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摘 要：长期以来，由于与“集中统一管理”原则相悖，物理层面的电子档案分散保管受到广泛质疑，不被视为可行的管理策略。论文以政务服务电子档案为对象，探讨安全观和效益观视域下实践档案资源“逻辑集中”的合理性，认为“逻辑集中”可作为档案实体集中管理的辅助方式。基于此，论文提出应在确保安全的基础上开展电子档案实体分散管理试点，建立和完善前后端档案部门信息互通和共享机制。
关键词：逻辑集中；政务服务电子档案；安全；效益
分类号：G270.7
The “Logical Centralization” of Archival Resource Based on the Perspective of Security and Efficiency of Governmental Service Electronic Documents
Chen Xiyu， Zhan Yike
（School of Information Management of Sun Yat-sen University， Guangzhou， Guangdong 510006）
Abstract：For a long time， the decentralized storage of electronic documents in the physical entity level stirs comprehensive controversy and isn’t considered as a feasible management strategy， because it is contrary to the thinking inertia of the principle of “centralized and unified management”. The paper takes the governmental service electronic documents as object， discusses the rationality of the “logical centralization” in practice from the perspective of security and efficiency， and puts forward that the “logical centralization” can be prudently applied as an auxiliary approach of entity centralized management towards electronic documents. According to this point， the paper proposes to carry out pilot programmes of decentralized management of electronic documents entities on the basis of ensuring security， and to establish and facilitate the information exchange and sharing mechanism of the front and rear archival departments.
Keywords：Logical Centralization； Governmental Service Electronic Documents； Security； Efficiency
1 研究背景
1956年《国务院关于加强国家档案工作的决定》（以下简称《决定》）确定了我国档案工作的基本原则是“集中统一管理”。[1]《决定》促进了档案工作整体的有序化和业务水平的提升，同时也使档案界逐渐形成以下共识：只有物理意义上的实体“集中统一管理”才能适应我国档案管理实践需要。然而，随着电子政务和档案信息化的发展，实体集中在应对庞大数据体量、复杂文件格式、多元档案来源等问题时渐显乏力，分散和集中相结合的保管方式开始越来越多地被提及和研究。从优化管理的视角看，“分散”和“集中”不是非此即彼的关系，前者对后者可从保障安全、提升效益的角度发挥补充作用。
目前，政务服务电子档案的安全保障相关研究主要涉及技術应用、业务环节、管理机制、标准规范等方面，其中技术应用和业务环节是学界的重点关注领域。代表性观点如：陈永生等提出电子政务系统中四性检验和档案备份作为支撑性技术保障电子档案全流程的安全可控；[2]刘越男等指出移交和接收政府数字档案都需进行数据安全性检验，且在进入数字档案馆系统存储区前需进行隔离存储。[3]与之相对，政务服务电子档案的管理效益相关研究聚焦于前端相对动态、结构化程度低的政务数据，如刘叶婷基于数据资产视角提出政务数据的“众筹”服务模式，提倡整合社会力量广泛参与档案治理，以充分发挥政务服务电子档案的综合效益。[4]
总体来看，已有一定数量的学者关注到政务服务电子档案的安全保障和管理效益问题，但是相关研究仍有不足：第一，在安全方面，许多研究带有显著的技术导向。少数面向管理机制的研究也主要围绕管理主体展开，如建立相关部门分工协作、联动共治的机制来保障归档电子文件的真实可靠[5]，较少对档案工作中档案管理手段进行深入分析。第二，在效益方面，学界对结构化程度较高的政务服务电子档案关注不够，对其价值发挥条件的研究整体较少。基于此，本文试从政务服务电子档案保管方式出发，以明晰“集中”和“分散”的关系为导向，以理论联系实际的方式，探索相应对策。
2 政务服务电子档案物理实体集中的现实困境
根据《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85-2019）的规定，政务服务一体化平台上的归档工作有两种开展形式：一是将清点验证后的归档信息包输送至一体化平台上的电子档案管理模块进行正式归档，二是将归档信息包交换至各单位的电子档案管理系统（ERMS）。[6]第一种形式需要由相关单位牵头统建ERMS，解决系统对接、数据异构、软件互操作等一系列技术问题，同时依托行政力量扫清推广利用的障碍，实施难度较大。目前实际应用这一模式的有浙江省政务服务网[7]、青岛市政务网[8]等。多数地方政务服务电子文件的归档流程属于第二种，即各单位在处理完各自负责的办理事项后，将生成的电子文件和元数据留在自建的ERMS中进行归档保存。由于自建ERMS已使用多年，具有较强的“用户黏性”和较大的档案积累量，因而单位更倾向于通过接口方式与平台进行数据交换。 按照第二种归档模式开发和部署管理系统虽然可以节约成本，但实际上这是导致政务服务电子档案走入实体集中管理困境的重要因素。笔者在调研广东省某市档案馆时了解到，该馆目前在移交接收工作中遇到的最大瓶颈是前端档案的形制不规范。受限于各单位系统建设进程、制度标准贯彻力度和档案人员的业务水平，大量待移交进馆档案不符合国家相关标准要求，同时该馆也不具备对情况各异的不合规档案进行针对性整改的能力。因此，目前该市各单位的原生电子档案，包括政务服务电子档案，只能分散保存在各形成单位中。可见，前端工作的不规范，“多对一”移交平台的缺失和档案馆系统包容性的不足，均阻碍了档案移交接收工作的高效、稳定，进而造成了档案馆集中保存政务服务电子档案物理实体的现实困境。此外，“多对一”的复杂情况也不利于前后端开展深度的协同联动。统建ERMS模式是破解集中管理难题的最优选择，因为前端的收集、归档和保管工作及前后端之间的移交接收工作在相关技术的辅助下均可得到规范和保障，该馆工作人员也提到该市正在建设全市统一的ERMS，未来将通过规范前端档案的形成来打通馆室移交通道。然而，当前各单位政务服务电子档案保管普遍“各自为政”，实行“集中统一管理”的条件并不成熟。如果采取“一刀切”的实体集中举措，必将在档案馆内部形成“资源壁垒”，导致同类型电子档案的统一和标准化管理难以落实。这不但给档案长期保存工作带来巨大压力，也不利于档案资源内容整合及其价值的实现。因此，有必要引入“逻辑集中”作为实体集中的辅助手段，以更好地实现保障资源安全和提升管理效益的目标。
3 实施档案资源“逻辑集中”的合理性
在电子档案保管实践中，物理实体的“分散”和“集中”构成彼此对应的两极。毋庸置疑，纯粹的实体集中代表物理对象和管理权属的完全集中，纯粹的实体分散意味着上述两者在地理空间上的全面分散。本文所述的“逻辑集中”介于二者之间，是立足于电子档案实体分散分布的情况，以一定时空范围内信息内容的集中和管理的统一来保障资源有效受控的管理方式，其与“分布式保管”和“匹兹堡模式”相似，均强调电子档案由不同形成者分散保管，在此过程中，档案馆从实体控制转为内容和知识控制[9]，并通过对资源的统一管控促进档案信息互联与集成共享[10]。但“逻辑集中”在管理诉求上更接近“集中统一管理”的核心意涵：首先，逻辑集中的本质是一种“集中”而非“分散”，要求以信息内容的远程集中达成“集中统一管理”的实践目标，保障电子档案安全可控，同时发挥其助推信息集成、促进业务治理的作用。其次，“逻辑集中”不代表无条件承认电子档案物理分散的合理性，而是根据实际情况加以分析和行动，在实体集中技术壁垒较多、管理成本较高的特定情况下，反对不顾及实际情况的强求集中，允许一定程度的实体分散。
3.1 安全观视域下“逻辑集中”的合理性
（1）政务服务电子档案安全的内涵
与其他类型电子档案安全相似，政务服务电子档案安全具有较宽泛的内涵。陈永生等提出：电子档案安全包括信息安全、实体安全和载体安全等三个层面，三者依次以后者为前提，统筹三个层面的安全保障要以维护真实性和长期可读性为核心。[11]可见，维护档案安全要求档案信息和档案之间的历史联系在较长时间内可被有效保护和呈现。在此意涵下，档案馆开展“集中统一管理”是最佳选择。然而，由于来源复杂，系统环境、数据结构、管理方式差异较大，政务服务电子档案异质化程度较高，实施实体集中需克服的技术阻碍较大。同时，根据利用情况分散保存政务服务电子档案，更有利于提高利用效率。因此，采取集中和分散相结合的“逻辑集中”保障政务服务电子档案安全更加切合实际。
（2）作为安全保障手段的“逻辑集中”
在理想情况下，由综合档案馆集中保存政务服务电子档案对于维护电子档案安全最为有效。国家档案局《电子档案移交与接收办法》（档发〔2012〕7号）第十二条规定，“档案移交单位在向国家综合档案馆移交电子档案之前，应当对电子档案数据的准确性、完整性、可用性和安全性进行检验，合格后方可移交”。[12]即对于安全性不达标的政务服务电子档案，档案馆有权拒绝接收。前端工作的不规范，可能会导致生成的电子档案在文档组件与元数据内容格式、数字认证信息、封装方式等方面达不到档案馆对电子档案长久保存的安全性要求。如果档案馆严格按照统一标准开展接收工作，这些不合规的电子档案显然无法进馆。但其因数量之大、整改难度之高已成为形成单位急于脱手的负担，在这种情况下，如果严格贯彻实体集中管理的原则，最后的“博弈”结果极有可能是档案馆接收门槛不断降低，不合规档案的整改压力全部施加于综合档案馆。然而，电子档案的诸多安全性认定信息是在其形成过程中产生和汇集的，脱离形成环境进行补充和修正是十分困难的。因此，“一刀切”的实体集中在现实情形中未必有利于电子档案安全的保障。
“逻辑集中”作为一种过渡性辅助手段，在特定条件下可以缓解前后端的移交矛盾。政务服务电子档案安全问题的复杂性、档案馆自身能力的有限性及移交任务的紧迫性要求我们对檔案进行合理的“区别对待”。为保证政务服务电子档案的长期安全，可以探索实施实体集中和“逻辑集中”相结合的模式，将移交期限视为软性的“时间段”而非硬性的“时间点”，在实践中根据政务服务电子档案的价值大小、移交工作的轻重缓急、形成单位利用程度等对其进行分类，区分哪些档案应实行实体移交，哪些档案可进行“逻辑移交”，即暂时留在形成单位整改，达到长期保存要求后再实体移交。以此为基础，档案馆对后者的信息进行“逻辑集中”条件下的远程控制和管理。如涉及省市级重大行政审批事项的电子档案由于重要性强，可仍按电子档案到期实体移交的方式处理；涉及普通电子合同、电子证照、社会舆情咨询及民商事公证等的电子档案由于重要性较低，短期内形成单位利用频繁，且其产生、流转、保管的技术架构复杂不一，可采用到期“逻辑移交”与延期实体移交相结合的方式处理。形成单位和档案馆紧密协作，在各自能力范围内共同承担档案的安全保护工作，合理分摊工作压力，保障进馆电子档案的真实、完整与可读、可用。 3.2 效益观视域下“逻辑集中”的合理性
（1）政务服务电子档案管理效益的内涵
对政务服务电子档案管理效益的理解可从经济效益和社会效益两方面入手。在经济效益方面，政务服务电子档案是政府机构在进行社会管理和建设过程中与不同社会主体竞合互动的结果，具有重要的情报价值，可转化为知识生产力并反作用于经济发展。此外，以不损害国家安全和个人利益为前提，档案部门授权社会主体对政务服务电子档案进行内容分析和挖掘，有利于培育大数据产业和信息服务市场。[13]在社会效益方面，以行政审批事项电子档案为例，其可作为当事人获得从事某项活动的许可或资格认定凭证，解决潜在社会纠纷。同时，政务服务电子档案也是辅助政府改善社会治理方式、提升政务工作水平的重要资政材料。
（2）作为管理效益提升手段的“逻辑集中”
“逻辑集中”有利于促进政务服务电子档案价值实现。在数字政府场景中，许多政务服务事项由主办部门牵头，多个部门联合办理。这种公众视角下的“一站式服务”，由不同部门分散完成的若干个独立环节组成，各环节生成的电子文件由负责部门独立保管，同时各环节之间以阶段性办理的结果文件为链接，构成完整的记录，这就使得档案馆接收的往往只是某一政务服务事项产生的部分文件，而非全部的过程文件和结果文件。结果文件是服务过程“真实发生”的直接证据，过程文件可证明事项办理结果的合法可信，二者相辅相成，共同还原政务事项办理过程的真实面貌。但如前文所言，目前综合档案馆并不具备实体集中的各方面条件，采纳“逻辑集中”形式，将过程文件和结果文件进行逻辑归集，有助于打通部门之间、部门与档案馆之间的信息屏障，进而打破时空限制，畅通信息和知识流动渠道。在此基础上促进政务服务电子档案综合价值的实现，发挥面向现实政务活动的资政功能。
“逻辑集中”有助于节约政务服务电子档案管理成本。英国学者博伊索特指出：“知识资产是从努力在数据处理方面实现节约的尝试中形成的。”[14]政务服务档案工作具有突出的社会公共属性，但和经济活动类似，也需要秉持高效、节约的价值导向。对政务服务档案工作效益的评价不应只看到其创造的社会价值，还应考量实现这些价值所耗费的人财物管理成本。只有当管理收益不小于投入成本时，档案工作才具有持续发展的动力。在电子档案实体集中保管模式下，前端各单位节省的档案长久保存管理成本，转移给了承担集中保管主体责任的综合档案馆。档案馆不仅要支付由此增加的机房、软硬件、人力等成本，还要为确保电子档案质量和安全承担更多责任。因此，档案馆目前拥有的资源、权力与实行实体集中管理带来的责任失衡，致使良性的政务服务电子档案管理生态难以形成。“逻辑集中”的实施一定程度上有助于缓解这种不对等状态，使异质档案的保存成本和不合规档案的整改成本得到降低。在落实安全保障的前提下，“逻辑集中”可以提升形成单位、档案馆数据仓储的互通性，有助于扩充政务服务电子档案开发利用的“资源池”，拓展档案馆资源控制范围，破解档案馆充实馆藏和实体接收范围受限的矛盾。同时，政务服务电子档案“逻辑集中”有望简化利用者的信息检索和获取流程，体现档案工作以用户为导向的新思维，对提升档案事业形象具有正向作用。
4 档案资源“逻辑集中”的实践路径
在当前数字政务服务深入开展的实践背景下，审慎开展档案资源“逻辑集中”对于提高政务服务电子档案管理质量、推动政务服务改革、提升政府治理效能具有重要意义。在纸质时代，档案的“集中统一管理”与实体集中统一可以等量齐观，但在数字时代，载体本身的概念化使得对实体的关注已不如从前。只要政务服务电子档案的原始记录性没有发生变化，其信息是在业务办理活动中直接形成的，那么仅对档案信息本身进行集中同样符合档案管理职能的核心要求。即使坚持实体、信息均集中至后端的传统观念，“逻辑集中”的实践作为一种辅助性过渡形式，对于推动实现更全面的实体集中也有必要的探索价值。从现实层面看，“逻辑集中”的重要特征无疑是档案实体的分散和信息的集中，而建立和畅通档案馆室合作机制是实现“逻辑集中”和充分发挥其作用的重要路径。
4.1 在确保安全的基础上开展电子档案实体分散管理试点
在档案实体分散管理方面，可采用“以试点带动全局”的方式，审慎有序开展档案实体分散管理试点，将档案价值、档案实体规范程度、移交缓急程度等作为衡量标尺，在明晰档案实体分散保管主体和對象的基础上，为分散管理提供一定的组织和制度保障。笔者在调研浙江省某市政协机关时了解到，该机关档案室根据市档案馆要求和自身实际对原实体移交清单进行了更新，开展了将港澳台侨、民族和宗教事务等咨询服务类档案实体保留在档案室的试点工作，即在向市档案馆开放管理访问权限的情况下，不再将该部分电子档案实体向市档案馆移交，以更好地满足机关内外人员集中、频繁的利用需要。在这一过程中，档案馆室厘清各自责任和协同方式，对建立健康、长效的前后端合作关系至关重要。同时，档案局可联合政务服务数据管理局加强保障档案资源“逻辑集中”的制度建设，如业务规范、技术标准等，推动前端部门理解和贯彻政务服务电子档案长期保存要求，确保具有长久保存价值的政务服务电子档案无论处于文件生命周期的何种位置，均得到规范、妥善的控制和管理。
4.2 建立完善前后端档案部门信息互通和共享机制
在档案实体分散的基础上，档案馆室需要实现更深层次的信息互通和整合共享，探索建立并完善相应机制，打破资源利用壁垒，确保各自业务工作均可从中受益。构建良好的信息沟通机制，首先需要明确前后端主体可分享的政务服务信息种类，如前端保存的电子证照，后端保存的部分民生档案如婚姻登记档案、公证档案等。档案馆室可将自身实际保管的政务服务档案资源目录以适当形式公开，汇集形成跨部门、跨地域的政务服务档案信息库。同时，档案馆室可加强针对性业务交流，彼此共享政务服务档案管理业务信息和数据。如档案室可将本单位产生的政务服务电子档案格式、元数据类型及档案管理软硬件系统数据等共享给档案馆，档案馆则向前端反馈政务服务电子档案长期保存的技术和管理诉求，以信息互联促进业务协同，共同制定妥善的移交策略，形成良性的参与式治理局面。对经评估决定暂缓实体移交的政务服务电子档案，档案室需及时就其保管状态及整改结果向档案馆通报，档案馆在审慎调研和分析的基础上反馈处理建议。以近几年各省市设立的政务服务数据管理局和大数据局为例，不少机关由负责归口管理的秘书处和信息中心牵头，与档案馆接收部门建立了联席会议机制，定期沟通解决政务服务档案移交进馆面临的技术和管理问题。在系统磨合顺畅、安全保障到位的情况下，如果社会人员和政务服务机构需要利用已完成实体移交的行政审批单、电子合同等政务服务电子档案，即由档案馆向政务服务机构开放阅览和下载便捷入口；而海关船舶吨税表、民意咨询书等经由特殊程序产生的政务服务电子档案，如因利用需求旺盛、技术环境不成熟而难以实现到期实体移交，则可在会商一致的基础上由档案室先行开放逻辑管理入口，保证档案馆能及时获取基础管理数据和内容信息。这种协作模式有助于规范和推动政务服务电子档案内容信息、业务信息及相关数据的共享和交换，更好地满足利用者的多元需求，从而在保障政务服务电子档案实体和信息安全的基础上，彰显政务服务电子档案的服务性特质。
*本文系2017年度广东省档案局科研项目“大数据背景下档案工作面临的问题与对策研究：电子文件归档与电子档案移交新模式”（项目编号：YDK-157-2017）阶段性研究成果。
注释与参考文献
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[2][11]陈永生，苏焕宁，杨茜茜，等.电子政务系统中的档案管理：安全保障[J].档案学研究，2015（4）：29-40.
[3][8]刘越男.地方政府数字档案集中管理模式研究[M].北京：中国人民大学出版社，2016：130-133， 268.
[4]刘叶婷.“盘活”政务数据价值[J]. 信息化建设，2015（2）： 22-23.
[5]宋华.在线政务服务平台电子文件归档管理对策研究[J].浙江档案，2019（5）：20-23.
[6]国家档案局.政务服务事项电子文件归档规范：DA/T 85-2019[S].北京：中国标准出版社，2019：140.
[7]宋华，骆建珍，姜悦霞.政务服务网行政审批电子文件“一键式”归档设计与实现[J].浙江档案，2017（8）：26-30.
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[12]国家档案局.电子档案移交与接收办法[J].湖北档案，2013（2）：10-11.
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[14][英]博伊索特.知识资产：在信息经济中赢得竞争优势[M].上海：上海人民出版社，2005：50.
关键词：逻辑集中；政务服务电子档案；安全；效益
分类号：G270.7
The “Logical Centralization” of Archival Resource Based on the Perspective of Security and Efficiency of Governmental Service Electronic Documents
Chen Xiyu， Zhan Yike
（School of Information Management of Sun Yat-sen University， Guangzhou， Guangdong 510006）
Abstract：For a long time， the decentralized storage of electronic documents in the physical entity level stirs comprehensive controversy and isn’t considered as a feasible management strategy， because it is contrary to the thinking inertia of the principle of “centralized and unified management”. The paper takes the governmental service electronic documents as object， discusses the rationality of the “logical centralization” in practice from the perspective of security and efficiency， and puts forward that the “logical centralization” can be prudently applied as an auxiliary approach of entity centralized management towards electronic documents. According to this point， the paper proposes to carry out pilot programmes of decentralized management of electronic documents entities on the basis of ensuring security， and to establish and facilitate the information exchange and sharing mechanism of the front and rear archival departments.
Keywords：Logical Centralization； Governmental Service Electronic Documents； Security； Efficiency
1 研究背景
1956年《国务院关于加强国家档案工作的决定》（以下简称《决定》）确定了我国档案工作的基本原则是“集中统一管理”。[1]《决定》促进了档案工作整体的有序化和业务水平的提升，同时也使档案界逐渐形成以下共识：只有物理意义上的实体“集中统一管理”才能适应我国档案管理实践需要。然而，随着电子政务和档案信息化的发展，实体集中在应对庞大数据体量、复杂文件格式、多元档案来源等问题时渐显乏力，分散和集中相结合的保管方式开始越来越多地被提及和研究。从优化管理的视角看，“分散”和“集中”不是非此即彼的关系，前者对后者可从保障安全、提升效益的角度发挥补充作用。
目前，政务服务电子档案的安全保障相关研究主要涉及技術应用、业务环节、管理机制、标准规范等方面，其中技术应用和业务环节是学界的重点关注领域。代表性观点如：陈永生等提出电子政务系统中四性检验和档案备份作为支撑性技术保障电子档案全流程的安全可控；[2]刘越男等指出移交和接收政府数字档案都需进行数据安全性检验，且在进入数字档案馆系统存储区前需进行隔离存储。[3]与之相对，政务服务电子档案的管理效益相关研究聚焦于前端相对动态、结构化程度低的政务数据，如刘叶婷基于数据资产视角提出政务数据的“众筹”服务模式，提倡整合社会力量广泛参与档案治理，以充分发挥政务服务电子档案的综合效益。[4]
总体来看，已有一定数量的学者关注到政务服务电子档案的安全保障和管理效益问题，但是相关研究仍有不足：第一，在安全方面，许多研究带有显著的技术导向。少数面向管理机制的研究也主要围绕管理主体展开，如建立相关部门分工协作、联动共治的机制来保障归档电子文件的真实可靠[5]，较少对档案工作中档案管理手段进行深入分析。第二，在效益方面，学界对结构化程度较高的政务服务电子档案关注不够，对其价值发挥条件的研究整体较少。基于此，本文试从政务服务电子档案保管方式出发，以明晰“集中”和“分散”的关系为导向，以理论联系实际的方式，探索相应对策。
2 政务服务电子档案物理实体集中的现实困境
根据《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85-2019）的规定，政务服务一体化平台上的归档工作有两种开展形式：一是将清点验证后的归档信息包输送至一体化平台上的电子档案管理模块进行正式归档，二是将归档信息包交换至各单位的电子档案管理系统（ERMS）。[6]第一种形式需要由相关单位牵头统建ERMS，解决系统对接、数据异构、软件互操作等一系列技术问题，同时依托行政力量扫清推广利用的障碍，实施难度较大。目前实际应用这一模式的有浙江省政务服务网[7]、青岛市政务网[8]等。多数地方政务服务电子文件的归档流程属于第二种，即各单位在处理完各自负责的办理事项后，将生成的电子文件和元数据留在自建的ERMS中进行归档保存。由于自建ERMS已使用多年，具有较强的“用户黏性”和较大的档案积累量，因而单位更倾向于通过接口方式与平台进行数据交换。 按照第二种归档模式开发和部署管理系统虽然可以节约成本，但实际上这是导致政务服务电子档案走入实体集中管理困境的重要因素。笔者在调研广东省某市档案馆时了解到，该馆目前在移交接收工作中遇到的最大瓶颈是前端档案的形制不规范。受限于各单位系统建设进程、制度标准贯彻力度和档案人员的业务水平，大量待移交进馆档案不符合国家相关标准要求，同时该馆也不具备对情况各异的不合规档案进行针对性整改的能力。因此，目前该市各单位的原生电子档案，包括政务服务电子档案，只能分散保存在各形成单位中。可见，前端工作的不规范，“多对一”移交平台的缺失和档案馆系统包容性的不足，均阻碍了档案移交接收工作的高效、稳定，进而造成了档案馆集中保存政务服务电子档案物理实体的现实困境。此外，“多对一”的复杂情况也不利于前后端开展深度的协同联动。统建ERMS模式是破解集中管理难题的最优选择，因为前端的收集、归档和保管工作及前后端之间的移交接收工作在相关技术的辅助下均可得到规范和保障，该馆工作人员也提到该市正在建设全市统一的ERMS，未来将通过规范前端档案的形成来打通馆室移交通道。然而，当前各单位政务服务电子档案保管普遍“各自为政”，实行“集中统一管理”的条件并不成熟。如果采取“一刀切”的实体集中举措，必将在档案馆内部形成“资源壁垒”，导致同类型电子档案的统一和标准化管理难以落实。这不但给档案长期保存工作带来巨大压力，也不利于档案资源内容整合及其价值的实现。因此，有必要引入“逻辑集中”作为实体集中的辅助手段，以更好地实现保障资源安全和提升管理效益的目标。
3 实施档案资源“逻辑集中”的合理性
在电子档案保管实践中，物理实体的“分散”和“集中”构成彼此对应的两极。毋庸置疑，纯粹的实体集中代表物理对象和管理权属的完全集中，纯粹的实体分散意味着上述两者在地理空间上的全面分散。本文所述的“逻辑集中”介于二者之间，是立足于电子档案实体分散分布的情况，以一定时空范围内信息内容的集中和管理的统一来保障资源有效受控的管理方式，其与“分布式保管”和“匹兹堡模式”相似，均强调电子档案由不同形成者分散保管，在此过程中，档案馆从实体控制转为内容和知识控制[9]，并通过对资源的统一管控促进档案信息互联与集成共享[10]。但“逻辑集中”在管理诉求上更接近“集中统一管理”的核心意涵：首先，逻辑集中的本质是一种“集中”而非“分散”，要求以信息内容的远程集中达成“集中统一管理”的实践目标，保障电子档案安全可控，同时发挥其助推信息集成、促进业务治理的作用。其次，“逻辑集中”不代表无条件承认电子档案物理分散的合理性，而是根据实际情况加以分析和行动，在实体集中技术壁垒较多、管理成本较高的特定情况下，反对不顾及实际情况的强求集中，允许一定程度的实体分散。
3.1 安全观视域下“逻辑集中”的合理性
（1）政务服务电子档案安全的内涵
与其他类型电子档案安全相似，政务服务电子档案安全具有较宽泛的内涵。陈永生等提出：电子档案安全包括信息安全、实体安全和载体安全等三个层面，三者依次以后者为前提，统筹三个层面的安全保障要以维护真实性和长期可读性为核心。[11]可见，维护档案安全要求档案信息和档案之间的历史联系在较长时间内可被有效保护和呈现。在此意涵下，档案馆开展“集中统一管理”是最佳选择。然而，由于来源复杂，系统环境、数据结构、管理方式差异较大，政务服务电子档案异质化程度较高，实施实体集中需克服的技术阻碍较大。同时，根据利用情况分散保存政务服务电子档案，更有利于提高利用效率。因此，采取集中和分散相结合的“逻辑集中”保障政务服务电子档案安全更加切合实际。
（2）作为安全保障手段的“逻辑集中”
在理想情况下，由综合档案馆集中保存政务服务电子档案对于维护电子档案安全最为有效。国家档案局《电子档案移交与接收办法》（档发〔2012〕7号）第十二条规定，“档案移交单位在向国家综合档案馆移交电子档案之前，应当对电子档案数据的准确性、完整性、可用性和安全性进行检验，合格后方可移交”。[12]即对于安全性不达标的政务服务电子档案，档案馆有权拒绝接收。前端工作的不规范，可能会导致生成的电子档案在文档组件与元数据内容格式、数字认证信息、封装方式等方面达不到档案馆对电子档案长久保存的安全性要求。如果档案馆严格按照统一标准开展接收工作，这些不合规的电子档案显然无法进馆。但其因数量之大、整改难度之高已成为形成单位急于脱手的负担，在这种情况下，如果严格贯彻实体集中管理的原则，最后的“博弈”结果极有可能是档案馆接收门槛不断降低，不合规档案的整改压力全部施加于综合档案馆。然而，电子档案的诸多安全性认定信息是在其形成过程中产生和汇集的，脱离形成环境进行补充和修正是十分困难的。因此，“一刀切”的实体集中在现实情形中未必有利于电子档案安全的保障。
“逻辑集中”作为一种过渡性辅助手段，在特定条件下可以缓解前后端的移交矛盾。政务服务电子档案安全问题的复杂性、档案馆自身能力的有限性及移交任务的紧迫性要求我们对檔案进行合理的“区别对待”。为保证政务服务电子档案的长期安全，可以探索实施实体集中和“逻辑集中”相结合的模式，将移交期限视为软性的“时间段”而非硬性的“时间点”，在实践中根据政务服务电子档案的价值大小、移交工作的轻重缓急、形成单位利用程度等对其进行分类，区分哪些档案应实行实体移交，哪些档案可进行“逻辑移交”，即暂时留在形成单位整改，达到长期保存要求后再实体移交。以此为基础，档案馆对后者的信息进行“逻辑集中”条件下的远程控制和管理。如涉及省市级重大行政审批事项的电子档案由于重要性强，可仍按电子档案到期实体移交的方式处理；涉及普通电子合同、电子证照、社会舆情咨询及民商事公证等的电子档案由于重要性较低，短期内形成单位利用频繁，且其产生、流转、保管的技术架构复杂不一，可采用到期“逻辑移交”与延期实体移交相结合的方式处理。形成单位和档案馆紧密协作，在各自能力范围内共同承担档案的安全保护工作，合理分摊工作压力，保障进馆电子档案的真实、完整与可读、可用。 3.2 效益观视域下“逻辑集中”的合理性
（1）政务服务电子档案管理效益的内涵
对政务服务电子档案管理效益的理解可从经济效益和社会效益两方面入手。在经济效益方面，政务服务电子档案是政府机构在进行社会管理和建设过程中与不同社会主体竞合互动的结果，具有重要的情报价值，可转化为知识生产力并反作用于经济发展。此外，以不损害国家安全和个人利益为前提，档案部门授权社会主体对政务服务电子档案进行内容分析和挖掘，有利于培育大数据产业和信息服务市场。[13]在社会效益方面，以行政审批事项电子档案为例，其可作为当事人获得从事某项活动的许可或资格认定凭证，解决潜在社会纠纷。同时，政务服务电子档案也是辅助政府改善社会治理方式、提升政务工作水平的重要资政材料。
（2）作为管理效益提升手段的“逻辑集中”
“逻辑集中”有利于促进政务服务电子档案价值实现。在数字政府场景中，许多政务服务事项由主办部门牵头，多个部门联合办理。这种公众视角下的“一站式服务”，由不同部门分散完成的若干个独立环节组成，各环节生成的电子文件由负责部门独立保管，同时各环节之间以阶段性办理的结果文件为链接，构成完整的记录，这就使得档案馆接收的往往只是某一政务服务事项产生的部分文件，而非全部的过程文件和结果文件。结果文件是服务过程“真实发生”的直接证据，过程文件可证明事项办理结果的合法可信，二者相辅相成，共同还原政务事项办理过程的真实面貌。但如前文所言，目前综合档案馆并不具备实体集中的各方面条件，采纳“逻辑集中”形式，将过程文件和结果文件进行逻辑归集，有助于打通部门之间、部门与档案馆之间的信息屏障，进而打破时空限制，畅通信息和知识流动渠道。在此基础上促进政务服务电子档案综合价值的实现，发挥面向现实政务活动的资政功能。
“逻辑集中”有助于节约政务服务电子档案管理成本。英国学者博伊索特指出：“知识资产是从努力在数据处理方面实现节约的尝试中形成的。”[14]政务服务档案工作具有突出的社会公共属性，但和经济活动类似，也需要秉持高效、节约的价值导向。对政务服务档案工作效益的评价不应只看到其创造的社会价值，还应考量实现这些价值所耗费的人财物管理成本。只有当管理收益不小于投入成本时，档案工作才具有持续发展的动力。在电子档案实体集中保管模式下，前端各单位节省的档案长久保存管理成本，转移给了承担集中保管主体责任的综合档案馆。档案馆不仅要支付由此增加的机房、软硬件、人力等成本，还要为确保电子档案质量和安全承担更多责任。因此，档案馆目前拥有的资源、权力与实行实体集中管理带来的责任失衡，致使良性的政务服务电子档案管理生态难以形成。“逻辑集中”的实施一定程度上有助于缓解这种不对等状态，使异质档案的保存成本和不合规档案的整改成本得到降低。在落实安全保障的前提下，“逻辑集中”可以提升形成单位、档案馆数据仓储的互通性，有助于扩充政务服务电子档案开发利用的“资源池”，拓展档案馆资源控制范围，破解档案馆充实馆藏和实体接收范围受限的矛盾。同时，政务服务电子档案“逻辑集中”有望简化利用者的信息检索和获取流程，体现档案工作以用户为导向的新思维，对提升档案事业形象具有正向作用。
4 档案资源“逻辑集中”的实践路径
在当前数字政务服务深入开展的实践背景下，审慎开展档案资源“逻辑集中”对于提高政务服务电子档案管理质量、推动政务服务改革、提升政府治理效能具有重要意义。在纸质时代，档案的“集中统一管理”与实体集中统一可以等量齐观，但在数字时代，载体本身的概念化使得对实体的关注已不如从前。只要政务服务电子档案的原始记录性没有发生变化，其信息是在业务办理活动中直接形成的，那么仅对档案信息本身进行集中同样符合档案管理职能的核心要求。即使坚持实体、信息均集中至后端的传统观念，“逻辑集中”的实践作为一种辅助性过渡形式，对于推动实现更全面的实体集中也有必要的探索价值。从现实层面看，“逻辑集中”的重要特征无疑是档案实体的分散和信息的集中，而建立和畅通档案馆室合作机制是实现“逻辑集中”和充分发挥其作用的重要路径。
4.1 在确保安全的基础上开展电子档案实体分散管理试点
在档案实体分散管理方面，可采用“以试点带动全局”的方式，审慎有序开展档案实体分散管理试点，将档案价值、档案实体规范程度、移交缓急程度等作为衡量标尺，在明晰档案实体分散保管主体和對象的基础上，为分散管理提供一定的组织和制度保障。笔者在调研浙江省某市政协机关时了解到，该机关档案室根据市档案馆要求和自身实际对原实体移交清单进行了更新，开展了将港澳台侨、民族和宗教事务等咨询服务类档案实体保留在档案室的试点工作，即在向市档案馆开放管理访问权限的情况下，不再将该部分电子档案实体向市档案馆移交，以更好地满足机关内外人员集中、频繁的利用需要。在这一过程中，档案馆室厘清各自责任和协同方式，对建立健康、长效的前后端合作关系至关重要。同时，档案局可联合政务服务数据管理局加强保障档案资源“逻辑集中”的制度建设，如业务规范、技术标准等，推动前端部门理解和贯彻政务服务电子档案长期保存要求，确保具有长久保存价值的政务服务电子档案无论处于文件生命周期的何种位置，均得到规范、妥善的控制和管理。
4.2 建立完善前后端档案部门信息互通和共享机制
在档案实体分散的基础上，档案馆室需要实现更深层次的信息互通和整合共享，探索建立并完善相应机制，打破资源利用壁垒，确保各自业务工作均可从中受益。构建良好的信息沟通机制，首先需要明确前后端主体可分享的政务服务信息种类，如前端保存的电子证照，后端保存的部分民生档案如婚姻登记档案、公证档案等。档案馆室可将自身实际保管的政务服务档案资源目录以适当形式公开，汇集形成跨部门、跨地域的政务服务档案信息库。同时，档案馆室可加强针对性业务交流，彼此共享政务服务档案管理业务信息和数据。如档案室可将本单位产生的政务服务电子档案格式、元数据类型及档案管理软硬件系统数据等共享给档案馆，档案馆则向前端反馈政务服务电子档案长期保存的技术和管理诉求，以信息互联促进业务协同，共同制定妥善的移交策略，形成良性的参与式治理局面。对经评估决定暂缓实体移交的政务服务电子档案，档案室需及时就其保管状态及整改结果向档案馆通报，档案馆在审慎调研和分析的基础上反馈处理建议。以近几年各省市设立的政务服务数据管理局和大数据局为例，不少机关由负责归口管理的秘书处和信息中心牵头，与档案馆接收部门建立了联席会议机制，定期沟通解决政务服务档案移交进馆面临的技术和管理问题。在系统磨合顺畅、安全保障到位的情况下，如果社会人员和政务服务机构需要利用已完成实体移交的行政审批单、电子合同等政务服务电子档案，即由档案馆向政务服务机构开放阅览和下载便捷入口；而海关船舶吨税表、民意咨询书等经由特殊程序产生的政务服务电子档案，如因利用需求旺盛、技术环境不成熟而难以实现到期实体移交，则可在会商一致的基础上由档案室先行开放逻辑管理入口，保证档案馆能及时获取基础管理数据和内容信息。这种协作模式有助于规范和推动政务服务电子档案内容信息、业务信息及相关数据的共享和交换，更好地满足利用者的多元需求，从而在保障政务服务电子档案实体和信息安全的基础上，彰显政务服务电子档案的服务性特质。
*本文系2017年度广东省档案局科研项目“大数据背景下档案工作面临的问题与对策研究：电子文件归档与电子档案移交新模式”（项目编号：YDK-157-2017）阶段性研究成果。
注释与参考文献
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