因而失地农民败诉往往是毫无疑问的。”①所以当前我国关于征地拆迁的法律条件和环境难以保护农民的基本权益。
我国征地拆迁利益分配与农民利益保护
建立合理的征用土地收益分配机制。关于失地农民将来生活问题和土地补偿，国家出台了相关政策。2004年11月，国家出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出“土地补偿和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定……土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”这一规定对失地农民的生活问题作了明确的规定，但是此规定弹性较大，没有很强的约束力，在实际的操作中地方政府并没有完全按照中央的政策执行。据有关材料分析，现行的征用土地的收益分配格局是政府占60%~70%、集体占25%~30%、失地农民占5%~10%。当前失地农民并没有从自己的土地出让中获得合理的利益分配，这就造成了失地农民目前和将来经济生活的困难。当前征地补偿主要以耕地年产值为基本单位补偿的，而不是以非农业用地进行补偿。这种补偿机制就注定农民在土地收益分配时仅能获得少量补偿，因为目前我国农村耕地年产值并不高。笔者认为失地农民所获得的土地收益应该占土地收益的30%~35%，对于失地农民生活的合理保障应该是使其在拆迁后的生活水平不低于拆迁前的生活水平。
建立与当地生活水平相适应的农民生活保障机制。首先建立基本养老保险制度。随着当地社会经济和生活水平的提高，不断提高失地农民的养老保险水平，逐步达到城镇居民基本养老保险的标准。其次，建立医疗保障制度。将农民逐步纳入城镇居民基本医疗保险制度，资金由农民个人缴费和政府支持相结合。再次，建立就业扶助制度。对失地农民中的适龄年轻劳动力，按照市场就业的原则归入城镇就业管理服务范围。让失地农民享受就业服务补贴和就业援助，使失地农民充分就业，扩大其收入来源。
完善征地拆迁政策法规，妥善处理好历史遗留问题。规范各地的征地拆迁工作，统一各地征地拆迁的各项补偿标准，给予农民在征地拆迁过程中一定的话语权。加强农村征地拆迁初始阶段的听证制度、公告制度等信息公开制度建设，使征地拆迁能够广泛征求意见汲取民意，获得群众的理解和支持，同时也可以让群众的利益要求得到直接的表达。在征地拆迁过程中，规范各种操作流程，使征地拆迁工作能够有序稳妥地进行。在征地拆迁之后，保障好农民的基本权益，给予农民基本生活保障，使其生活水平不因征地拆迁而下降，更要避免农民在城市中的贫困化趋势。妥善处理好农村征地拆迁的历史遗留问题。那些较早征地拆迁的农民由于当时政策措施不完善而导致生活困难，利益没有得到有效保障，适时采取一些补救措施，保障他们的合理利益，资金来源可以由农民当时的土地补偿费和政府财政资金注入。
建立完善的矛盾协调处理机制。由于征地拆迁涉及到农民生活生产等方方面面的问题，所以需要政府认真细致地给予农民信息传达。对于农民所产生的疑问，要及时给予解答，对于征地拆迁过程中所产生的矛盾，要积极解决处理。所以各级党委政府要积极建立完善的矛盾协调处理机制，使征地拆迁造成平稳有序进行。首先要建立各级信访咨询网络，让群众通过正常渠道表达意愿，及时将矛盾化解在萌芽状态。其次建立健全相关中介仲裁机构。建立健全相关中介仲裁机构，就有关征地拆迁所造成的纠纷依据法律法规作出具有中立性、权威性的仲裁意义重大。最后，要完善司法救济制度。目前，大部分失地农民的法律意识薄弱，而且我国法律法规中对失地农民相关利益没有明确规定和保护，通过正常的司法渠道难以得到有效解决。完善司法救济制度，为被征地拆迁群众提供法律援助服务，增强农民群众法律意识。充分发挥司法在调节矛盾纠纷中的法律作用，完善相关法律制度，使失地农民的相关纠纷能够在司法框架内得到合理解决。
由于征地拆迁涉及到我国数千万农民的根本利益，关系到我国社会长久稳定的大局，所以征地拆迁工作一定要科学合理合法有序进行。切实维护好被征地拆迁农民的根本利益，保障其征地拆迁后的生活水平，避免出现失地农民进入城市后贫困化的趋势。征地拆迁工作关系到社会稳定、经济发展的大局，关系到广大被征地拆迁农民的根本利益，所以完善相关法律法规，科学安排征地拆迁工作，对我国和谐社会建设意义重大。（作者分别为沈阳农业大学农学院硕士研究生；副教授）
注释
①宋斌文，樊小钢，周慧文：“失地农民问题是事关社会稳定的大问题”，《调研世界》，2004年第1期。
【关键词】农村 征地拆迁 补偿标准 利益分配机制 农民利益保护
新世纪以来，我国社会经济快速发展，城市化和现代化进程不断加快，农村部分地区征地拆迁成为了必然需要。近年来农村地区征地拆迁面积不断扩大，大量城市近郊农地被征用拆迁。由征地拆迁而引起的各种利益矛盾大量出现，成为了影响社会稳定的重要因素。
我国农村征地拆迁的主要问题
农村征地补偿标准不合理。我国农村征地拆迁主要的问题就是征地补偿标准不合理，补偿标准低，这是农民反映最为强烈和不满意的地方。由于农民主要依靠土地作为收入来源，征地的补偿标准是农民最为关心的问题。我国当前被征地农民的土地和补偿费用所依据的是《土地管理法》中的规定。我国农村征地是按照被征收土地的原用途给予补偿的，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。我国《土地管理法》规定，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”；安置补助费标准为“该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”；最高时，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。我国当前所执行的《土地管理法》是上世纪80年代制定的，在随后几年经过几次修改，但是其中关于土地补偿标准的内容基本没有变化。按法律规定的标准进行补偿也明显过低，而在实际的执行过程中一般都是较低的标准。而且我国各个地方对于农村征地补偿的标准也不统一，同一地方在不同时期征地补偿不统一，这就造成了农民对补偿问题的不满。农民在被征地拆迁之后，所得之补偿费用太低而无法维持其将来生活之费用。农民面临着被征地拆迁之后的生活问题，由于失去土地农民失去主要的收入来源，而土地补偿的费用太低，这就造成了失地农民的贫困化问题。
政策法规衔接不够。近几年来，我国各地征地拆迁政策有各种修改变化，在执行过程中也没有统一的标准。征地拆迁政策的变化有其必然性，我国近年来经济快速发展，物价水平不断上涨，相关征地拆迁政策的调整和变化是合理和科学的。但是我国很多地方在调整相关政策时没有通盘考虑征地拆迁的历史问题，政策法规之间没有很好地衔接起来，补助政策之间的差距没有得到满意的处理，造成农民对政府的不满。农民在横向和纵向比较相关补助政策之后，发现自己没有得到最好的补偿，对政府的意见和不满会比较大。由于征地拆迁政策的不断改进，较早被征地拆迁的农民会感到不满。
具体操作不够规范，工作作风欠踏实。在征地拆迁过程中，政府征地拆迁具体操作不够规范，操作过程不够透明。征地拆迁过程中的公告公示制度，听证会制度等相关操作机制没有建立，导致农民没有详细了解有关征地拆迁信息，农民的话语权受到限制。征地拆迁就是单反面的信息通告，农民自然会对其中的信息产生怀疑和抵触的情绪。在征地拆迁时一些工作人员工作不够细致，动辄以政府工程之名，让农民牺牲自己的利益，如果有不同意见，就会用行政手段甚至动用公安干警强制拆迁。近些年来关于政府强制暴力拆迁的新闻屡见报端，拆迁造成的流血和命案不断增多。这种野蛮粗暴的征地拆迁工作方法和作风，给我国政府的形象造成恶劣影响，对农民利益产生巨大伤害，更是对社会稳定团结造成不可估量的损失。
征地拆迁纠纷中司法救济力度不够。失地农民和拆迁人之间往往关于补偿等问题存在大量纠纷，这种纠纷在征地拆迁过程中不可避免。目前我国地方法院在处理由征地拆迁引起的纠纷案件时，依据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》【（法复1996）12号文】文件。在处理此类案件时，认为对拆迁当事人既未达成安置补偿协议又未经裁决而直接向法院起诉民事纠纷的，人民法院不予受理。这一做法无形中提高了失地农民寻求司法救济的门槛。即使是当作民事案件审理，失地农民的利益也经常难以得到维护。因为大部分被调查的法院在对房屋拆迁民事纠纷进行裁决时，都以政府颁布的规范性文件为依据，而这些文件对于被拆迁人而言，还不如诉讼前或诉讼中拆迁人私下达成的补偿数额。“失地农民对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的关于房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，向人民法院提起诉讼的，人民法院根据‘（法复1996）12号文’精神当作行政案件受理。作为行政案件审理，法院通常审查的是行政行为是否合法，因而失地农民败诉往往是毫无疑问的。”①所以当前我国关于征地拆迁的法律条件和环境难以保护农民的基本权益。
我国征地拆迁利益分配与农民利益保护
建立合理的征用土地收益分配机制。关于失地农民将来生活问题和土地补偿，国家出台了相关政策。2004年11月，国家出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提出“土地补偿和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定……土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”这一规定对失地农民的生活问题作了明确的规定，但是此规定弹性较大，没有很强的约束力，在实际的操作中地方政府并没有完全按照中央的政策执行。据有关材料分析，现行的征用土地的收益分配格局是政府占60%~70%、集体占25%~30%、失地农民占5%~10%。当前失地农民并没有从自己的土地出让中获得合理的利益分配，这就造成了失地农民目前和将来经济生活的困难。当前征地补偿主要以耕地年产值为基本单位补偿的，而不是以非农业用地进行补偿。这种补偿机制就注定农民在土地收益分配时仅能获得少量补偿，因为目前我国农村耕地年产值并不高。笔者认为失地农民所获得的土地收益应该占土地收益的30%~35%，对于失地农民生活的合理保障应该是使其在拆迁后的生活水平不低于拆迁前的生活水平。
建立与当地生活水平相适应的农民生活保障机制。首先建立基本养老保险制度。随着当地社会经济和生活水平的提高，不断提高失地农民的养老保险水平，逐步达到城镇居民基本养老保险的标准。其次，建立医疗保障制度。将农民逐步纳入城镇居民基本医疗保险制度，资金由农民个人缴费和政府支持相结合。再次，建立就业扶助制度。对失地农民中的适龄年轻劳动力，按照市场就业的原则归入城镇就业管理服务范围。让失地农民享受就业服务补贴和就业援助，使失地农民充分就业，扩大其收入来源。
完善征地拆迁政策法规，妥善处理好历史遗留问题。规范各地的征地拆迁工作，统一各地征地拆迁的各项补偿标准，给予农民在征地拆迁过程中一定的话语权。加强农村征地拆迁初始阶段的听证制度、公告制度等信息公开制度建设，使征地拆迁能够广泛征求意见汲取民意，获得群众的理解和支持，同时也可以让群众的利益要求得到直接的表达。在征地拆迁过程中，规范各种操作流程，使征地拆迁工作能够有序稳妥地进行。在征地拆迁之后，保障好农民的基本权益，给予农民基本生活保障，使其生活水平不因征地拆迁而下降，更要避免农民在城市中的贫困化趋势。妥善处理好农村征地拆迁的历史遗留问题。那些较早征地拆迁的农民由于当时政策措施不完善而导致生活困难，利益没有得到有效保障，适时采取一些补救措施，保障他们的合理利益，资金来源可以由农民当时的土地补偿费和政府财政资金注入。
建立完善的矛盾协调处理机制。由于征地拆迁涉及到农民生活生产等方方面面的问题，所以需要政府认真细致地给予农民信息传达。对于农民所产生的疑问，要及时给予解答，对于征地拆迁过程中所产生的矛盾，要积极解决处理。所以各级党委政府要积极建立完善的矛盾协调处理机制，使征地拆迁造成平稳有序进行。首先要建立各级信访咨询网络，让群众通过正常渠道表达意愿，及时将矛盾化解在萌芽状态。其次建立健全相关中介仲裁机构。建立健全相关中介仲裁机构，就有关征地拆迁所造成的纠纷依据法律法规作出具有中立性、权威性的仲裁意义重大。最后，要完善司法救济制度。目前，大部分失地农民的法律意识薄弱，而且我国法律法规中对失地农民相关利益没有明确规定和保护，通过正常的司法渠道难以得到有效解决。完善司法救济制度，为被征地拆迁群众提供法律援助服务，增强农民群众法律意识。充分发挥司法在调节矛盾纠纷中的法律作用，完善相关法律制度，使失地农民的相关纠纷能够在司法框架内得到合理解决。
由于征地拆迁涉及到我国数千万农民的根本利益，关系到我国社会长久稳定的大局，所以征地拆迁工作一定要科学合理合法有序进行。切实维护好被征地拆迁农民的根本利益，保障其征地拆迁后的生活水平，避免出现失地农民进入城市后贫困化的趋势。征地拆迁工作关系到社会稳定、经济发展的大局，关系到广大被征地拆迁农民的根本利益，所以完善相关法律法规，科学安排征地拆迁工作，对我国和谐社会建设意义重大。（作者分别为沈阳农业大学农学院硕士研究生；副教授）
注释
①宋斌文，樊小钢，周慧文：“失地农民问题是事关社会稳定的大问题”，《调研世界》，2004年第1期。