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根据第七次人口普查数据显示，我国 60 岁及以上人口已占总人口的 18.7%，我国已进行人口老龄化社会，老年人的养老问题已经成为人们社会普遍关注的一个热点问题。本文结合我国实际情况，通过了解海外有关国家的老龄化社会政策，提出符合我国的国情的社会政策，以期实现老有所乐的治理目标。
一、研究背景和研究问题
根据全国第七次人口普查数据显示，我国现有人口年龄构成为：0—14 岁人口为 25338 万人，占 17.95%;15—59 岁人口为 89438 万人，占 63.35%;60 岁及以上人口为 26402 万人， 占 18.70%（其中，65 岁及以上人口为 19064 万人，占 13.50%）。与 2010 年相比，0—14 岁、
15—59 岁、60 岁及以上人口的比重分别上升 1.35 个百分点、下降 6.79 个百分点、上升 5.44 个百分点。我国少儿人口比重回升，生育政策调整取得了积极成效。同时，受生育率下降及第二次人口生育高峰人员进入退休年龄，我国人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期将持续面临人口长期发展不均衡的压力。老年人口上升比例加快，十年时间增加 638 万，平均每年增加约 863 万，随着 60 年代人逐步进行退休年龄段，在未来一段时间，老年人口仍将持续增加，预计 2050 年，我国老年人口将达到 4.83 亿，占总人口比重达到 34.1%，即每三个人中就有一名老年人，养老压力将进一步加大。
与发达国家相比，我国人口老龄化呈现出五个显著特征：一是绝对规模大。预计老年人口 2025 年突破3亿，2033 年突破4亿，2053 年达到峰值4.83亿，届时将占亚洲老年人口的 2/5，全球老年人口的 1/4。二是发展速度快。2000—2050 年，全球人口老龄化水平从 10% 提升到 22%，上升 12 个百分点，同期中国人口老龄化水平从10%提升到34%，上升 24 个百分点，是世界平均速度的 2 倍。三是高龄化显著。2050 年，80 歲及以上高龄老年人口将达到 1 亿，是 2016 年的 5 倍，占老年人口总量的 6%，占世界高龄老年人口总量的 1/4，高龄化现象历史上少有。四是发展不均衡。受大量中青年劳动力城乡流动影响，本世纪农村老龄化程度将始终高于城镇。截止到 2015 年，社会总抚养比已经超过 30%（下图一），到本世纪中叶将翻一番达到 100%。届时每 100 个劳动年龄人口要抚养 70 个老年人口和 30 个少儿人口。加之，中国老年人口长寿不健康现象突出。
二、我国老龄化社会发展的挑战
与“边富边老”，甚至“先富后老”的发达国家不同，我国人口老龄化进程超前于经济社会发展，属于比较典型的“未富先老”，面临的风险挑战更加严峻。
突出表现在以下“六个持续”：一是经济运行下行压力持续加大。人口老龄化不仅改变劳动力供给结构、提高经济运行成本、降低国民储蓄率和资本积累，而且对经济发展方式转变、国家税源结构、产业结构、金融市场稳定、实体经济发展活力都将产生重要影响。预计在2016-2050年期间，全社会用于养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用占 GDP 的比例由7.33%增长到26.24%。;如果应对不力，可能会影响我国经济潜在增长率。二是代际利益矛盾持续加深。在社会发展领域，社会抚养结构的改变将深刻改变社会公共资源分配的格局。目前我国约3个劳动力抚养 1 个老年人，2035 年2个劳动力抚养1个老年人，2050 年将出现3个劳动力抚养2个老年人的局面，这一变化容易诱发代际利益分配矛盾和冲突，影响社会和谐稳定。发达国家在养老金制度改革过程中，普遍面临提高中青年群体社保缴费负担和降低退休老年人养老待遇的艰难抉择。三是统筹城乡协调发展的难度持续增强。我国人口老龄化与城镇化交互推进，大量农村年轻人口迁往城镇，加速了城镇化发展进程，缓解了城镇老龄化压力，给城镇发展带来活力，但加剧了农村老龄化程度。这将深刻影响农业生产效率和农村发展活力，加大了统筹解决“三农问题”的难度。四是养老保障压力持续增加。伴随老年人口的大幅增长，预计我国养老金支出持续增加，2019 年全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余为 4.26 万亿元，此后持续增长，到 2027 年达到峰值 6.99 万亿元，然后开始迅速下降，到 2035 年耗尽累，之后将出现亦字，到 2050 年为-16.73 万亿元，届时养老支出将达到 GDP 的 14%。在这种情况下，基本养老保险制度的可持续性和公共财政的兜底责任都面临比较大的挑战。五是医疗卫生服务负担持续增重。人口老龄化带来社会医疗卫生服务需求和疾病经济负担大幅增加，导致医疗保障和医疗卫生服务两个体系双双承压。六是社会养老服务需求持续增长。据测算，2050 年我国 80 岁及以上的高龄老年人将超过1亿，临终无子女的老年人将达到7900万左右，均比现在增长近4倍，失能、半失能老年人将达到1亿左右，比现在增长近2倍。社会养老服务需求将大幅增长，健全养老服务体系任重而道远。
三、海外国家老龄化政策与治理经验
日本 1996 年进入了老龄社会的。但在这之前大约 40 年前，日本就开始通过立法来解决养老问题了。1959 年，日本颁布《国民年金法》，采取国家、行业、个人共同分担的办法， 强制 20 岁到 60 岁的日本人都参加国民年金体系。1963 年，日本政府推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老。1982 年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、看护的方向。这三项法律恰似三根支柱，支撑起日本的老年人福利保障体系。
1961 年，日本全国实施健康保险制度，目标为“人人享有健康保险”。现行的健康保险，有政府管理的，也有社会管理的，有海员保险，互助协会保险和全民健康保险等各类保险。参加保险的在职人员可报销 90%的医疗费用，退休后的老年人多数参加全民健康保险， 仅能报销 70%，其余 30%由老人或其家庭支付。1983 年，日本制定了老年保健法，规定所有 70 岁以上的老年人以及 70 岁以下长期卧床或收入低于贫困线的老年人可享受医疗补助（大体上能达到享受 9%医药费报销的水平）。 黄金计划。80 年代后期以来，日本老龄化的速度超出了人们的预想，卧床不起需要照顾的老人剧增，而出生率却一降再降。劳动力的不足使更多的妇女走向社会，从而使家庭的扶育功能进一步降低。在这种情况下，日本政府认识到有必要“确立综合的家庭对策”。1989年12月，日本厚生省制定了《推进老龄者保健福利十年战略》，即所谓的“黄金计划”， 简称《十年战略》。应该说，《十年战略》的制定标志着日本的社会保障、社会福利政策又一次出现转变。从某种程度上说它确定了日本社会保障、社会福利今后发展的方向。
医疗保健服务。主要内容是：提供保健手册、健康教育、健康咨询、健康检查、康复训练和家访卫生指导等。40 岁以上的公民每年体检一次，经济困难者可免费，先作常规检查， 必要时再做较全面的检查以进一步确诊可疑疾病，全面检查收费视病人收入水平而定。
养老金制度：日本自1961年起实行公共养老金制度，目标为“人人享有养老金。现行的养老金制度有“全民养老金”、“福利养老保险”和“互助协会养老金”等类型。
日本是世界上老龄化最快的国家之一，可也是老人生活最方便的国家之一。从老人街、老人饭店、老人咖啡馆、老人菜场，到高龄者住宅区、老人城市，日本老人的各种需要，在为老人们专设的地方都得到了很大满足。这就是日本应对老龄化所取得的初步成效。
四、我国老龄化问题社会政策的探索
作为世界上最大的发展中国家，与先期进入老龄社会的发达国家不同，我国同时面临发 展问题和人口老龄化问题，需要在“未富先老”的背景下，实现经济可持续发展与亿万老年 群体福祉改善的双赢。必须立足社会主义初级阶段的基本国情，从顶层设计出发，整合城乡 居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健 全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策， 扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。积 极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。
（一）加强“顶层设计”
要把积极应对人口老龄化上升为我国的一项基本国策。老龄问题已经引起党中央国务院领导的高度重视，但有关方面在推动具体工作中还存在诸多薄弱环节和障碍，亟需动员全党全社会力量切实加强。人口老龄化是贯穿我国 21 世纪始终的基本国情。习近平总书记明确指出“有效应对我国人联盟口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”。积极应对人口老龄化已经被《中华人民共和国老年人权益保障法》确立为我国一项长期战略任务。但是从应对准备来看，无论是思想认识、制度建设，还是服务体系、老龄工作体制等方面，还存在诸多的不足，整体呈现出“未备先老”局面。积极应对人口老龄化已具备了上升为基本国策的实质条件。
（二）建立更加公平可持续的社会保障制度，鼓励发展老龄产业
坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则，坚持政府主导，引入市场机制。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，理顺政府与市场的关系， 实现公益性老龄事业与营利性老龄产业协同发展。继续发挥好政府在制定规划、健全制度、出台政策、引导投入、规范市场、营造环境等老龄事业发展中的主导作用;能够由市场发挥决定性作用的领域，特别是在老龄产业发展上，应进一步完善政策、放宽准入、加强监管， 调动好、保护好各类市场主体的参与积极性，实现多元主体办产业、多种形式促发展，不断满足老年人对产品和服务的多层次、多样化的需求。
（三）推进机关事业单位养老保险制度改革
养老保险是政府为社会所提供的重要公共产品与公共服务，要确保与实现社会养老保险制度分配的统一性、公平性与公正性，2008 年前国家养老保险制度改革目标强调效率，养老群体之间的待遇存在差距，国家允许不同地区不同单位之间差异的存在，由于当时社会不具备这样的条件，强行扩大养老保险的参保对象与范围，反而会引发国家财政危机，导致潜在的新的不公平。2009 年后的养老保险制度改革国家更多考虑的是公平，2010 年国家实行《保险法》，提出要加强养老保险的统筹，中国养老保险制度建设步入了以实现社会公平为目的的新历程，虽然各群体之间还存在差异，但总体上差距在缩小。2014 年国家颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，要求城乡居民养老保险和职工养老保险统一整合，实行城乡一体化养老保险制度体系，整合过程遵循公平、共享理念与原则，在政府主导、社会参与下逐步推进养老保险渐进统一式改革。建立起具有中国特色的公平的社会养老保险制度与社会养老保险体系，今后的很长一段时间里，养老保险都需要不断改革，以达到养老保险作为公共产品应用的作用，满足时期老年人对保险的不同需求。
（四）倡导老年人再就业，逐步推行延迟退休
随着社会的发展进步，人们的生活水平越来越高，健康状况也越来越好，大量的老龄退休人口还依然健康、有活力，并且他们大多拥有丰富的知识、人生经验、专业技术和管理经验，还有深厚的人脉关系。因此，政府完全可以探索鼓励依然有创业热情的退休老龄人口的创业扶持与优惠政策，释放出老龄人口这一个具有大量资源的群体的创业潜力与活力，为营造和鼓励我国的创业、创造、创新的国民氛围，加快我国的服务业发展，促进民间投资都将有积极的引导作用。其实，从老年社会学的角度理解，延长老年人的职业生涯对于老年人和整个社会都有很大意义。只要身体健康状况允许，个人行为能力足够支持，老年人所具有的丰富的专业经验和心理素质都能够带来可观的生产效率，让老年人能够享有更有尊严、更加体面的幸福生活。根据国家整体情况，適时调整退休年龄，目前德国的退休年龄已逐步提升到 67 岁， 我国也出台相关政策，将退休年龄逐步统一，不再分男女，分阶段调整，后期将统一调整至65 岁。 （五）加强老年社会工作建设，转变养老观念
在老年社会工作方面，积极强化老年社会工作的政府购买机制。政府有责任通过“政府 购买社会经济与社会服务”的方式，强化对于老龄人口特别是困难老龄人口的专业的社会工 作帮助和服务，在北京、上海等城市已经出现政府购买社会服务的创新政策，并取得了可喜的 效果。老年社会工作者能够为老人提供中介服务、个案管理或照顾管理服务、个人及家庭咨 询、悲伤辅导、成人日间照顾、危机干预服务、成人寄养服务、成人保护性服务、支持与治 疗小组、暂缓照顾、交通与住宅支持、医院和护理院重大社会服务等在美国实施得较成功的 老年社会工作计划。老年社会工作是当今国家社会建设中重要的课题与内容，面临日益严峻 的老龄化社会，需优先进行理念创新，以满足老龄化社会的需求。老年社区照顾方面，政府可 以更加创新地开展各种有利于老龄群体的计划和项目。包括建设老年公园、老年休闲设施、老年文化基地、老年娱乐中心、老人村、老人公寓、老人寄养或群养计划，通过政府的政策 引导、社会参与、社会慈善等模式来解决老年社会生活方面的照顾问题。政府可以制定扶持 政策鼓励各种形式的养老计划。比如鼓励护理院的建设、鼓励老年日托中心的发展、鼓励社 区邻里照顾的帮扶计划、鼓励老年人口的专门医院系统的建设等。政府只要担负起帮助、监 督、管理和引导的责任，就完全能激发社会资源的参与，从而更好地发展老年社区照顾的项目。老年社会服务方面，老年社会化服务是一种非常紧迫的系统政策，包括老年人口的迁移政策 的统一化、老年退休金的异地转帐、老年医疗保险金的异地转帐、老年卡的异地生活消费有 限优惠计划等。这样可以大大提升老年人口的各种社会服务水平与效率，减少社会浪费和时 间耗费。另外，还可以引导企业建立专门的老年人服务窗口，减少老年人的排队时间。比如邮 局、车站和银行等地方，政府应倡导设立老人服务窗口等照顾老年群体的社会生活便利设施。
五、结语
人口老龄化是我国当前社会体系结构的基本形式，同时还是其他社会阶层、城乡发展、区域、就业的重要结构基础。人口老龄化并不是一个限于局部的问题，我们应该从社会的长期发展角度来考虑中国人口老龄化运行的公共政策体系。我国在处理人口老龄化这个问题的时候仅仅将一个部门的政策进行调整是不够的，必须通过其他部门的支持与配合才能将人口老龄化这个问题进行有效的完善处理。我们是社会主义国家，具有统一意志、集中力量、齐心协力应对重大问题的政治优势和经验;经济建设取得的巨大成就，为应对人口老龄化提供了深厚的物质基础;市场经济体制不断完善、国家宏观调控能力不断增强，为我国统筹配置国内外资源，应对人口老龄化挑战提供了重要保障。同时，我国是发展中大国，腹地经济纵深大、基础深厚，应对人口老龄化挑战的战略回旋余地很大，并且能够汲取发达国家的经验教训，充分发挥后发优势。一定能够确保生活在中国的每一位公民年老后都能够享有尊嚴、体面、多彩的人生。
（作者单位：北京建筑大学）
一、研究背景和研究问题
根据全国第七次人口普查数据显示，我国现有人口年龄构成为：0—14 岁人口为 25338 万人，占 17.95%;15—59 岁人口为 89438 万人，占 63.35%;60 岁及以上人口为 26402 万人， 占 18.70%（其中，65 岁及以上人口为 19064 万人，占 13.50%）。与 2010 年相比，0—14 岁、
15—59 岁、60 岁及以上人口的比重分别上升 1.35 个百分点、下降 6.79 个百分点、上升 5.44 个百分点。我国少儿人口比重回升，生育政策调整取得了积极成效。同时，受生育率下降及第二次人口生育高峰人员进入退休年龄，我国人口老龄化程度进一步加深，未来一段时期将持续面临人口长期发展不均衡的压力。老年人口上升比例加快，十年时间增加 638 万，平均每年增加约 863 万，随着 60 年代人逐步进行退休年龄段，在未来一段时间，老年人口仍将持续增加，预计 2050 年，我国老年人口将达到 4.83 亿，占总人口比重达到 34.1%，即每三个人中就有一名老年人，养老压力将进一步加大。
与发达国家相比，我国人口老龄化呈现出五个显著特征：一是绝对规模大。预计老年人口 2025 年突破3亿，2033 年突破4亿，2053 年达到峰值4.83亿，届时将占亚洲老年人口的 2/5，全球老年人口的 1/4。二是发展速度快。2000—2050 年，全球人口老龄化水平从 10% 提升到 22%，上升 12 个百分点，同期中国人口老龄化水平从10%提升到34%，上升 24 个百分点，是世界平均速度的 2 倍。三是高龄化显著。2050 年，80 歲及以上高龄老年人口将达到 1 亿，是 2016 年的 5 倍，占老年人口总量的 6%，占世界高龄老年人口总量的 1/4，高龄化现象历史上少有。四是发展不均衡。受大量中青年劳动力城乡流动影响，本世纪农村老龄化程度将始终高于城镇。截止到 2015 年，社会总抚养比已经超过 30%（下图一），到本世纪中叶将翻一番达到 100%。届时每 100 个劳动年龄人口要抚养 70 个老年人口和 30 个少儿人口。加之，中国老年人口长寿不健康现象突出。
二、我国老龄化社会发展的挑战
与“边富边老”，甚至“先富后老”的发达国家不同，我国人口老龄化进程超前于经济社会发展，属于比较典型的“未富先老”，面临的风险挑战更加严峻。
突出表现在以下“六个持续”：一是经济运行下行压力持续加大。人口老龄化不仅改变劳动力供给结构、提高经济运行成本、降低国民储蓄率和资本积累，而且对经济发展方式转变、国家税源结构、产业结构、金融市场稳定、实体经济发展活力都将产生重要影响。预计在2016-2050年期间，全社会用于养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用占 GDP 的比例由7.33%增长到26.24%。;如果应对不力，可能会影响我国经济潜在增长率。二是代际利益矛盾持续加深。在社会发展领域，社会抚养结构的改变将深刻改变社会公共资源分配的格局。目前我国约3个劳动力抚养 1 个老年人，2035 年2个劳动力抚养1个老年人，2050 年将出现3个劳动力抚养2个老年人的局面，这一变化容易诱发代际利益分配矛盾和冲突，影响社会和谐稳定。发达国家在养老金制度改革过程中，普遍面临提高中青年群体社保缴费负担和降低退休老年人养老待遇的艰难抉择。三是统筹城乡协调发展的难度持续增强。我国人口老龄化与城镇化交互推进，大量农村年轻人口迁往城镇，加速了城镇化发展进程，缓解了城镇老龄化压力，给城镇发展带来活力，但加剧了农村老龄化程度。这将深刻影响农业生产效率和农村发展活力，加大了统筹解决“三农问题”的难度。四是养老保障压力持续增加。伴随老年人口的大幅增长，预计我国养老金支出持续增加，2019 年全国城镇企业职工基本养老保险基金累计结余为 4.26 万亿元，此后持续增长，到 2027 年达到峰值 6.99 万亿元，然后开始迅速下降，到 2035 年耗尽累，之后将出现亦字，到 2050 年为-16.73 万亿元，届时养老支出将达到 GDP 的 14%。在这种情况下，基本养老保险制度的可持续性和公共财政的兜底责任都面临比较大的挑战。五是医疗卫生服务负担持续增重。人口老龄化带来社会医疗卫生服务需求和疾病经济负担大幅增加，导致医疗保障和医疗卫生服务两个体系双双承压。六是社会养老服务需求持续增长。据测算，2050 年我国 80 岁及以上的高龄老年人将超过1亿，临终无子女的老年人将达到7900万左右，均比现在增长近4倍，失能、半失能老年人将达到1亿左右，比现在增长近2倍。社会养老服务需求将大幅增长，健全养老服务体系任重而道远。
三、海外国家老龄化政策与治理经验
日本 1996 年进入了老龄社会的。但在这之前大约 40 年前，日本就开始通过立法来解决养老问题了。1959 年，日本颁布《国民年金法》，采取国家、行业、个人共同分担的办法， 强制 20 岁到 60 岁的日本人都参加国民年金体系。1963 年，日本政府推出了倡导保障老年人整体生活利益的《老人福利法》，推行社会化养老。1982 年又出台了全面推广老人保健设施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心开始转移到居家养老、看护的方向。这三项法律恰似三根支柱，支撑起日本的老年人福利保障体系。
1961 年，日本全国实施健康保险制度，目标为“人人享有健康保险”。现行的健康保险，有政府管理的，也有社会管理的，有海员保险，互助协会保险和全民健康保险等各类保险。参加保险的在职人员可报销 90%的医疗费用，退休后的老年人多数参加全民健康保险， 仅能报销 70%，其余 30%由老人或其家庭支付。1983 年，日本制定了老年保健法，规定所有 70 岁以上的老年人以及 70 岁以下长期卧床或收入低于贫困线的老年人可享受医疗补助（大体上能达到享受 9%医药费报销的水平）。 黄金计划。80 年代后期以来，日本老龄化的速度超出了人们的预想，卧床不起需要照顾的老人剧增，而出生率却一降再降。劳动力的不足使更多的妇女走向社会，从而使家庭的扶育功能进一步降低。在这种情况下，日本政府认识到有必要“确立综合的家庭对策”。1989年12月，日本厚生省制定了《推进老龄者保健福利十年战略》，即所谓的“黄金计划”， 简称《十年战略》。应该说，《十年战略》的制定标志着日本的社会保障、社会福利政策又一次出现转变。从某种程度上说它确定了日本社会保障、社会福利今后发展的方向。
医疗保健服务。主要内容是：提供保健手册、健康教育、健康咨询、健康检查、康复训练和家访卫生指导等。40 岁以上的公民每年体检一次，经济困难者可免费，先作常规检查， 必要时再做较全面的检查以进一步确诊可疑疾病，全面检查收费视病人收入水平而定。
养老金制度：日本自1961年起实行公共养老金制度，目标为“人人享有养老金。现行的养老金制度有“全民养老金”、“福利养老保险”和“互助协会养老金”等类型。
日本是世界上老龄化最快的国家之一，可也是老人生活最方便的国家之一。从老人街、老人饭店、老人咖啡馆、老人菜场，到高龄者住宅区、老人城市，日本老人的各种需要，在为老人们专设的地方都得到了很大满足。这就是日本应对老龄化所取得的初步成效。
四、我国老龄化问题社会政策的探索
作为世界上最大的发展中国家，与先期进入老龄社会的发达国家不同，我国同时面临发 展问题和人口老龄化问题，需要在“未富先老”的背景下，实现经济可持续发展与亿万老年 群体福祉改善的双赢。必须立足社会主义初级阶段的基本国情，从顶层设计出发，整合城乡 居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健 全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策， 扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。积 极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。
（一）加强“顶层设计”
要把积极应对人口老龄化上升为我国的一项基本国策。老龄问题已经引起党中央国务院领导的高度重视，但有关方面在推动具体工作中还存在诸多薄弱环节和障碍，亟需动员全党全社会力量切实加强。人口老龄化是贯穿我国 21 世纪始终的基本国情。习近平总书记明确指出“有效应对我国人联盟口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”。积极应对人口老龄化已经被《中华人民共和国老年人权益保障法》确立为我国一项长期战略任务。但是从应对准备来看，无论是思想认识、制度建设，还是服务体系、老龄工作体制等方面，还存在诸多的不足，整体呈现出“未备先老”局面。积极应对人口老龄化已具备了上升为基本国策的实质条件。
（二）建立更加公平可持续的社会保障制度，鼓励发展老龄产业
坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则，坚持政府主导，引入市场机制。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制，理顺政府与市场的关系， 实现公益性老龄事业与营利性老龄产业协同发展。继续发挥好政府在制定规划、健全制度、出台政策、引导投入、规范市场、营造环境等老龄事业发展中的主导作用;能够由市场发挥决定性作用的领域，特别是在老龄产业发展上，应进一步完善政策、放宽准入、加强监管， 调动好、保护好各类市场主体的参与积极性，实现多元主体办产业、多种形式促发展，不断满足老年人对产品和服务的多层次、多样化的需求。
（三）推进机关事业单位养老保险制度改革
养老保险是政府为社会所提供的重要公共产品与公共服务，要确保与实现社会养老保险制度分配的统一性、公平性与公正性，2008 年前国家养老保险制度改革目标强调效率，养老群体之间的待遇存在差距，国家允许不同地区不同单位之间差异的存在，由于当时社会不具备这样的条件，强行扩大养老保险的参保对象与范围，反而会引发国家财政危机，导致潜在的新的不公平。2009 年后的养老保险制度改革国家更多考虑的是公平，2010 年国家实行《保险法》，提出要加强养老保险的统筹，中国养老保险制度建设步入了以实现社会公平为目的的新历程，虽然各群体之间还存在差异，但总体上差距在缩小。2014 年国家颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，要求城乡居民养老保险和职工养老保险统一整合，实行城乡一体化养老保险制度体系，整合过程遵循公平、共享理念与原则，在政府主导、社会参与下逐步推进养老保险渐进统一式改革。建立起具有中国特色的公平的社会养老保险制度与社会养老保险体系，今后的很长一段时间里，养老保险都需要不断改革，以达到养老保险作为公共产品应用的作用，满足时期老年人对保险的不同需求。
（四）倡导老年人再就业，逐步推行延迟退休
随着社会的发展进步，人们的生活水平越来越高，健康状况也越来越好，大量的老龄退休人口还依然健康、有活力，并且他们大多拥有丰富的知识、人生经验、专业技术和管理经验，还有深厚的人脉关系。因此，政府完全可以探索鼓励依然有创业热情的退休老龄人口的创业扶持与优惠政策，释放出老龄人口这一个具有大量资源的群体的创业潜力与活力，为营造和鼓励我国的创业、创造、创新的国民氛围，加快我国的服务业发展，促进民间投资都将有积极的引导作用。其实，从老年社会学的角度理解，延长老年人的职业生涯对于老年人和整个社会都有很大意义。只要身体健康状况允许，个人行为能力足够支持，老年人所具有的丰富的专业经验和心理素质都能够带来可观的生产效率，让老年人能够享有更有尊严、更加体面的幸福生活。根据国家整体情况，適时调整退休年龄，目前德国的退休年龄已逐步提升到 67 岁， 我国也出台相关政策，将退休年龄逐步统一，不再分男女，分阶段调整，后期将统一调整至65 岁。 （五）加强老年社会工作建设，转变养老观念
在老年社会工作方面，积极强化老年社会工作的政府购买机制。政府有责任通过“政府 购买社会经济与社会服务”的方式，强化对于老龄人口特别是困难老龄人口的专业的社会工 作帮助和服务，在北京、上海等城市已经出现政府购买社会服务的创新政策，并取得了可喜的 效果。老年社会工作者能够为老人提供中介服务、个案管理或照顾管理服务、个人及家庭咨 询、悲伤辅导、成人日间照顾、危机干预服务、成人寄养服务、成人保护性服务、支持与治 疗小组、暂缓照顾、交通与住宅支持、医院和护理院重大社会服务等在美国实施得较成功的 老年社会工作计划。老年社会工作是当今国家社会建设中重要的课题与内容，面临日益严峻 的老龄化社会，需优先进行理念创新，以满足老龄化社会的需求。老年社区照顾方面，政府可 以更加创新地开展各种有利于老龄群体的计划和项目。包括建设老年公园、老年休闲设施、老年文化基地、老年娱乐中心、老人村、老人公寓、老人寄养或群养计划，通过政府的政策 引导、社会参与、社会慈善等模式来解决老年社会生活方面的照顾问题。政府可以制定扶持 政策鼓励各种形式的养老计划。比如鼓励护理院的建设、鼓励老年日托中心的发展、鼓励社 区邻里照顾的帮扶计划、鼓励老年人口的专门医院系统的建设等。政府只要担负起帮助、监 督、管理和引导的责任，就完全能激发社会资源的参与，从而更好地发展老年社区照顾的项目。老年社会服务方面，老年社会化服务是一种非常紧迫的系统政策，包括老年人口的迁移政策 的统一化、老年退休金的异地转帐、老年医疗保险金的异地转帐、老年卡的异地生活消费有 限优惠计划等。这样可以大大提升老年人口的各种社会服务水平与效率，减少社会浪费和时 间耗费。另外，还可以引导企业建立专门的老年人服务窗口，减少老年人的排队时间。比如邮 局、车站和银行等地方，政府应倡导设立老人服务窗口等照顾老年群体的社会生活便利设施。
五、结语
人口老龄化是我国当前社会体系结构的基本形式，同时还是其他社会阶层、城乡发展、区域、就业的重要结构基础。人口老龄化并不是一个限于局部的问题，我们应该从社会的长期发展角度来考虑中国人口老龄化运行的公共政策体系。我国在处理人口老龄化这个问题的时候仅仅将一个部门的政策进行调整是不够的，必须通过其他部门的支持与配合才能将人口老龄化这个问题进行有效的完善处理。我们是社会主义国家，具有统一意志、集中力量、齐心协力应对重大问题的政治优势和经验;经济建设取得的巨大成就，为应对人口老龄化提供了深厚的物质基础;市场经济体制不断完善、国家宏观调控能力不断增强，为我国统筹配置国内外资源，应对人口老龄化挑战提供了重要保障。同时，我国是发展中大国，腹地经济纵深大、基础深厚，应对人口老龄化挑战的战略回旋余地很大，并且能够汲取发达国家的经验教训，充分发挥后发优势。一定能够确保生活在中国的每一位公民年老后都能够享有尊嚴、体面、多彩的人生。
（作者单位：北京建筑大学）