机构改革边际效应明显递减

　　《南风窗》：改革开放以来，已经先后进行过6次政府机构改革，本次大部制改革将是第七次了，职能转变一直是改革的目的。您如何评价过去的机构改革的成果，取得了哪些成绩，还有哪些不到位的地方？以目前的情况看，您认为政府职能还有哪些欠缺？最不能适应现实需求的地方是什么？
　　周志忍：我的基本判断是，机构改革本身的必要性不能否定。最初中国政府有100多个部，行业管理非常细，光机械工业部就8个，这肯定不适应经济体制的需求。所以从1980年代开始的第一轮改革就是要把完全在计划经济体制上构建的那套体制打开，当时离符合市场经济的政府体制的要求差距大，改革的余地也就大。第一轮改革一方面把100多个部委压缩到69个，另一方面明确了领导干部的任期制。
　　第二次改革继续压缩了机构数量，又把细节制度规范化了一点。到了1992年那次改革，我认为最大的特点就是认识到职能转变是机构改革的前提，从那以后职能转变就成为政府机构改革的重点。此后，随着经济发展活力的增强，之后的几轮改革走的基本都是这个路子。
　　我个人感觉，大部制改革也不是什么新东西，比如1998年的改革就把经委和外经贸部合并成了商务部，只是当时没有用大部制这种说法。经过这么多轮机构改革，边际效用明显递减，改革余地和空间已经非常小。职能转变涉及政府的定位，政府跟老百姓、政府跟社会、政府跟市场，它们的关系问题，首先要决定政府该干什么，政府的边界在什么地方，然后才是用什么样的机构来干，需要多少资源。这是还没有解决好的问题，如果职能没理清，机构设置的依据是什么呢？
　　职能转变一直没有放松，但总是喊口号，在口号之下，可以往这边走也可以往那边走，所以这么多年来在实现职能转变的制度设计上好像不是很到位。我一贯的观点是，机构改革差不多了，弄来弄去也弄不出花儿来。另一方面，在涉及政府职能怎么落实的方面，就需要政府管理的革新，也就是运作管理的科学化、精细化问题，这是多年来没有解决的。
　　《南风窗》：您曾经在文章里谈过，政府职能转变已经不存在“啥该管啥不该管”的争论，问题在于怎么管。但从您刚才所谈的内容看，什么该管的问题仿佛还不是很清楚，对吗？
　　周志忍：好多人一讲职能转变，就是说审批制度改革，但这不是最重要的，最重要的是政府该干什么不该干什么。我曾经概括过中国政府职能结构的特征：政治职能强，社会职能弱；经济职能强，公共服务职能弱；管制职能强，服务职能弱。韩国学者有过一个比较，中国从事经济管理的公务员比例是美日的好几倍。这跟中国政府抓经济有关，国外不同，它的侧重点在社会管理和管制，监管行业是劳动密集型的，所以他们在这方面的公务员人数多。
　　早期的职能转变涉及政府职能的侧重点问题，中国政府经济职能太强大，忽视了社会管理和公共服务。但政府该不该管经济？不用说，该管，美国政府也管经济，只是方式不一样。该管什么不该管什么，跟怎么管有关。汇率、利率这些工具全世界都在用，经济冷了就要降低利率，增加货币发行量，搞些区域战略什么的，这都没问题，但是一些偏微观的形式，比如批条子、批项目，就不是政府该管的方式。
　　政府创造条件，企业创造财富，全世界都这样，关键是这些条件是什么。比如在美国，要吸引企业，只能在州税上做文章，国家税是没有条件的；公有土地也不多，也不能随便折腾地；州政府想用纳税人的钱去扶植一个企业，也是不可能的。但中国地方政府搞招商引资不是这样，把土地用非常低的价格输送出去；如果劳动力不够，就一级一级压指标给企业弄人。比如有的地方政府给地、给人，融资有困难政府给担保，于是企业越做越大，后来遇到国际市场的变动，将来可能变成地方的一个大包袱。
　　如果不在怎么管的方式上来思考，谈论政府的职能边界就是没有意义的。哪个国家的政府是完全自由放任的？没有的。中国跟国外的区别不在于政府该不该管经济，而是怎么管。

政策应当有工具

　　《南风窗》：在继续推进政府职能转变，提升管理水平方面，您觉得具体应该如何着手呢？
　　周志忍：有一批人在主张恢复体改委，他们认为发改委既管规划又管审批是有问题的。问题没说错，因为只有审批才有权力，发改委于是就忙于微观上的管理，忽略了宏观的设计。而大的改革一要抓宏观，二要限制发改委的权力。改革是宏观管理，负责的部门不应该有实际的权力；而且还有风险，中国的改革可能真的需要一个超越部门利益的顶层设计。
　　但我们不一定需要一个像体改委这样的机构，因为中国的政府管理的一个毛病是，新机构可能会成为安排人的渠道，就很难做到独立。我想是不是可以干脆学国外，设立一个独立委员会，由高级官员、专家、业界代表、民意代表加上媒体组成，20个人左右。政府高官介入，但不能当组长，为什么呢，因为他有可能变成“守门人”，在领导和学界之间两头传话，领导可能是真心实意想做事，但他会揣摩领导的意思，定个调子，调研讨论什么都按这个调子来。结果领导还以为这是专家的意见，当成好东西。

　　像韩国、日本搞机构改革，都是组成专家委员会，学者当头，高官参加，但只是做一个沟通渠道，部门的讨价还价都在公开场合。中国在这方面还做不到，哪个部门都不想被撤，部长不是公开答辩提出理由，他可能私下去找副总理了。如果再搞个体改委，就怕体改委变得更官僚，那就越搞越糟糕。如果没有公开的机制，在决策程序不顺的情况下，决策要达到科学化是不太可能的，因为都是背后讨价还价，老百姓不知道，也监督不了。
　　《南风窗》：我们再回到微观的层面，在政府管理的精细化方面，如何推进呢？您觉得是不是有一些地方可以入手去做，还是认为在宏观条件的制约下，不大可能有实质性的突破？
　　周志忍：在一些有共识的问题上，一些管理是可以搞精细化的。但我们的问题是，政策一般比较虚，弱化这个，强化那个，都是些努力方向，具体的评价标准却没有。政治纲领是讲方向讲理念的，笼统点可以，但必须配套一套东西。
　　美国的政策是有工具的，规定了内容，不这样做的处罚是什么，这样一来政策才有效果。但中国的政策呢，经常是“进一步加大什么什么的力度、进一步强化什么、进一步深化什么”，然后就没了。比如搞节约型政府，那么目标有哪几个方面？指标是什么？目前哪方面有问题？目前政府的成本是多少，算过账吗？
　　再看英国的改革，比如雷纳评审，每个部门都要算清目前开支是多少钱，节约开支的目标是什么，这样才能构建节约型政府。当然这在英国也好办，因为政府部门的钱是死的，它有一套非常精细的管理，比如固定资产的折旧也是要算到行政成本里面的。政府也可以有选择，比如你要电脑用好一点，那出门坐的车就差一点。中国的“细”细在什么地方呢，比如四菜一汤，哪级领导坐什么排量的汽车等等，这都是末梢的东西。
　　我们政府管理的细节观念是比较差的，比如土地的管理，国土资源部什么手段都有，卫星即时监测，其实什么都知道。但为什么那么多违规的土地还存在呢？前几年9部委联合发文整顿土地违规，网上传国土资源部有个违规的黑名单，但它说没有，可是没有名单怎么整治呢？应该有，有了就要公开。美国的审计署每隔一年就发一个黑名单，就是针对政府部门浪费和存在的风险，每次20个。我们的审计呢，某部委干了什么，14个部委干了什么，这样弄根本就没太大用处。
　　《南风窗》 ：无论宏观还是微观层面，政府职能转变都存在不少的问题。您经常谈的一个概念是改革的动力，随着领导层的更替，在新的条件下，您是否看到新的动力出现呢？
　　周志忍：从愿望上，我当然希望出现一些大的变革，但目前从客观事实的走向上判断，我觉得还不是很明确。轻车简从、领导讲话变短了等等，这都是非常好的迹象，但问题是有没有长效机制。但仅靠短期内的压力气氛，也还不是治本的东西。真正治本的东西是什么呢，一个是官帽子，一个是钱袋子，钱怎么花，公开到什么地方。任何不在这两方面做文章的措施，我感觉都没有多大意义。比如香港议会大厦修缮，一把椅子多少钱网上都能查到，老百姓会去盯着，你还费那么大劲干嘛？

目标和职能转变的距离

　　《南风窗》：讨论政府职能转变需要联系实际需要。正如习近平最近说的，党和政府都面临很多新任务。有不少民众非常关心的问题长时间得不到解决，比如食品安全问题，这才使奶粉成为热议的焦点。李克强也提出要把食品安全问题作为各级政府职能转变的一个标尺。以此作为一个案例来分析的话，您认为政府职能的欠缺在哪里呢？
　　周志忍：我们的大环境下有客观原因，一个是守法意识弱，还有一个是企业规模小，规模小这个因素很重要，小就有人敢胡整，如果发现不了就进入市场了。
　　在食品安全的管理上，中国不比美国松，抽检比率不比美国低。三聚氰胺事件发生后，全国的质检系统一下子扩编了5万人，当时的想法是对牛奶进行全程监管。这么搞了之后，是比以前好一点，但资源投入和取得的效果之间是不成比例的。有牛奶企业抱怨，需要报的材料比美国还复杂，检验频次比美国还多。但为什么还出问题？我有一个没有依据的感觉，中国的问题不在于抽检少，也不是技术水平达不到，而是即便检出问题，摆平的手段也比较多。这样一来，企业努力的方向就不是避免出风险，而是找后台，找能摆平事的人。
　　有些存在的问题不是政府不知道，而是知道了往不往外报的问题，比如胶囊事件，不是地方政府不知道，而是因为领导说了，这是地方的支柱产业。质检局长不听行吗？三聚氰胺的事之前也知道，但下一次整顿通知，没用，再下通知，还是没用。最后闹大了，捂不住了。
　　《南风窗》：雾霾天气和地下水污染等都引起了人们对环境问题的极大关注。特别是十八大将生态文明建设提高到了一个新的高度，把原来的“四位一体”变成了“五位一体”的总布局，但是经济建设和生态建设之间存在着矛盾，这个矛盾也必然延伸到政府职能的行使之中。怎么协调这一矛盾呢？您认为可以做出什么样的安排才能够缓解这个冲突？
　　周志忍：生态文明的重要性通过“五位一体”突出强调了一下，但以前也一直在讲。环保管理机构从一个部委下属的局，到国家总局，再到一个部，级别规格是一直在提升的。生态文明是政府的一个努力目标，目标和职能不完全是一回事，通过管什么、怎么管才能达到这个目标，才涉及职能问题。
　　建设美丽中国对政府而言更多地是一个考核目标问题，GDP跟地方财政有关，导致以前大家都关注GDP，现在开始强调生态文明，这两者之间肯定有矛盾。我对环境问题不是很乐观，中央强调是好事，但怎么实现还有很长的路要走。干部们学十八大精神，建设美丽中国的口号当然知道，但像打深井排污，地方干部能不知道吗？所以对他而言，就是个怎么权衡的问题，这个新的目标怎么实现，还需要一些配套。
　　《南风窗》：公共服务引入市场化机制是一个被广泛接受的理念，各地也在进行一些实践。但是也出现了有地方将城管外包给黑社会这样的事例，应该怎么看此类的事件？政府职能在某种程度上的收缩会否引发新问题？
　　周志忍：社会管理有两个层面，一是政府应该管什么，就是政府和社区的界限问题，另一个是谁来干。发达国家也搞公共服务外包，比如采购军事设备，环境方面比如垃圾清理，政府会务外包给公关公司，政府考察团外包给旅游公司。但是一些强制性管制类型的东西是不能轻易外包的。美国也没把环保局的职能外包出去，因为这里有一个主体的合法性问题，一个公司来干这个是不行的。公安局用摄像头，这个技术服务可以外包，但交警罚款就不可以。国外政府服务外包走得那么远，也没出现把需要使用强制权力的事务外包出去的问题。概括起来，涉及国家强制权使用的职能不可以外包，这部分权力应该由政府拥有。