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党的十九大明指出，要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。当前，我国国有企业混合所有制改革作为国企改革的重要突破口正在加速推进，各项改革试点工作大胆探索、锐意创新，取得了丰硕的经验与成果，为国企改革的进一步深化指明了方向。混改在国企“1+N”文件政策体系下框架下，实践和创新了多项关键领域和重点环节的改革任务，有效激发了各类市场主体参与混改的积极性、主动性与创造性。随着混改的不断深化，市场对制度供给提出了新的需求，应不断解放思想，破除体制机制障碍，完善配套政策体系，推动混改不断走向深化。
一、当前我国混合所有制改革的基本情况
近年来，混改文件政策体系的基本确立，有针对性的破除了体制机制障碍，营造了良好的市场化改革环境。从落实看，今年以来混改取得重大突破，央企混改试点工作有序推进，地方混改成功经验不断涌现，全社会推进混改共识不断凝聚，政策的引领助推效应凸显。
（一）顶层设计完成混改全面落地
国家发改委出台的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《意见》）构建了混改的顶层设计，确立了“分类分层改革，各类资本参与，健全治理机制，依法合规操作”的核心改革思路。文件明确了国企的混改领域，放宽了混改的准入标准;提出了多元化的参与方式，创新了双向混合、员工持股等改革模式;健全了混改的企业治理机制，规范了混改的操作审批流程、资产定价机制与监管方式，构建了混改的制度框架，为顺利推动混改打下了坚实的基础。《意见》与其他国企“1+N”文件形成了改革合力，打破制约混改的体质机制障碍，有力的推动了改革任务的顺利落实。例如，出台的《企业国有资产交易监督管理办法》规范了产权转让、企业增资、企业资产转让的方法、细则及监督条例，明确了国有资产交易的相关事项;出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，为开展员工持股改革提供了政策依据与支撑。在改革政策的助推下，混改工作迅速开展。文件发布后得到全社会积极的响应，中央企业集团及下属企业混合所有制企业占超过70%。今年以来，涉及国有控股上市公司的并购事件共512起，其中，142起已完成，370起正在推进中，政策牵引效应显著。
（二）以联通为代表的央企混改试点工作取得重大突破
2017年联通混改方案，具有重要的改革标杆意义。联通混改探索了多个重大的改革突破，首次探索在央企集团公司层面进行混合所有制改革、首次探索了垄断领域以混改的方式向民营资本开放、首次探索了“战略投资+定向增发+股权转让+员工持股”全体系、多元化的混改模式等。在经历了一年的反复论证后，联通于8月份公布了“史无前例”的央企混改试点方案。方案提出了定向增发、增持股票与员工持股并举的混改方式，总交易对价约为780亿人民币。其中BAT四大巨头腾讯、百度、京东、阿里巴巴将投资达273.5亿元，本次改革创造了民营企业参与混改的历史最大投资。混改后，联通集团持有A股公司股权下降至36%，新引入的战略投资者持股约为35%，民营资本的高管人员也将进入联通的经理层，董事会的股权和管理层的治理结构更加多元化。联通混改还引进了中国人寿、国有企业调整结构基金等国有战略投资者，合计持股接近20%，与联通集团持股相加，国有资本超过50%，仍然保持着绝对的控制权。联通混改募集的资金将通过联通BVI公司以认购联通红筹公司配售、供股股份等多种方式注入到联通的港股运营实体，主要用于全面提升联通4G网络的基础设施建设、5G网络的研发和前期装备及创新各类业务的相关项目。总体看，联通的混改方案是“对症下药”的一副良方，预计混改之后，联通企业的运营效率将有效提升、体制机制将逐步灵活、创新能力将进一步加强、人才等各类要素将加速聚集。混改也从点到面全部铺开，石油、天然气等重点领域行业改革也在统筹推进中。
（三）地方积极探索为混改深化提供有益经验
多个省份出臺了混改的实施方案，其中上海出台了混改操作指引，对上海市国企混改的一般流程、改制决策、审计评估、产权交易等多个方面予以明确，设计了标准化的混改工作手册。各地针对混改重要领域和关键环节的改革进行了大胆探索，包括突破混改政策障碍、建立改革纠错机制、创新混改党建工作、推动国企去行政化等改革。在地方积极探索下，涌现出江西盐业、中联重科、东航物流、云南白药、江苏高科技投资集团、中山公用等一批具有示范效应的混改案例，为混改的进一步深化提供了成功的借鉴经验。如，在三项制度改革方面，东航物流混改方案提出，所有参与混改的人员都要“脱马甲”转换国有企业人员身份，签订完全市场化的劳动合同，真正打破了“铁饭碗”;在优化股权与治理结构方面，云南白药混改后云南省国资委与新华都集团各占50%的股权，突破了国有绝对控股的传统思想束缚，管理方式完全采用市场化的模式，使企业全面提升了国际市场的竞争力;在资本融合方面，江苏高投以管理团队为核心实施混改，国有资本只占股35%，而以管理团队为核心的毅达资本占股65%，混改方案以“管资本”为核心，有效激励了管理团队，实现了国有资本的保值增值。从改革的效果看，混改实施后国企运营效率得到极大改善，如江西盐业生产能力提升三分之一，在盐业整体下滑的大背景下，近两年销售额均增长了5%以上;江苏高投混改后，管理资本规模增长750亿元;毅达资本管理规模增加了10倍，“十三五”期间，江苏高投发展成为管理资产近千亿的创投巨头。
二、当前混改面临的主要政策制约
当前混改的顶层设计已经基本完成，各项改革任务也在有序推进，但在改革的落地过程中，企业普遍反映仍然存在着许多“旧制度管新制度”和相关配套改革不足的问题。这些政策制约增加了改革的制度成本，削弱了各方参与的积极性，制约了混改工作的进一步深化。
（一）国有资产定价机制尚需创新
国有资产定价是国企改革的核心问题，对上市国有企业而言，可以通过股票市场发现国有资产价格，而非上市国有企业的定价机制并无相应的改革措施，价格发现机制滞后是核心问题。当前实施的《企业国有资产评估管理办法》《企业国有产权转让管理办法》仍是2005年前后出台的政策，传统单一的资产评估法已不适于混改革需要。混改的目的是放大国有资本功能，并实现保值、增值，因此要考虑到企业未来发展，即现金流折现对资产价格的影响，这样才能有效防止国有资产的流失。此外，公开竞价制度对混改企业寻求最优的投资者也存在一定的制约。吸引参与混改投资者应注重产业互补与战略协同，实现合作共赢，而公开竞价的方式存在不确定性风险，可能会引入财务投资者或低效投资者，影响混改的最终成果。 （二）薪酬机制改革应进一步强化
在调研过程中，企业反映最多的还是混改薪酬激励机制的问题，主要表现在两个方面，一是激励机制改革政策供给不足，二是存在着“旧制度管新制度”的问题。混改的最终目的是提升企业效率，因此分配导向还是应注重效率优先原则，可适当对管理层和核心技术人员提升激励水平。但当前央企集团层面的混改仍然受央企限薪令的限制，而相应的二三级子公司的混改也受到一定程度的影响。许多金融行业或高技术制造业的国有企业中青年技术、管理骨干，一旦离职进入民营企业，可就以获得两三倍甚至是五倍、十倍以上的高薪收入。混改打破了国企“铁饭碗”，企业要在市场化的环境中竞争吸引人才，但薪酬激励限制将制约国企的竞争力，甚至会导致国有企业人才的流失。国企实施的工资总额预算制度也限制了激励机制改革的深化。现行的国企工资总额受集团整体工资预算的限制，酬激励空间有限，导致一些混改企业不仅缺乏薪酬激励空间，甚至无法招聘新员工，实际改革效果低于预期。
（三）员工持股制度改革有待深化
员工持股制度在改革探索中存在三点问题。一是员工持股的规模标准应采取因企施策的办法。当前在混改操作过程中，统一规定员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。但混改企业的规模、行业、发展阶段各不相同，员工对利益绑定的诉求也各有不同，按照统一标准确定个人和全体的持股数量，将影响持股激励的效果。二是员工持股定价交易机制应更为完善。对于非上市公司而言，以每股净资产确定转让价格，将会出现因行业间资产权重不同导致的价格偏差，一些轻资产高成长价值的国企将存在国有资产流失的隐患。员工购买股权的方式也过于单一，当前只有现金购买一种方式，技术入股、品牌入股等多元化的持股方式并未探索。此外，通过各类金融手段鼓励员工更多持股的政策也尚未出台，这也制约了员工更多持股的积极性。三是员工持股试点的范围应进一步扩大。当前政策规定的持股试点范围过窄，制约了混改的广泛推进。
三、未来混改的主要方向及相关政策建议
未来要加强混改的政策供给，营造良好的改革氛圍，引导全社会积极参与。针对当前混改存在的问题与改革趋势提出以下建议。
（一）深化关键问题领域的改革
针对混改在落实阶段的主要问题，加强政策改革创新力度。一是建立新型的国有资产定价机制。可参考外国的成功经验，采取“先协商、后竞价”的模式，在合作对象可控下依靠市场决定价格。在定价时既需要考虑其资产当前价值，也需要考虑企业未来的发展情况，采取资产现值与现金流折现并重的评估方式。二是加快薪酬机制改革。切实把工资总额的制定权限下放给各类国有企业，逐步将工资总额的审批制改为备案制，增强工资调整弹性。建立绩效考核与薪酬激励相结合的工资增长机制，适当提升非国有控股混改企业管理层的基础年薪水平。三是打破员工持股的政策障碍。按因企施策的原则制定员工持股规模标准，规模较大的传统行业企业可按原标准执行，规模较小的高新技术企业可适当增加个人及总体的持股规模。结合国资定价机制创新，提升股权定价的合理性，建立科学规范的股权内部转让机制，允许持股者获得适当收益。
（二）加强与各项改革间的协调联动
发挥好混改的重要突破口作用，以混改带动国企改革的全面深化。一是要以混改推动监管方式创新。通过混改真正落实好董事会职权、企业法人治理结构、国有资产交易等国企改革任务，推动监管方式由“管人、管事、管资产”转变为“管资本”为主。二是要构建“混改+”的改革新模式。混改试点企业，可根据自身在改革中面临的不同问题，制定综合改革方案，依托混改切实开展市场化选聘、企业负责人薪酬制度改革、解决历史遗留问题等各类改革探索工作，释放出改革政策的合力。三是加强混改与社会保障之间的政策对接。在混改过程中要依法保护国企职工的正当权益，混改企业要在职工下岗分流之前补齐未缴纳的社保金，重视下岗职工的生存生计问题，出台下岗职工免费培训和自主创业的优惠政策。
（三）创新完善各项配套政策
通过各项配套政策的完善和创新，引导各方积极参与混改。一是要出台配套混改的财税政策。减少企业在混改中的税收负担，降低改革成本。试点企业在改革过程中产生的所得税、土地增值税、印花税等，根据改革需要，可给予延后3—5年缴纳或分期计入年度纳税金额。出台相应的财政支持政策，避免直接补贴，以财政引导基金的方式支持混改。二是改革土地处置和变更制度。制定混改试点企业“权属不清、用途不明”土地的所有权确权和用途划分的专项文件。分类解决划拨土地转出让问题，经营状况好的企业依法依规缴纳土地出让金，经营状况较差的企业可适当减免或递延土地出让金缴纳。三是要建立混改的容错机制。建立鼓励改革创新、宽容失误的容错机制，明确免予追责的条件，营造保护改革者的良好氛围，建立改革申诉渠道，切实保障改革者的各项权利。
（作者单位：国家信息中心）
一、当前我国混合所有制改革的基本情况
近年来，混改文件政策体系的基本确立，有针对性的破除了体制机制障碍，营造了良好的市场化改革环境。从落实看，今年以来混改取得重大突破，央企混改试点工作有序推进，地方混改成功经验不断涌现，全社会推进混改共识不断凝聚，政策的引领助推效应凸显。
（一）顶层设计完成混改全面落地
国家发改委出台的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《意见》）构建了混改的顶层设计，确立了“分类分层改革，各类资本参与，健全治理机制，依法合规操作”的核心改革思路。文件明确了国企的混改领域，放宽了混改的准入标准;提出了多元化的参与方式，创新了双向混合、员工持股等改革模式;健全了混改的企业治理机制，规范了混改的操作审批流程、资产定价机制与监管方式，构建了混改的制度框架，为顺利推动混改打下了坚实的基础。《意见》与其他国企“1+N”文件形成了改革合力，打破制约混改的体质机制障碍，有力的推动了改革任务的顺利落实。例如，出台的《企业国有资产交易监督管理办法》规范了产权转让、企业增资、企业资产转让的方法、细则及监督条例，明确了国有资产交易的相关事项;出台的《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，为开展员工持股改革提供了政策依据与支撑。在改革政策的助推下，混改工作迅速开展。文件发布后得到全社会积极的响应，中央企业集团及下属企业混合所有制企业占超过70%。今年以来，涉及国有控股上市公司的并购事件共512起，其中，142起已完成，370起正在推进中，政策牵引效应显著。
（二）以联通为代表的央企混改试点工作取得重大突破
2017年联通混改方案，具有重要的改革标杆意义。联通混改探索了多个重大的改革突破，首次探索在央企集团公司层面进行混合所有制改革、首次探索了垄断领域以混改的方式向民营资本开放、首次探索了“战略投资+定向增发+股权转让+员工持股”全体系、多元化的混改模式等。在经历了一年的反复论证后，联通于8月份公布了“史无前例”的央企混改试点方案。方案提出了定向增发、增持股票与员工持股并举的混改方式，总交易对价约为780亿人民币。其中BAT四大巨头腾讯、百度、京东、阿里巴巴将投资达273.5亿元，本次改革创造了民营企业参与混改的历史最大投资。混改后，联通集团持有A股公司股权下降至36%，新引入的战略投资者持股约为35%，民营资本的高管人员也将进入联通的经理层，董事会的股权和管理层的治理结构更加多元化。联通混改还引进了中国人寿、国有企业调整结构基金等国有战略投资者，合计持股接近20%，与联通集团持股相加，国有资本超过50%，仍然保持着绝对的控制权。联通混改募集的资金将通过联通BVI公司以认购联通红筹公司配售、供股股份等多种方式注入到联通的港股运营实体，主要用于全面提升联通4G网络的基础设施建设、5G网络的研发和前期装备及创新各类业务的相关项目。总体看，联通的混改方案是“对症下药”的一副良方，预计混改之后，联通企业的运营效率将有效提升、体制机制将逐步灵活、创新能力将进一步加强、人才等各类要素将加速聚集。混改也从点到面全部铺开，石油、天然气等重点领域行业改革也在统筹推进中。
（三）地方积极探索为混改深化提供有益经验
多个省份出臺了混改的实施方案，其中上海出台了混改操作指引，对上海市国企混改的一般流程、改制决策、审计评估、产权交易等多个方面予以明确，设计了标准化的混改工作手册。各地针对混改重要领域和关键环节的改革进行了大胆探索，包括突破混改政策障碍、建立改革纠错机制、创新混改党建工作、推动国企去行政化等改革。在地方积极探索下，涌现出江西盐业、中联重科、东航物流、云南白药、江苏高科技投资集团、中山公用等一批具有示范效应的混改案例，为混改的进一步深化提供了成功的借鉴经验。如，在三项制度改革方面，东航物流混改方案提出，所有参与混改的人员都要“脱马甲”转换国有企业人员身份，签订完全市场化的劳动合同，真正打破了“铁饭碗”;在优化股权与治理结构方面，云南白药混改后云南省国资委与新华都集团各占50%的股权，突破了国有绝对控股的传统思想束缚，管理方式完全采用市场化的模式，使企业全面提升了国际市场的竞争力;在资本融合方面，江苏高投以管理团队为核心实施混改，国有资本只占股35%，而以管理团队为核心的毅达资本占股65%，混改方案以“管资本”为核心，有效激励了管理团队，实现了国有资本的保值增值。从改革的效果看，混改实施后国企运营效率得到极大改善，如江西盐业生产能力提升三分之一，在盐业整体下滑的大背景下，近两年销售额均增长了5%以上;江苏高投混改后，管理资本规模增长750亿元;毅达资本管理规模增加了10倍，“十三五”期间，江苏高投发展成为管理资产近千亿的创投巨头。
二、当前混改面临的主要政策制约
当前混改的顶层设计已经基本完成，各项改革任务也在有序推进，但在改革的落地过程中，企业普遍反映仍然存在着许多“旧制度管新制度”和相关配套改革不足的问题。这些政策制约增加了改革的制度成本，削弱了各方参与的积极性，制约了混改工作的进一步深化。
（一）国有资产定价机制尚需创新
国有资产定价是国企改革的核心问题，对上市国有企业而言，可以通过股票市场发现国有资产价格，而非上市国有企业的定价机制并无相应的改革措施，价格发现机制滞后是核心问题。当前实施的《企业国有资产评估管理办法》《企业国有产权转让管理办法》仍是2005年前后出台的政策，传统单一的资产评估法已不适于混改革需要。混改的目的是放大国有资本功能，并实现保值、增值，因此要考虑到企业未来发展，即现金流折现对资产价格的影响，这样才能有效防止国有资产的流失。此外，公开竞价制度对混改企业寻求最优的投资者也存在一定的制约。吸引参与混改投资者应注重产业互补与战略协同，实现合作共赢，而公开竞价的方式存在不确定性风险，可能会引入财务投资者或低效投资者，影响混改的最终成果。 （二）薪酬机制改革应进一步强化
在调研过程中，企业反映最多的还是混改薪酬激励机制的问题，主要表现在两个方面，一是激励机制改革政策供给不足，二是存在着“旧制度管新制度”的问题。混改的最终目的是提升企业效率，因此分配导向还是应注重效率优先原则，可适当对管理层和核心技术人员提升激励水平。但当前央企集团层面的混改仍然受央企限薪令的限制，而相应的二三级子公司的混改也受到一定程度的影响。许多金融行业或高技术制造业的国有企业中青年技术、管理骨干，一旦离职进入民营企业，可就以获得两三倍甚至是五倍、十倍以上的高薪收入。混改打破了国企“铁饭碗”，企业要在市场化的环境中竞争吸引人才，但薪酬激励限制将制约国企的竞争力，甚至会导致国有企业人才的流失。国企实施的工资总额预算制度也限制了激励机制改革的深化。现行的国企工资总额受集团整体工资预算的限制，酬激励空间有限，导致一些混改企业不仅缺乏薪酬激励空间，甚至无法招聘新员工，实际改革效果低于预期。
（三）员工持股制度改革有待深化
员工持股制度在改革探索中存在三点问题。一是员工持股的规模标准应采取因企施策的办法。当前在混改操作过程中，统一规定员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。但混改企业的规模、行业、发展阶段各不相同，员工对利益绑定的诉求也各有不同，按照统一标准确定个人和全体的持股数量，将影响持股激励的效果。二是员工持股定价交易机制应更为完善。对于非上市公司而言，以每股净资产确定转让价格，将会出现因行业间资产权重不同导致的价格偏差，一些轻资产高成长价值的国企将存在国有资产流失的隐患。员工购买股权的方式也过于单一，当前只有现金购买一种方式，技术入股、品牌入股等多元化的持股方式并未探索。此外，通过各类金融手段鼓励员工更多持股的政策也尚未出台，这也制约了员工更多持股的积极性。三是员工持股试点的范围应进一步扩大。当前政策规定的持股试点范围过窄，制约了混改的广泛推进。
三、未来混改的主要方向及相关政策建议
未来要加强混改的政策供给，营造良好的改革氛圍，引导全社会积极参与。针对当前混改存在的问题与改革趋势提出以下建议。
（一）深化关键问题领域的改革
针对混改在落实阶段的主要问题，加强政策改革创新力度。一是建立新型的国有资产定价机制。可参考外国的成功经验，采取“先协商、后竞价”的模式，在合作对象可控下依靠市场决定价格。在定价时既需要考虑其资产当前价值，也需要考虑企业未来的发展情况，采取资产现值与现金流折现并重的评估方式。二是加快薪酬机制改革。切实把工资总额的制定权限下放给各类国有企业，逐步将工资总额的审批制改为备案制，增强工资调整弹性。建立绩效考核与薪酬激励相结合的工资增长机制，适当提升非国有控股混改企业管理层的基础年薪水平。三是打破员工持股的政策障碍。按因企施策的原则制定员工持股规模标准，规模较大的传统行业企业可按原标准执行，规模较小的高新技术企业可适当增加个人及总体的持股规模。结合国资定价机制创新，提升股权定价的合理性，建立科学规范的股权内部转让机制，允许持股者获得适当收益。
（二）加强与各项改革间的协调联动
发挥好混改的重要突破口作用，以混改带动国企改革的全面深化。一是要以混改推动监管方式创新。通过混改真正落实好董事会职权、企业法人治理结构、国有资产交易等国企改革任务，推动监管方式由“管人、管事、管资产”转变为“管资本”为主。二是要构建“混改+”的改革新模式。混改试点企业，可根据自身在改革中面临的不同问题，制定综合改革方案，依托混改切实开展市场化选聘、企业负责人薪酬制度改革、解决历史遗留问题等各类改革探索工作，释放出改革政策的合力。三是加强混改与社会保障之间的政策对接。在混改过程中要依法保护国企职工的正当权益，混改企业要在职工下岗分流之前补齐未缴纳的社保金，重视下岗职工的生存生计问题，出台下岗职工免费培训和自主创业的优惠政策。
（三）创新完善各项配套政策
通过各项配套政策的完善和创新，引导各方积极参与混改。一是要出台配套混改的财税政策。减少企业在混改中的税收负担，降低改革成本。试点企业在改革过程中产生的所得税、土地增值税、印花税等，根据改革需要，可给予延后3—5年缴纳或分期计入年度纳税金额。出台相应的财政支持政策，避免直接补贴，以财政引导基金的方式支持混改。二是改革土地处置和变更制度。制定混改试点企业“权属不清、用途不明”土地的所有权确权和用途划分的专项文件。分类解决划拨土地转出让问题，经营状况好的企业依法依规缴纳土地出让金，经营状况较差的企业可适当减免或递延土地出让金缴纳。三是要建立混改的容错机制。建立鼓励改革创新、宽容失误的容错机制，明确免予追责的条件，营造保护改革者的良好氛围，建立改革申诉渠道，切实保障改革者的各项权利。
（作者单位：国家信息中心）