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深化军队资产管理改革，推行资产管理与预算管理相结合的办法，统筹资产与预算管理，挖掘资产保障潜力，把有限的资源最大化地转化为战斗力，是贯彻落实科学发展观、促进部队又好又快发展的必然要求，是全面建设现代后勤的重要举措，是科学理财的实际行动，也是新世纪、新阶段全面推行军队财经改革的重要任务。同时对进一步巩固深化军队国有资产管理改革成果，努力推进军队国有资产管理工作更好的发展，也具有十分现实的意义。
一、当前资产管理与预算管理相结合的现状
从调研掌握的情况看，目前的资产管理改革还是初步的，离既定目标，特别是离军委、总部的要求还有很大差距。一些深层次矛盾和问题没有得到根本解决，思想认识有偏差，机制尚未健全，管理方式比较粗放，管理手段比较落后，监管职责不到位，资产流失、闲置浪费和处置收入自收自支等问题还比较突出，影响了改革的进程，制约了资产保障效益的提高。主要表现在：
（一）思想认识还不够到位
主要是有的单位领导重钱轻物的观念没有根本转变，认为资产管理改革，只是增加了工作量，出不了多大效益。同时，财务部门内部思想认识也不够统一，军区以上机关事业资产与事业经费相结合管理的意识没有树立起来，甚至把改革看成是某一个局（处）单一的业务工作。有些部队财务人员认识也不到位，主动作为意识还不够强，认为部门协调难，改革阻力大，总是想借上级力量推动改革。
（二）资产管理标准还不够完善
科学合理的资产标准，是确定资产构建、调剂、转让和安排经费预算的基本依据，是抓好资产管理工作的基础，也是落实资产管理与预算管理相结合办法的关键。但从目前来看，全军还缺少系统的实物资产标准，多数单位只建立了办公设备标准，部分事业资产标准还没有建立；资产标准反映资产客观需求不准，一些相同类型和条件的单位资产标准差异过大，一些特殊任务资产标准需求考虑不周；资产标准实用性不强，没有根据编制、事业任务变化等因素及时进行修订完善。在这种情况下，制定、调整经费标准或安排经费预算，可靠性、准确性、大打折扣，报大需求，超标准、超预算、超财力搞建设的问题就难以从根本上杜绝。同时，根据总后勤部颁发的《军队资产管理与预算管理相结合办法(试行)》规定要求，军以下建制部队制定的资产标准最终应由军级单位党委审批后执行。但从实际情况看，相当多的单位没按规定上报到军级单位党委审批，甚至有的单位在事业部门拟制标准后，没经本部门领导审批直接由财务部门汇总后执行等，严重降低了资产标准的权威性。
（三）资产核算统计还不够全面
纳入价值管理范围的资产不全，如一些调拨的设备器材，事业部门筹措的部分库存物资，外部捐赠的资产，国拨土地，部分设施等还有相当部分没有实行计价核算。资产核算的科目设置简单，与预算科目、会计科目联系不紧，不仅增加资产核算工作量，也没有体现资产与经费相结合管理特点。资产核算方法单一，难以反映出全面真实的资产信息，统计指标没有充分反映事业资产的特点，实用性不强，影响了资产统计报告作用发挥。在这种情况下，对现有资产总量、结构、分布、状态掌握不够全面，部队定点部署、编制调整、装备购置、物资储备、建设规划、预算安排等重大决策，就很难做到科学合理。
（四）经费标准还不够优
作为法规性效能的经费预算，为什么在执行过程中会“走样”，除了有的单位不坚持制度外，还有一个重要原因，就是部分经费标准无法保障正常工作的开展。在实际工作中，需要正常招待开支的经费远远超过标准，单位只能靠多方面协调或“拆东墙补西墙”来保障，超出部分按预算管理规定又不能如实编报，这就导致预算的操作性大打折扣，出现预算和执行“两张皮”也不足为怪。标准经费是预算的核心和基础，标准脱离实际，预算就成了形式。在实际工作中，师以下单位每一项开支都要先报上级审批，无法“自由支配”经费，但又要开展工作，很有可能出现“被逼”作假，花更大的代价来保障正常工作的需要。
（五）预算编制程序还不规范
从调查的情况看，目前，军以下部队预算编制，最薄弱的要数团级但未编制的预算，有些单位的预算尽管都上党委会研究通过了，但预算编制的质量不高。[6]主要体现在三个方面：一是预算编制满打满算。预算编制的原则是“一保战备，二保生活，统筹兼顾、综合平衡”。但在审计过程中发现，个别团级单位在编制预算时，安排过满，没有做到略有节余，不利于预算的有效执行。二是立项依据不充分。个别单位对预选立项依据的理解有偏差，有的对程序不熟悉，对动用单位机动财力和部门留用经费立项立什么不掌握、不了解，有的只是按照上年度经费安排基数确定，没有落实零基预算、综合预算、细化预算的要求；有的单位预算经党委会研究后，事后统一补办立项依据手续，这些都与预算编制要求不相符。三是预算项目不够细化。个别单位对分配部队的项目经费没有明确到具体使用单位和开支项目，有一个团级单位本级直接开支项目上百万元，也没有具体到项目、数量、单位和金额，对预算管控增加了难度。造成以上问题和矛盾的原因应该是多方面的，一是有些单位思想上不够重视，没有把落实资产管理与预算管理相结合改革，当成一项重要而紧迫的任务来抓；二是改革宣传力度不够，管好用好资产的氛围还不浓，钱物并重思想没有真正深入人心；三是有些单位没有抓住资产管理与预算管理相结合改革的主要矛盾，没有抓住预算编制这个关键环节。
二、提高军队资产管理与预算管理结合的措施
（一）以制度创新为先导，健全资产管理法规体系
资产管理的动态性和过程性很强，各环节都需要制度规范，从高层次上理顺管理关系，规范改革行为：
一是提升层次。目前的《军队国有资产管理规定》和《军队资产管理与预算管理相结合办法（试行）》还属于规章层次，还没有上升到法规层次。最高层级是2004年6月四总部以命令形式颁布的《军队国有资产管理规定》，相对于《房地产管理条例》、《武器装备管理条例》等法规，层级明显偏低，影响了资产管理法规的权威性和约束力。特别在资产处置上，《规定》和《条例》有不同表述，财务部门想履行好主管部门的监督职责，还缺少权威的法规依据。所以必须根据总部有关立法的总体规划，加快研究制定《军队资产管理条例》。《条例》是依法治产的基本依据，是深化改革的根本保证，同时也为制定其他配套制度提供基本遵循。 二是突出重点。针对改革中遇到的瓶颈问题，按照急用先建的原则，加强攻关，创造条件，力争成熟一个出台一个。尤其要把资产标准、资产科目、资产处置等方面作为重点，抓紧建章立制。制定资产科目要按照资产形成渠道与事业经费来源相结合的理念，与预算科目相对应，建立资产科目体系，对资产进行科学分类，为制订资产标准、组织计价核算、进行资产统计分析提供依据，解决资产科目分类过于笼统，针对性、适用性不强的问题，同时，为实行资产分类管理和精细化管理奠定基础。制定资产处置要按照中央军委[2008]12号文件关于“要健全军队资产处置监管机制，坚持公开透明、规范有序处置军队资产，防止资产流失，军队土地房屋建筑物、武器装备、设备器材、库存物资等的调剂、转让、转换、报废必须列入资产处置计划，按有关规定进行技术鉴定和价值评估，按审批权限报批”的要求，研究制定资产处置管理规定，明确军队资产在调剂、调拨、转让、报废时的处置标准、程序和权限等，减少资产处置的随意性；进一步规范资产评估的范围条件、审批权限、程序、方法，建立财务部门核准资产评估报告、确认资产评估价值、归口收缴处置收益的机制，并从制度上、机构编制上创造条件，将资产评估职能赋于各大单位工程投资评审中心及相关分支机构。通过规范资产处置行为，强化对资产的处置监管，解决目前的不按程序报批、不按要求评估和处置收益自收自支等问题，达到防止资产流失的目的。
三是形成体系。这里讲形成体系，有着两方面的含义：一方面，要立足当前、着眼长远、整体筹划，以《军队资产管理条例》为母法，从资产管理的各环节入手，形成全方位、全过程的制度体系。另一个方面，财务部门主导制定的资产管理规章，与事业部门主导制定的事业性资产规章制度，两者在涉及资产配置、处置等方面，有关规定应相互衔接、要求一致、互为补充，共同构成一个大的资产法规体系。真正做到这一点，难度很大，这就要求在政策制定过程中，要与相关事业部门充分沟通和协商，从某种意义上也可以说是一个利益博弈的过程。
（二）以条块结合为原则，完善资产标准
制订资产标准应按照财务统筹，部门为主，条块结合，能级管理的原则，由财务部门制订建立资产标准的管理方法，事业部门根据任务、编制和单位实际情况，按级为每个单位拟订反映实际保障需求的资产标准，经财务部门中核汇总、单位首长审议、上级后勤部门批准后执行，以此作为预算编制的依据。
目前，资产标准由各级自行制订，这种做法强调了以“快”为主，但忽视了事业部门系统“条”的作用发挥，一定程度上造成了标准制订比较随意，同类型单位之间标准差异过大等问题。标准就是法规，要具有权威性。首先，搞好顶层设计，明确资产标准制订应遵循的基本原则、资产范围、职责分工等，也就是资产标准制订的“纲”。其次，坚持条块结合，在具体制订中，充分调动事业部门的积极性，以“条”为主，以“快”为辅。比如对事业性资产，采取“自上而下、分类制定”的方法，由总部个事业部门按任务区分，分别负责修订完善本系统的资产标准；对一般性办公设备，可由军机单位根据所属部队类型特点、担负任务、财力可能等因素，制订相对统一的配备标准。资产标准制订后，不是一成不变，随着编制体制调整、任务变化、物价变动等，适时进行修订，以保持可行性、可操作性。通过条块结合，条块统筹，构建一套当前、管长远的资产标准体系，这对“资预结合”工作的深入拓展，具有重要意义。
（三）完善预算管理制度，加强宏观调控
完善预算管理制度包括两个方面：第一，挖掘现有制度的潜能，充分发挥现有制度的功能优势。第二，在制度不完善的领域或无制度规范的领域进行制度创新，构建预算管理完善的体系。制度功能开发与制度创新并重是当前制度建设的关键。从现有相关制度实施上的具体情况来看，存在不同程度的变形、变异甚至扭曲，现有制度功能开发空间很大。尤其在军队转型时期，制度实施的变异与歪曲，大大侵蚀了制度的严肃性与权威性。因此，推进具体预算管理制度的完善，加强预算相关配套制度建设，建立完整的预算管理体制，深入推进“资预结合”改革。
（四）民主管理，实施参与式预算改革
军队预算作为国家预算的重要组成部分，其目标是为了生产“国家安全”这一公共产品。鉴于预算管理在落实资产管理与预算管理相结合改革办法中的作用，针对当前军以下建制部队在资产管理与预算管理相结合执行过程中存在的矛盾和问题，为进一步完善预算管理，推进资产管理与预算管理相结合改革深入发展，我认为，在未来的预算管理中，要进行民主参与，民主管理，实施参与式管理。参与式预算改革是军队预算体制改革的一项创新发展，需要用民主和法制的手段来实施和运用，改变现有的预算管理方式和手段，将预算决策权力重新分配。
一、当前资产管理与预算管理相结合的现状
从调研掌握的情况看，目前的资产管理改革还是初步的，离既定目标，特别是离军委、总部的要求还有很大差距。一些深层次矛盾和问题没有得到根本解决，思想认识有偏差，机制尚未健全，管理方式比较粗放，管理手段比较落后，监管职责不到位，资产流失、闲置浪费和处置收入自收自支等问题还比较突出，影响了改革的进程，制约了资产保障效益的提高。主要表现在：
（一）思想认识还不够到位
主要是有的单位领导重钱轻物的观念没有根本转变，认为资产管理改革，只是增加了工作量，出不了多大效益。同时，财务部门内部思想认识也不够统一，军区以上机关事业资产与事业经费相结合管理的意识没有树立起来，甚至把改革看成是某一个局（处）单一的业务工作。有些部队财务人员认识也不到位，主动作为意识还不够强，认为部门协调难，改革阻力大，总是想借上级力量推动改革。
（二）资产管理标准还不够完善
科学合理的资产标准，是确定资产构建、调剂、转让和安排经费预算的基本依据，是抓好资产管理工作的基础，也是落实资产管理与预算管理相结合办法的关键。但从目前来看，全军还缺少系统的实物资产标准，多数单位只建立了办公设备标准，部分事业资产标准还没有建立；资产标准反映资产客观需求不准，一些相同类型和条件的单位资产标准差异过大，一些特殊任务资产标准需求考虑不周；资产标准实用性不强，没有根据编制、事业任务变化等因素及时进行修订完善。在这种情况下，制定、调整经费标准或安排经费预算，可靠性、准确性、大打折扣，报大需求，超标准、超预算、超财力搞建设的问题就难以从根本上杜绝。同时，根据总后勤部颁发的《军队资产管理与预算管理相结合办法(试行)》规定要求，军以下建制部队制定的资产标准最终应由军级单位党委审批后执行。但从实际情况看，相当多的单位没按规定上报到军级单位党委审批，甚至有的单位在事业部门拟制标准后，没经本部门领导审批直接由财务部门汇总后执行等，严重降低了资产标准的权威性。
（三）资产核算统计还不够全面
纳入价值管理范围的资产不全，如一些调拨的设备器材，事业部门筹措的部分库存物资，外部捐赠的资产，国拨土地，部分设施等还有相当部分没有实行计价核算。资产核算的科目设置简单，与预算科目、会计科目联系不紧，不仅增加资产核算工作量，也没有体现资产与经费相结合管理特点。资产核算方法单一，难以反映出全面真实的资产信息，统计指标没有充分反映事业资产的特点，实用性不强，影响了资产统计报告作用发挥。在这种情况下，对现有资产总量、结构、分布、状态掌握不够全面，部队定点部署、编制调整、装备购置、物资储备、建设规划、预算安排等重大决策，就很难做到科学合理。
（四）经费标准还不够优
作为法规性效能的经费预算，为什么在执行过程中会“走样”，除了有的单位不坚持制度外，还有一个重要原因，就是部分经费标准无法保障正常工作的开展。在实际工作中，需要正常招待开支的经费远远超过标准，单位只能靠多方面协调或“拆东墙补西墙”来保障，超出部分按预算管理规定又不能如实编报，这就导致预算的操作性大打折扣，出现预算和执行“两张皮”也不足为怪。标准经费是预算的核心和基础，标准脱离实际，预算就成了形式。在实际工作中，师以下单位每一项开支都要先报上级审批，无法“自由支配”经费，但又要开展工作，很有可能出现“被逼”作假，花更大的代价来保障正常工作的需要。
（五）预算编制程序还不规范
从调查的情况看，目前，军以下部队预算编制，最薄弱的要数团级但未编制的预算，有些单位的预算尽管都上党委会研究通过了，但预算编制的质量不高。[6]主要体现在三个方面：一是预算编制满打满算。预算编制的原则是“一保战备，二保生活，统筹兼顾、综合平衡”。但在审计过程中发现，个别团级单位在编制预算时，安排过满，没有做到略有节余，不利于预算的有效执行。二是立项依据不充分。个别单位对预选立项依据的理解有偏差，有的对程序不熟悉，对动用单位机动财力和部门留用经费立项立什么不掌握、不了解，有的只是按照上年度经费安排基数确定，没有落实零基预算、综合预算、细化预算的要求；有的单位预算经党委会研究后，事后统一补办立项依据手续，这些都与预算编制要求不相符。三是预算项目不够细化。个别单位对分配部队的项目经费没有明确到具体使用单位和开支项目，有一个团级单位本级直接开支项目上百万元，也没有具体到项目、数量、单位和金额，对预算管控增加了难度。造成以上问题和矛盾的原因应该是多方面的，一是有些单位思想上不够重视，没有把落实资产管理与预算管理相结合改革，当成一项重要而紧迫的任务来抓；二是改革宣传力度不够，管好用好资产的氛围还不浓，钱物并重思想没有真正深入人心；三是有些单位没有抓住资产管理与预算管理相结合改革的主要矛盾，没有抓住预算编制这个关键环节。
二、提高军队资产管理与预算管理结合的措施
（一）以制度创新为先导，健全资产管理法规体系
资产管理的动态性和过程性很强，各环节都需要制度规范，从高层次上理顺管理关系，规范改革行为：
一是提升层次。目前的《军队国有资产管理规定》和《军队资产管理与预算管理相结合办法（试行）》还属于规章层次，还没有上升到法规层次。最高层级是2004年6月四总部以命令形式颁布的《军队国有资产管理规定》，相对于《房地产管理条例》、《武器装备管理条例》等法规，层级明显偏低，影响了资产管理法规的权威性和约束力。特别在资产处置上，《规定》和《条例》有不同表述，财务部门想履行好主管部门的监督职责，还缺少权威的法规依据。所以必须根据总部有关立法的总体规划，加快研究制定《军队资产管理条例》。《条例》是依法治产的基本依据，是深化改革的根本保证，同时也为制定其他配套制度提供基本遵循。 二是突出重点。针对改革中遇到的瓶颈问题，按照急用先建的原则，加强攻关，创造条件，力争成熟一个出台一个。尤其要把资产标准、资产科目、资产处置等方面作为重点，抓紧建章立制。制定资产科目要按照资产形成渠道与事业经费来源相结合的理念，与预算科目相对应，建立资产科目体系，对资产进行科学分类，为制订资产标准、组织计价核算、进行资产统计分析提供依据，解决资产科目分类过于笼统，针对性、适用性不强的问题，同时，为实行资产分类管理和精细化管理奠定基础。制定资产处置要按照中央军委[2008]12号文件关于“要健全军队资产处置监管机制，坚持公开透明、规范有序处置军队资产，防止资产流失，军队土地房屋建筑物、武器装备、设备器材、库存物资等的调剂、转让、转换、报废必须列入资产处置计划，按有关规定进行技术鉴定和价值评估，按审批权限报批”的要求，研究制定资产处置管理规定，明确军队资产在调剂、调拨、转让、报废时的处置标准、程序和权限等，减少资产处置的随意性；进一步规范资产评估的范围条件、审批权限、程序、方法，建立财务部门核准资产评估报告、确认资产评估价值、归口收缴处置收益的机制，并从制度上、机构编制上创造条件，将资产评估职能赋于各大单位工程投资评审中心及相关分支机构。通过规范资产处置行为，强化对资产的处置监管，解决目前的不按程序报批、不按要求评估和处置收益自收自支等问题，达到防止资产流失的目的。
三是形成体系。这里讲形成体系，有着两方面的含义：一方面，要立足当前、着眼长远、整体筹划，以《军队资产管理条例》为母法，从资产管理的各环节入手，形成全方位、全过程的制度体系。另一个方面，财务部门主导制定的资产管理规章，与事业部门主导制定的事业性资产规章制度，两者在涉及资产配置、处置等方面，有关规定应相互衔接、要求一致、互为补充，共同构成一个大的资产法规体系。真正做到这一点，难度很大，这就要求在政策制定过程中，要与相关事业部门充分沟通和协商，从某种意义上也可以说是一个利益博弈的过程。
（二）以条块结合为原则，完善资产标准
制订资产标准应按照财务统筹，部门为主，条块结合，能级管理的原则，由财务部门制订建立资产标准的管理方法，事业部门根据任务、编制和单位实际情况，按级为每个单位拟订反映实际保障需求的资产标准，经财务部门中核汇总、单位首长审议、上级后勤部门批准后执行，以此作为预算编制的依据。
目前，资产标准由各级自行制订，这种做法强调了以“快”为主，但忽视了事业部门系统“条”的作用发挥，一定程度上造成了标准制订比较随意，同类型单位之间标准差异过大等问题。标准就是法规，要具有权威性。首先，搞好顶层设计，明确资产标准制订应遵循的基本原则、资产范围、职责分工等，也就是资产标准制订的“纲”。其次，坚持条块结合，在具体制订中，充分调动事业部门的积极性，以“条”为主，以“快”为辅。比如对事业性资产，采取“自上而下、分类制定”的方法，由总部个事业部门按任务区分，分别负责修订完善本系统的资产标准；对一般性办公设备，可由军机单位根据所属部队类型特点、担负任务、财力可能等因素，制订相对统一的配备标准。资产标准制订后，不是一成不变，随着编制体制调整、任务变化、物价变动等，适时进行修订，以保持可行性、可操作性。通过条块结合，条块统筹，构建一套当前、管长远的资产标准体系，这对“资预结合”工作的深入拓展，具有重要意义。
（三）完善预算管理制度，加强宏观调控
完善预算管理制度包括两个方面：第一，挖掘现有制度的潜能，充分发挥现有制度的功能优势。第二，在制度不完善的领域或无制度规范的领域进行制度创新，构建预算管理完善的体系。制度功能开发与制度创新并重是当前制度建设的关键。从现有相关制度实施上的具体情况来看，存在不同程度的变形、变异甚至扭曲，现有制度功能开发空间很大。尤其在军队转型时期，制度实施的变异与歪曲，大大侵蚀了制度的严肃性与权威性。因此，推进具体预算管理制度的完善，加强预算相关配套制度建设，建立完整的预算管理体制，深入推进“资预结合”改革。
（四）民主管理，实施参与式预算改革
军队预算作为国家预算的重要组成部分，其目标是为了生产“国家安全”这一公共产品。鉴于预算管理在落实资产管理与预算管理相结合改革办法中的作用，针对当前军以下建制部队在资产管理与预算管理相结合执行过程中存在的矛盾和问题，为进一步完善预算管理，推进资产管理与预算管理相结合改革深入发展，我认为，在未来的预算管理中，要进行民主参与，民主管理，实施参与式管理。参与式预算改革是军队预算体制改革的一项创新发展，需要用民主和法制的手段来实施和运用，改变现有的预算管理方式和手段，将预算决策权力重新分配。