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【摘要】国务院决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这是统筹城乡发展、形成新型工农城乡关系的重要举措，对民生建设、保障经济发展和应对老龄化冲击具有重大意义。本文在回顾我国养老保险发展过程和十八届三中全会战略部署的基础上，分析统一城乡居民基本养老保险的影响和意义，论述政策实施的有利条件，并对未来整合城乡基本养老保险的路径进行了展望。
【关键词】统一城乡居民基本养老保险 城乡一体化 改革路径
2014年2月7日，国务院召开常务会议作出重要决定，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。会议决定，在已基本实现新农保、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一城乡养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城镇居民社会养老保险保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费，鼓励公益慈善等社会组织为参保人缴费提供资助。
一、我国社会养老保险制度的现状
此前我国三类养老保险：覆盖城镇职工的城镇职工基本养老保险（“职保”）、覆盖16周岁以上农村居民的新型农村社会养老保险（“新农保”）和覆盖16周岁以上未参加城镇基本养老金体系居民的城镇居民社会养老保险（“城居保”）。
新型农村社会养老保险从2009年开始试点{1}，城镇居民社会养老保险从2011年开始试点{2}，经过短短几年的快速发展，截止到2013年末，城乡居民社会养老保险参保人数为49750万人，比2012年底增加1381万人；基金收入2154亿元，同比增长17.8%；基金支出1453.7亿元，同比增长26.4%。城乡居民基本养老金月人均达到81元，有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度{3}。在已基本实现新农保、城镇居民社会养老保险全覆盖的有利条件下，通过多地开展的一体化试点积累了经验，为全国统一城乡居民基本养老保险奠定了良好的基础。
二、中国共产党第十八届三中全会的战略部署
2013年11月闭幕的十八届三中全会已经对城乡一体化做出了战略部署，而统一城乡居民基本养老保险是健全城乡发展一体化体制机制的改革举措之一。
习近平同志在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中第四点着重强调了健全城乡发展一体化体制机制{4}。文章认为城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。其中，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，是破除城乡二元结构的重要举措。
三、统一城乡基本养老保险的重大意义
建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度是民生建设的重要一步，同时也有利于保障经济发展、应对我国人口老龄化的冲击。
（一）统一城乡基本养老保险是改善民生的改革举措
统一的城乡居民基本养老保险制度让广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，有利于改变城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。其次，基本养老保险在全国范围内统筹可以解决养老保险制度碎片化问题，有助于扩大基本养老保险的覆盖面，提高养老保险机构服务水平，给城乡居民缴纳和领取养老金提供便利，长期来看有利于提高待遇水平，改善城乡居民的福利水平。
（二）统一城乡基本养老保险有助于进一步挖掘城市化潜力，保障和促进经济发展
改革开放以来我国经历了大规模的人口乡-城流动，目前我国城市化水平已超过50%，预计在未来城市化还将纵深发展。人口流动为提高资源配置效率，促进经济增长发挥了重要的作用。然而不可忽视的是，许多在城市务工的农村户籍人口社保携带困难，使他们无法享受城市的社会服务，称为城市中的“边缘人”。统一城乡基本养老保险是社保制度城乡一体化的第一步，这一重大举措及其政策指引，有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期。此外，也对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。
（三）统一城乡基本养老保险有助于解决我国人口老龄化问题
统一城乡居民基本养老保险可以增加老年人可支配收入，实现老有所养，缓解我国以家庭养老为主体养老模式的经济压力。我国在短时间内建立了广覆盖的社会养老保险体系，并且不断提高养老金支付标准，减少了老年人口的贫困发生率，是影响深远的民生工程。而通过建立广泛的全民养老保障体系，将更多的人口纳入到养老保障积累中，对中国的社会稳定和可持续发展而言，意义非凡。
四、统一城乡基本养老保险改革实施的有利条件
建立全国统一的基本养老保险制度作为全面深化改革的重要改革举措，在十八届三中全会的《决定》中明确提出，并在三中全会之后迅速落实，党中央推进改革的决心可见一斑。从我国的宏观经济形势、社会养老保险体系发展状况和养老保险的特性来看，目前正是统筹城乡社会保障的有利时间点，此时抓住改革机遇，选取统筹养老保险制度作为突破口，有许多有利条件。
（一）抓紧人口红利期的有利时机 目前我国正处于人口转变的尾声，虽然老龄化不断加剧，但劳动年龄人口的绝对数量和比例仍然处于较高的位置，人口红利的窗口并未关闭，这是我国经济持续健康发展的有力保障。而我国社会养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的方法，从基金的精算平衡来看，较高比例的劳动年龄人口能够增加社保资金的收入，相对弥补当前老年人口养老金积累不足带来的空账问题，保证社保基金的收支平衡。
（二）过去几年城乡居民养老保险快速有力的推进为制度合并奠定了良好的基础
在城乡居民养老保险试点到运行的短短几年中，已基本实现了全覆盖。各地在实践中摸索出了很多经验，培育了社保机构及专业人才，提高了参保人的社会保障的认识，保障统一城乡社会养老制度改革的顺利进行。
（三）城乡居民社会养老保险制度的特征使其成为突破口，为进一步改革铺路
比起社会医疗保险，社会养老保险给付相对稳定，不会随着费用的增加出现支出难以控制的情况，也不存在诱导需求，便于进行预测和管理，有利于实现中长期精算平衡。而社会养老保险体系中，城乡居民社会养老保险制度覆盖面广，但保险金给付水平较低，且比较接近，由这两类保险制度合并作为入手点，也能确保改革下一步——统一给付待遇的顺利进行。
（四）合并两项制度能进一步提高统筹层次，有利于保险基金的稳定运行
首先，因为持续的劳动力乡-城流动，农村的老龄化水平高于镇和城市，有学者称之为人口老龄化城乡倒置现象（李辉等，2012），这对农村社会养老保险基金的积累不利。而实现城乡居民基本养老保险全国统筹有利于打破原新农保靠政府投入的状况，增加基金的抗风险能力，促进保险基金健康、可持续发展。其次，两大保险制度的合将统一事权，可望缩减机构设置和减少人员配备，有利于提高未来城乡居民基本养老金的待遇水平。
四、基本养老保险制度改革路径展望
统筹社会养老保险是一个渐进的过程。我国学者戴卫东（2009）对整体改革路径的判断可以概括为“三步走战略”，即：第一步（2009～2012年）：建立多层次的基本养老保险制度体系，与其他养老保障制度一起，共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”，目前已基本实现；第二步（2013～2020年）：逐步衔接城乡居民养老保险制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系，实施城乡老年津贴制度；第三步（2021～2050年）：统筹城乡基本养老保险制度形成国民基本养老保险制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。当前的改革已开启了由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变（童广印，2007），接下来下一步即为实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变，最终达到全民一体化的目标。
注释
{1}http：//www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_1409216.htm。
{2}http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/13/content_1882801.htm。
{3}http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/rlzyhshbzb/Docu- ment/1361858/1361858.htm。
{4}中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编.北京：人民出版社，2013。
参考文献
[1]曹永红.统筹城乡养老保险制度的研究综述[J].现代营销（学苑版），2013（11）.
[2]戴卫东.统筹城乡基本养老保险制度的步骤规划[J].经济研究参考，2009（60）.
[3]李辉，王瑛洁.中国人口老龄化城乡倒置现象研究.吉林大学社会科学学报.2012（1）.
[4]林义，林熙.中国城乡养老保险制度可持续发展的关键着力点[A].浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会.第九届社会保障国际论坛摘要集[C].浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会：，2013：2.
[5]童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007.
作者简介：周丹（1988-），女，汉族，北京，任职于中国人民大学财金学院，研究方向：金融学。
【关键词】统一城乡居民基本养老保险 城乡一体化 改革路径
2014年2月7日，国务院召开常务会议作出重要决定，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。会议决定，在已基本实现新农保、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一城乡养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城镇居民社会养老保险保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府为重度残疾人等缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费，鼓励公益慈善等社会组织为参保人缴费提供资助。
一、我国社会养老保险制度的现状
此前我国三类养老保险：覆盖城镇职工的城镇职工基本养老保险（“职保”）、覆盖16周岁以上农村居民的新型农村社会养老保险（“新农保”）和覆盖16周岁以上未参加城镇基本养老金体系居民的城镇居民社会养老保险（“城居保”）。
新型农村社会养老保险从2009年开始试点{1}，城镇居民社会养老保险从2011年开始试点{2}，经过短短几年的快速发展，截止到2013年末，城乡居民社会养老保险参保人数为49750万人，比2012年底增加1381万人；基金收入2154亿元，同比增长17.8%；基金支出1453.7亿元，同比增长26.4%。城乡居民基本养老金月人均达到81元，有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度{3}。在已基本实现新农保、城镇居民社会养老保险全覆盖的有利条件下，通过多地开展的一体化试点积累了经验，为全国统一城乡居民基本养老保险奠定了良好的基础。
二、中国共产党第十八届三中全会的战略部署
2013年11月闭幕的十八届三中全会已经对城乡一体化做出了战略部署，而统一城乡居民基本养老保险是健全城乡发展一体化体制机制的改革举措之一。
习近平同志在《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中第四点着重强调了健全城乡发展一体化体制机制{4}。文章认为城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。其中，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，是破除城乡二元结构的重要举措。
三、统一城乡基本养老保险的重大意义
建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度是民生建设的重要一步，同时也有利于保障经济发展、应对我国人口老龄化的冲击。
（一）统一城乡基本养老保险是改善民生的改革举措
统一的城乡居民基本养老保险制度让广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，有利于改变城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。其次，基本养老保险在全国范围内统筹可以解决养老保险制度碎片化问题，有助于扩大基本养老保险的覆盖面，提高养老保险机构服务水平，给城乡居民缴纳和领取养老金提供便利，长期来看有利于提高待遇水平，改善城乡居民的福利水平。
（二）统一城乡基本养老保险有助于进一步挖掘城市化潜力，保障和促进经济发展
改革开放以来我国经历了大规模的人口乡-城流动，目前我国城市化水平已超过50%，预计在未来城市化还将纵深发展。人口流动为提高资源配置效率，促进经济增长发挥了重要的作用。然而不可忽视的是，许多在城市务工的农村户籍人口社保携带困难，使他们无法享受城市的社会服务，称为城市中的“边缘人”。统一城乡基本养老保险是社保制度城乡一体化的第一步，这一重大举措及其政策指引，有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期。此外，也对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。
（三）统一城乡基本养老保险有助于解决我国人口老龄化问题
统一城乡居民基本养老保险可以增加老年人可支配收入，实现老有所养，缓解我国以家庭养老为主体养老模式的经济压力。我国在短时间内建立了广覆盖的社会养老保险体系，并且不断提高养老金支付标准，减少了老年人口的贫困发生率，是影响深远的民生工程。而通过建立广泛的全民养老保障体系，将更多的人口纳入到养老保障积累中，对中国的社会稳定和可持续发展而言，意义非凡。
四、统一城乡基本养老保险改革实施的有利条件
建立全国统一的基本养老保险制度作为全面深化改革的重要改革举措，在十八届三中全会的《决定》中明确提出，并在三中全会之后迅速落实，党中央推进改革的决心可见一斑。从我国的宏观经济形势、社会养老保险体系发展状况和养老保险的特性来看，目前正是统筹城乡社会保障的有利时间点，此时抓住改革机遇，选取统筹养老保险制度作为突破口，有许多有利条件。
（一）抓紧人口红利期的有利时机 目前我国正处于人口转变的尾声，虽然老龄化不断加剧，但劳动年龄人口的绝对数量和比例仍然处于较高的位置，人口红利的窗口并未关闭，这是我国经济持续健康发展的有力保障。而我国社会养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的方法，从基金的精算平衡来看，较高比例的劳动年龄人口能够增加社保资金的收入，相对弥补当前老年人口养老金积累不足带来的空账问题，保证社保基金的收支平衡。
（二）过去几年城乡居民养老保险快速有力的推进为制度合并奠定了良好的基础
在城乡居民养老保险试点到运行的短短几年中，已基本实现了全覆盖。各地在实践中摸索出了很多经验，培育了社保机构及专业人才，提高了参保人的社会保障的认识，保障统一城乡社会养老制度改革的顺利进行。
（三）城乡居民社会养老保险制度的特征使其成为突破口，为进一步改革铺路
比起社会医疗保险，社会养老保险给付相对稳定，不会随着费用的增加出现支出难以控制的情况，也不存在诱导需求，便于进行预测和管理，有利于实现中长期精算平衡。而社会养老保险体系中，城乡居民社会养老保险制度覆盖面广，但保险金给付水平较低，且比较接近，由这两类保险制度合并作为入手点，也能确保改革下一步——统一给付待遇的顺利进行。
（四）合并两项制度能进一步提高统筹层次，有利于保险基金的稳定运行
首先，因为持续的劳动力乡-城流动，农村的老龄化水平高于镇和城市，有学者称之为人口老龄化城乡倒置现象（李辉等，2012），这对农村社会养老保险基金的积累不利。而实现城乡居民基本养老保险全国统筹有利于打破原新农保靠政府投入的状况，增加基金的抗风险能力，促进保险基金健康、可持续发展。其次，两大保险制度的合将统一事权，可望缩减机构设置和减少人员配备，有利于提高未来城乡居民基本养老金的待遇水平。
四、基本养老保险制度改革路径展望
统筹社会养老保险是一个渐进的过程。我国学者戴卫东（2009）对整体改革路径的判断可以概括为“三步走战略”，即：第一步（2009～2012年）：建立多层次的基本养老保险制度体系，与其他养老保障制度一起，共同构筑覆盖全体国民的养老“安全网”，目前已基本实现；第二步（2013～2020年）：逐步衔接城乡居民养老保险制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系，实施城乡老年津贴制度；第三步（2021～2050年）：统筹城乡基本养老保险制度形成国民基本养老保险制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。当前的改革已开启了由“相互分离”向“制度统一、标准有别”过程的转变（童广印，2007），接下来下一步即为实现城乡社会养老保险制度由“制度统一、标准有别”向“城乡一体化”的转变，最终达到全民一体化的目标。
注释
{1}http：//www.gov.cn/zwgk/2009-09/04/content_1409216.htm。
{2}http：//www.gov.cn/zwgk/2011-06/13/content_1882801.htm。
{3}http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/rlzyhshbzb/Docu- ment/1361858/1361858.htm。
{4}中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编.北京：人民出版社，2013。
参考文献
[1]曹永红.统筹城乡养老保险制度的研究综述[J].现代营销（学苑版），2013（11）.
[2]戴卫东.统筹城乡基本养老保险制度的步骤规划[J].经济研究参考，2009（60）.
[3]李辉，王瑛洁.中国人口老龄化城乡倒置现象研究.吉林大学社会科学学报.2012（1）.
[4]林义，林熙.中国城乡养老保险制度可持续发展的关键着力点[A].浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会.第九届社会保障国际论坛摘要集[C].浙江大学、中国人民大学、韩国比较社会政策研究会、日本日中韩社会保障交流委员会：，2013：2.
[5]童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007.
作者简介：周丹（1988-），女，汉族，北京，任职于中国人民大学财金学院，研究方向：金融学。