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作为一种通过司法审判对抗行政机关侵犯个体合法权益的救济途径，行政诉讼在诸多语境下都被放到完善权力运行和民主法治的高度。在支持者心中，它的意义并不止步于简单的“民告官”——处在宪法强制力缺失的中国法制背景，《行政诉讼法》的修改同时承担着对公共权力运行进行调整的隐形期待。
这种期待带来的修法意见，体现在希望能将社会行政行为拉入行政诉讼；不再设定具体行政行为这种概念；把村民委员会、行业协会、学校等纳入法律法规授权组织；还包括期待行政法院、公益诉讼等制度变革在修法中有所伏笔。
遗憾的是，在当下，行政诉讼承担的功能期许与它的实际运行空间并不完全匹配。立案难、审理难、胜诉难，实质上并非是当前要面对的“问题”，而是一份行政庭内外各方因素形成的法治答案。
在现实中，当事人面临的是立案“三不”——不收案件材料、不出法律文书、不予立案
“在我们接下的案子中，能够立案的能占到一半，当然这肯定算高的，普遍的比例在20%到30%间。”身处国内最早进入行政诉讼领域的律师事务所，李金平律师如此描绘行政案件的立案率。
行政诉讼难立案的现象，是行诉律师群体普遍面临的困扰。这些案件主要是涉及地方土地征用、区域规划建设和拆迁、信息公开以及省一级政府的案件。按现行行诉法规定，自接受案件材料起，法院立案庭应该在七天内给出立案结果，作出受理或者不受理的裁定。但在现实中，当事人面临的是立案“三不”——不收案件材料、不出法律文书、不予立案。
“行政案件几乎不可能七天内给结论，法院能在两个礼拜里通知就不错了，很多都是两三个月还拖在那。”浙江律师徐利平说，在他曾经办案的湖南、山东、江苏、浙江、安徽等地，都有征地拆迁等案件不被受理的情况。即使律师费尽口舌与法院反复进行交涉，许多法院仍不受理。
徐利平形容，这种“立案庭做了审判庭的事”是普遍现象。即使在一线城市的“窗口法院”，律师去起诉，也存在法院不受理案件、直接退回起诉书的情况，“只写个市民通知书说不属于我们受案范围给你退回了”。
全国人大常委会委员修福金对某地级市做的一个调查显示，由于地方政府直接或隐形的干预，大量符合行政诉讼的案件得不到受理，从2010年到2012年，行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、35.19%。
“有些法院管行政诉讼的法官干脆就不敢收这些案件，一旦有告的苗头相关部门就打来电话，所以法官不敢受理。有的省是明令法院是否受理要报批，这就完全失去了法院独立办案的要求。”修福金表示。
由于法条中的规则无法落实，行政诉讼的实务也在走向畸化。为了提高立案率，行政诉讼律师只能选择更有技巧性的做法。“潜规则”包括，先做行政复议，以及将共同诉讼分拆。
虽然行政复议存在很多走过场的现象，李金平说，“为了立案方便我们会先做行政复议，因为复议结果之后，会写‘不服行政复议15天内可以提起行政诉讼’。”
将共同诉讼分拆同样是实务中无奈之举。“很多地方法院会把案件拆开，单个立案。像我们在山东做过的一起案件被法院分拆成五六个案件，我们最后折中妥协了同意分开。因为法院内部体制可能需要对敏感性、群体性案件进行汇报，拆开能规避一定程度的监管。”李金平说。
对照近五年来官方数据，全国行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，相反的是上诉率、申诉率不断攀升
上诉率高、申诉率高，实体制裁率低、被告败诉率低、发回重审改判率低、原告服判息诉率低，是行政诉讼特有的“两高、四低”现象。
“做了这么多年案子，判决胜诉的案件是个位数，大部分是通过协调解决的。我们做过很多因为建设用地许可证告规划局的案子，只胜诉过一次。很多百姓不愿意打官司，胜诉率太低。打官司的都是比较有个性的，或者是吃亏吃得很大的。”徐利平举例，在浙江杭州，每年告规划部门的案子就不下200个，诉讼结果基本都是驳回或者败诉。
李金平就职的律所接到的行诉案件中，通过诉前、诉中协调解决的占到40%-50%，行政诉讼最后拿到胜诉判决的，仅在20%——即便如此，这仍高出全国普遍的胜诉率一倍。
根据最高法院统计数据，每年10万多个行政诉讼中，只有约27%的案件得到了实体裁判，其中原告胜诉的比例只有10%。
从事行政诉讼的律师对法院普遍感受复杂。例如在取证责任方面，不同律师都提到“法院帮助政府取证”的问题，延展到判决书的部分，行政诉讼的文书规范性也显得不足。“例如对证据采信、事实怎么认定，只有两三成法院写的很详细。有些就只写个证据名称，采信理由都没写。合法性、真实性、关联性没有考虑。”李金平说。
对照近五年来官方数据，全国行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，从原来30%下降到目前不足10%，相反的是上诉率、申诉率不断攀升。
根据最高法院统计，在法院审理的所有案件中，行政案件数量占比约1.5%，但申诉、上诉率在20%以上，甚至达到30%。行政案件上诉率、申诉率远远高于其他类案件。在申诉案件中，被告一方提出上诉或者申诉的仅仅占1%。
“除了人财物的干预以外，还有别的。比如说孩子要上学，住房怎么解决，这些都会影响到司法审判。”应松年说
对于行政诉讼呈现原告胜诉率低、申诉率高的特点，最高法院副院长江必新曾撰文认为，这从侧面说明现行司法体制下裁判整体偏向被告，行政诉讼对原告一方的权利救济存在着严重问题。
他在基层法院调研时发现，审理难度较大的案件集中在县乡政府做被告的情况中：这种对被告一方存在的“官官相护”现象，固然有法官裁判不公或者腐败因素，但一些地方党委政府的非法干预，导致法院不敢判决被告机关败诉也是重要因素之一。
“例如，县法院一旦判决乡政府败诉，直接后果是在人大评议法院时，失去一个代表团的票源。”江必新指出。 显而易见，对于胜诉难、申诉多来自地方干预的原因，法院系统也显得“弱势”且深为其扰。
修福金在调研中也发现，有些法院判决计生委败诉后，计生委不仅不履行判决，反而在当年计生工作中给法院挂黄牌；有一些强势部门，比如公安、规划、土地、税务、工商等，也经常以“新官不理旧事”为由，拒不履行法院生效的裁判。
在实例中，另一个能显著证明地方对司法干预程度的，是浙江台州市中级法院在试行跨区域交叉审理行政案件后的数据对比。在试行交叉管辖前，台州普通当事人的胜诉率是10%-13%，试行交叉管辖后，胜诉率提高到了62%。
“行诉法也尽可能来避免这个干预，但单靠一个法律的修改不能解决问题，这是整个司法环境的问题。”中国政法大学教授应松年说，法院除了权力干预还有人情干预。
“法院毕竟还在当地，除了人财物的干预以外，还有别的。比如说孩子要上学，住房怎么解决，这些都会影响到司法审判。”应松年说。
2013年，在法院行政庭挂职期间，中国政法大学教授薛刚凌发现行政庭法官流动率和流失率相比另两个庭要高出很多
2013年10月，李金平律师至四川攀枝花中级法院办案，发现接近年底，该院行政诉讼的案号只有三个，其中两个还是他自己的案子。在许多法院内部，行政庭正在面对案源少与人员配置不足的恶性循环。
中国政法大学教授刘莘认为，行政庭人员配置的不足和弱势是行政诉讼审理难以突破的瓶颈。在一些西部、偏远地区的基层法院，行政庭的法官数量甚至无法组成一个合议庭，遇到行政诉讼，就只能由民庭法官来兼任。
“这种情况很多，最近在辽宁鞍山一个县法院遇到的法官就是民庭的，不少基层法院还从其他地方借法官。”李金平律师说。
在现行制度考核下，行政庭案源少、麻烦多，使得行政庭法官群体长期处在边缘化。浙江一名基层法院行政庭法官对《财经》记者介绍，对于大部分的行政诉讼，主审法官的直接决定权很小，基本由审委会拍板，院领导还会收到各方“打招呼”，使得案件迟迟难以下判。
“法官当然是希望案件能通过和解或者撤诉和平解决。在我们曾经办过的一起案子中，区政府派人直接对院长进行施压，如果判行政机关败诉，他就会在地方人大会议上得不到选票。”上述法官说。
最高法院在一份关于行政诉讼方面的研究中指出，行政审判法官人均审理案件数量比民事刑事法官整体要低10倍左右，但行政诉讼超审限率却远高于民事诉讼和刑事诉讼。根源在于，许多法官对行政案件倾向于做大量案外协调工作，即便久调不决，也不付诸审判。
除了超限审理，还有上诉、上访等问题，不仅使得行政庭法官在考核制度上表现落后，各界矛头也促使行政庭法官承载着与权责不相匹配的压力。2013年，在法院行政庭挂职期间，中国政法大学教授薛刚凌发现行政庭法官流动率和流失率相比另两个庭要高出很多。
“行政庭留不住人，还在的也很不容易。”薛刚凌说。
行政复议目前资源分散，配置效率偏低，“无人办案”和“无案可办”的现象同样并存
作为化解行政争议的另一个主要渠道，行政复议相较诉讼更加快捷、方便：复议没有“立案难”的问题，从协调角度而言，政府部门之间的协调，也比政府与法院之间容易得多。作为诉讼外救济的有力补充，行政复议理应成为当事人首选的救济渠道，然而实施十多年来事与愿违。目前中国每年约20万件经复议或诉讼处理的行政纠纷中，通过复议渠道解决的争议甚至少于行政诉讼。
在现实中，由于复议更多是书面审理，不能如同诉讼般公开审理，当复议难以保证权威和公正时，这种机制便容易失效。同时，与法院行政庭面临的困境类似，行政复议目前资源分散，配置效率偏低，“无人办案”和“无案可办”的现象同样并存。
此外，有委员在执法检查中发现，个别地方的复议维持率过高，有的甚至达到100%，彰显了其中“官官相护”的嫌疑。
在行诉法一审的同时，全国人大常委会执法检查组公布了在2013年9月至10月间对《行政复议法》实施情况进行检查的报告。执法检查组收回的4351份有效调查问卷显示，约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没有听说，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍，呈现了“大信访，小复议”的格局。
在全国人大进行行诉法审议时，乔晓阳委员提及，“在青岛我们专门邀请了一些行政复议的申请人介绍怎么知道走行政复议这条道的。他们都说是很偶然的情况下才知道的。但无一例外，他们都知道可以信访。”
“以我到过的一个自治区为例，近三年来，自治区政府共受理行政复议案件328件，同期受理的因行政争议引发的信访案件则高达5万余件。有些县级政府几年来甚至未受理过一起行政复议案件。”韩晓武委员介绍。
“一个正常国家里行政诉讼数量和民事诉讼数量与人口数量有一定比例。现在中国每年的行政诉讼数量10万件左右，行政复议的数量也差不多，但如果按照正常人口比例，中国每年的行政诉讼应该在1000万件左右。”中国政法大学教授何兵对《财经》记者表示。
这种诉讼数据的失衡比例，意味着超过九成以上的争议，都消化在这种规范系统外。
最典型消化渠道就是信访和上访。根据官方统计，每年因为行政纠纷引发的信访高达400万到600万件——可以与之对比的是，行政诉讼的案件数量正伴随着胜诉率逐年走低而下滑，根据最高法院发布的数据，2012年全国法院一审行政案件比2011年下降4.97%，仅129583件。
如果将《行政诉讼法》放到一个更高角度去看待，一定是一个社会纠纷解决机制的统筹考虑
在何兵教授看来，诉讼和复议在这个社会的纠纷解决中本应是两条腿走路，但目前两个系统都不解决问题。当行政审判体制已经由监督制约政府退化成为政府的执行工具，民怨已缺乏出口难以疏通。
“行政审判搞不起来的话，就不能把老百姓引导到诉讼解决问题，上访问题也就不能解决。信访之外又会引发另外的矛盾，老百姓要么选择了忍气吞声、自我消化，要么就走上绝路、采取极端行为。”何兵说。
北京大学教授姜明安认为，要解决行政诉讼首要面对的地方干预问题，必须进行政治体制改革、司法机关人财物管理体制改革以及法官制度的改革，“即使未来实现地方司法机关人财物权上收，地方法院脱离地方行政区域设置的改革仍然是必要的。”
不过此次行诉法修改案草案中，此前多方议论的有关行政法院的设想未见踪影。
不少研究者认为，这体现了相关设想并未被权力机关所接受，短期内也不可能成为现实。
中国政法大学教授刘莘认为，在目前公法领域“大信访、中诉讼、小复议”的格局下，如果将《行政诉讼法》放到一个更高角度去看待，一定是一个社会纠纷解决机制的统筹考虑。这就要求修法上跟《行政复议法》、信访制度一起考虑和修改。
应松年认为，目前行诉法对于交叉管辖和提级管辖的探索，以及法院系统正在进行的人财物独立研究，虽然会使权力的干预减少，但要消除这种干预，还是要从整个体制来考虑。如何从体制上提高法院的地位，并非一部诉讼法能够完成。
沈岿表示，此番行政诉讼法的修改反映出立法者希望行政纠纷能够回归司法解决，寻求理性诉求和正当权利保护，但修改背后的艰难之处在短时内无法消除：政府领导、工作人员并无法治思维，司法并未真正独立，行政权力仍然过大。这三大原因仍会长期制约着行政诉讼法的发展。
中国政法大学教授薛刚凌认为，行政诉讼法是社会法治程度的一个表象，很难通过它来实现行政治理模式的转型。在这种情况下，如果此次修法能引起对行政诉讼更多的关注与讨论，倒逼着行政合法化的进行，已是能够实现的最大助益。
“现在能修改本身就是一个进步，我们可以做的只能是达成共识一点一点往前走。”薛刚凌说。
这种期待带来的修法意见，体现在希望能将社会行政行为拉入行政诉讼；不再设定具体行政行为这种概念；把村民委员会、行业协会、学校等纳入法律法规授权组织；还包括期待行政法院、公益诉讼等制度变革在修法中有所伏笔。
遗憾的是，在当下，行政诉讼承担的功能期许与它的实际运行空间并不完全匹配。立案难、审理难、胜诉难，实质上并非是当前要面对的“问题”，而是一份行政庭内外各方因素形成的法治答案。
立案“三不”
在现实中，当事人面临的是立案“三不”——不收案件材料、不出法律文书、不予立案
“在我们接下的案子中，能够立案的能占到一半，当然这肯定算高的，普遍的比例在20%到30%间。”身处国内最早进入行政诉讼领域的律师事务所，李金平律师如此描绘行政案件的立案率。
行政诉讼难立案的现象，是行诉律师群体普遍面临的困扰。这些案件主要是涉及地方土地征用、区域规划建设和拆迁、信息公开以及省一级政府的案件。按现行行诉法规定，自接受案件材料起，法院立案庭应该在七天内给出立案结果，作出受理或者不受理的裁定。但在现实中，当事人面临的是立案“三不”——不收案件材料、不出法律文书、不予立案。
“行政案件几乎不可能七天内给结论，法院能在两个礼拜里通知就不错了，很多都是两三个月还拖在那。”浙江律师徐利平说，在他曾经办案的湖南、山东、江苏、浙江、安徽等地，都有征地拆迁等案件不被受理的情况。即使律师费尽口舌与法院反复进行交涉，许多法院仍不受理。
徐利平形容，这种“立案庭做了审判庭的事”是普遍现象。即使在一线城市的“窗口法院”，律师去起诉，也存在法院不受理案件、直接退回起诉书的情况，“只写个市民通知书说不属于我们受案范围给你退回了”。
全国人大常委会委员修福金对某地级市做的一个调查显示，由于地方政府直接或隐形的干预，大量符合行政诉讼的案件得不到受理，从2010年到2012年，行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、35.19%。
“有些法院管行政诉讼的法官干脆就不敢收这些案件，一旦有告的苗头相关部门就打来电话，所以法官不敢受理。有的省是明令法院是否受理要报批，这就完全失去了法院独立办案的要求。”修福金表示。
由于法条中的规则无法落实，行政诉讼的实务也在走向畸化。为了提高立案率，行政诉讼律师只能选择更有技巧性的做法。“潜规则”包括，先做行政复议，以及将共同诉讼分拆。
虽然行政复议存在很多走过场的现象，李金平说，“为了立案方便我们会先做行政复议，因为复议结果之后，会写‘不服行政复议15天内可以提起行政诉讼’。”
将共同诉讼分拆同样是实务中无奈之举。“很多地方法院会把案件拆开，单个立案。像我们在山东做过的一起案件被法院分拆成五六个案件，我们最后折中妥协了同意分开。因为法院内部体制可能需要对敏感性、群体性案件进行汇报，拆开能规避一定程度的监管。”李金平说。
“两高四低”
对照近五年来官方数据，全国行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，相反的是上诉率、申诉率不断攀升
上诉率高、申诉率高，实体制裁率低、被告败诉率低、发回重审改判率低、原告服判息诉率低，是行政诉讼特有的“两高、四低”现象。
“做了这么多年案子，判决胜诉的案件是个位数，大部分是通过协调解决的。我们做过很多因为建设用地许可证告规划局的案子，只胜诉过一次。很多百姓不愿意打官司，胜诉率太低。打官司的都是比较有个性的，或者是吃亏吃得很大的。”徐利平举例，在浙江杭州，每年告规划部门的案子就不下200个，诉讼结果基本都是驳回或者败诉。
李金平就职的律所接到的行诉案件中，通过诉前、诉中协调解决的占到40%-50%，行政诉讼最后拿到胜诉判决的，仅在20%——即便如此，这仍高出全国普遍的胜诉率一倍。
根据最高法院统计数据，每年10万多个行政诉讼中，只有约27%的案件得到了实体裁判，其中原告胜诉的比例只有10%。
从事行政诉讼的律师对法院普遍感受复杂。例如在取证责任方面，不同律师都提到“法院帮助政府取证”的问题，延展到判决书的部分，行政诉讼的文书规范性也显得不足。“例如对证据采信、事实怎么认定，只有两三成法院写的很详细。有些就只写个证据名称，采信理由都没写。合法性、真实性、关联性没有考虑。”李金平说。
对照近五年来官方数据，全国行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，从原来30%下降到目前不足10%，相反的是上诉率、申诉率不断攀升。
根据最高法院统计，在法院审理的所有案件中，行政案件数量占比约1.5%，但申诉、上诉率在20%以上，甚至达到30%。行政案件上诉率、申诉率远远高于其他类案件。在申诉案件中，被告一方提出上诉或者申诉的仅仅占1%。
地方的干预
“除了人财物的干预以外，还有别的。比如说孩子要上学，住房怎么解决，这些都会影响到司法审判。”应松年说
对于行政诉讼呈现原告胜诉率低、申诉率高的特点，最高法院副院长江必新曾撰文认为，这从侧面说明现行司法体制下裁判整体偏向被告，行政诉讼对原告一方的权利救济存在着严重问题。
他在基层法院调研时发现，审理难度较大的案件集中在县乡政府做被告的情况中：这种对被告一方存在的“官官相护”现象，固然有法官裁判不公或者腐败因素，但一些地方党委政府的非法干预，导致法院不敢判决被告机关败诉也是重要因素之一。
“例如，县法院一旦判决乡政府败诉，直接后果是在人大评议法院时，失去一个代表团的票源。”江必新指出。 显而易见，对于胜诉难、申诉多来自地方干预的原因，法院系统也显得“弱势”且深为其扰。
修福金在调研中也发现，有些法院判决计生委败诉后，计生委不仅不履行判决，反而在当年计生工作中给法院挂黄牌；有一些强势部门，比如公安、规划、土地、税务、工商等，也经常以“新官不理旧事”为由，拒不履行法院生效的裁判。
在实例中，另一个能显著证明地方对司法干预程度的，是浙江台州市中级法院在试行跨区域交叉审理行政案件后的数据对比。在试行交叉管辖前，台州普通当事人的胜诉率是10%-13%，试行交叉管辖后，胜诉率提高到了62%。
“行诉法也尽可能来避免这个干预，但单靠一个法律的修改不能解决问题，这是整个司法环境的问题。”中国政法大学教授应松年说，法院除了权力干预还有人情干预。
“法院毕竟还在当地，除了人财物的干预以外，还有别的。比如说孩子要上学，住房怎么解决，这些都会影响到司法审判。”应松年说。
尴尬的法官
2013年，在法院行政庭挂职期间，中国政法大学教授薛刚凌发现行政庭法官流动率和流失率相比另两个庭要高出很多
2013年10月，李金平律师至四川攀枝花中级法院办案，发现接近年底，该院行政诉讼的案号只有三个，其中两个还是他自己的案子。在许多法院内部，行政庭正在面对案源少与人员配置不足的恶性循环。
中国政法大学教授刘莘认为，行政庭人员配置的不足和弱势是行政诉讼审理难以突破的瓶颈。在一些西部、偏远地区的基层法院，行政庭的法官数量甚至无法组成一个合议庭，遇到行政诉讼，就只能由民庭法官来兼任。
“这种情况很多，最近在辽宁鞍山一个县法院遇到的法官就是民庭的，不少基层法院还从其他地方借法官。”李金平律师说。
在现行制度考核下，行政庭案源少、麻烦多，使得行政庭法官群体长期处在边缘化。浙江一名基层法院行政庭法官对《财经》记者介绍，对于大部分的行政诉讼，主审法官的直接决定权很小，基本由审委会拍板，院领导还会收到各方“打招呼”，使得案件迟迟难以下判。
“法官当然是希望案件能通过和解或者撤诉和平解决。在我们曾经办过的一起案子中，区政府派人直接对院长进行施压，如果判行政机关败诉，他就会在地方人大会议上得不到选票。”上述法官说。
最高法院在一份关于行政诉讼方面的研究中指出，行政审判法官人均审理案件数量比民事刑事法官整体要低10倍左右，但行政诉讼超审限率却远高于民事诉讼和刑事诉讼。根源在于，许多法官对行政案件倾向于做大量案外协调工作，即便久调不决，也不付诸审判。
除了超限审理，还有上诉、上访等问题，不仅使得行政庭法官在考核制度上表现落后，各界矛头也促使行政庭法官承载着与权责不相匹配的压力。2013年，在法院行政庭挂职期间，中国政法大学教授薛刚凌发现行政庭法官流动率和流失率相比另两个庭要高出很多。
“行政庭留不住人，还在的也很不容易。”薛刚凌说。
跛脚的复议
行政复议目前资源分散，配置效率偏低，“无人办案”和“无案可办”的现象同样并存
作为化解行政争议的另一个主要渠道，行政复议相较诉讼更加快捷、方便：复议没有“立案难”的问题，从协调角度而言，政府部门之间的协调，也比政府与法院之间容易得多。作为诉讼外救济的有力补充，行政复议理应成为当事人首选的救济渠道，然而实施十多年来事与愿违。目前中国每年约20万件经复议或诉讼处理的行政纠纷中，通过复议渠道解决的争议甚至少于行政诉讼。
在现实中，由于复议更多是书面审理，不能如同诉讼般公开审理，当复议难以保证权威和公正时，这种机制便容易失效。同时，与法院行政庭面临的困境类似，行政复议目前资源分散，配置效率偏低，“无人办案”和“无案可办”的现象同样并存。
此外，有委员在执法检查中发现，个别地方的复议维持率过高，有的甚至达到100%，彰显了其中“官官相护”的嫌疑。
在行诉法一审的同时，全国人大常委会执法检查组公布了在2013年9月至10月间对《行政复议法》实施情况进行检查的报告。执法检查组收回的4351份有效调查问卷显示，约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没有听说，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍，呈现了“大信访，小复议”的格局。
在全国人大进行行诉法审议时，乔晓阳委员提及，“在青岛我们专门邀请了一些行政复议的申请人介绍怎么知道走行政复议这条道的。他们都说是很偶然的情况下才知道的。但无一例外，他们都知道可以信访。”
“以我到过的一个自治区为例，近三年来，自治区政府共受理行政复议案件328件，同期受理的因行政争议引发的信访案件则高达5万余件。有些县级政府几年来甚至未受理过一起行政复议案件。”韩晓武委员介绍。
“一个正常国家里行政诉讼数量和民事诉讼数量与人口数量有一定比例。现在中国每年的行政诉讼数量10万件左右，行政复议的数量也差不多，但如果按照正常人口比例，中国每年的行政诉讼应该在1000万件左右。”中国政法大学教授何兵对《财经》记者表示。
这种诉讼数据的失衡比例，意味着超过九成以上的争议，都消化在这种规范系统外。
最典型消化渠道就是信访和上访。根据官方统计，每年因为行政纠纷引发的信访高达400万到600万件——可以与之对比的是，行政诉讼的案件数量正伴随着胜诉率逐年走低而下滑，根据最高法院发布的数据，2012年全国法院一审行政案件比2011年下降4.97%，仅129583件。
修法之难
如果将《行政诉讼法》放到一个更高角度去看待，一定是一个社会纠纷解决机制的统筹考虑
在何兵教授看来，诉讼和复议在这个社会的纠纷解决中本应是两条腿走路，但目前两个系统都不解决问题。当行政审判体制已经由监督制约政府退化成为政府的执行工具，民怨已缺乏出口难以疏通。
“行政审判搞不起来的话，就不能把老百姓引导到诉讼解决问题，上访问题也就不能解决。信访之外又会引发另外的矛盾，老百姓要么选择了忍气吞声、自我消化，要么就走上绝路、采取极端行为。”何兵说。
北京大学教授姜明安认为，要解决行政诉讼首要面对的地方干预问题，必须进行政治体制改革、司法机关人财物管理体制改革以及法官制度的改革，“即使未来实现地方司法机关人财物权上收，地方法院脱离地方行政区域设置的改革仍然是必要的。”
不过此次行诉法修改案草案中，此前多方议论的有关行政法院的设想未见踪影。
不少研究者认为，这体现了相关设想并未被权力机关所接受，短期内也不可能成为现实。
中国政法大学教授刘莘认为，在目前公法领域“大信访、中诉讼、小复议”的格局下，如果将《行政诉讼法》放到一个更高角度去看待，一定是一个社会纠纷解决机制的统筹考虑。这就要求修法上跟《行政复议法》、信访制度一起考虑和修改。
应松年认为，目前行诉法对于交叉管辖和提级管辖的探索，以及法院系统正在进行的人财物独立研究，虽然会使权力的干预减少，但要消除这种干预，还是要从整个体制来考虑。如何从体制上提高法院的地位，并非一部诉讼法能够完成。
沈岿表示，此番行政诉讼法的修改反映出立法者希望行政纠纷能够回归司法解决，寻求理性诉求和正当权利保护，但修改背后的艰难之处在短时内无法消除：政府领导、工作人员并无法治思维，司法并未真正独立，行政权力仍然过大。这三大原因仍会长期制约着行政诉讼法的发展。
中国政法大学教授薛刚凌认为，行政诉讼法是社会法治程度的一个表象，很难通过它来实现行政治理模式的转型。在这种情况下，如果此次修法能引起对行政诉讼更多的关注与讨论，倒逼着行政合法化的进行，已是能够实现的最大助益。
“现在能修改本身就是一个进步，我们可以做的只能是达成共识一点一点往前走。”薛刚凌说。