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[摘要]本文以甘肃省静宁县威戎镇为例，系统分析了“撤点并校”对西部偏远山区义务教育的影响和带来的突出问题，分析了新型城镇化背景下农村人口流动的基本趋向和义务教育的空间分布格局，在此基础上提出了新型城镇化背景下优化农村义务教育布局的基本对策。
[关键词]新型城镇化西部偏远山区义务教育布局调整
[中图分类号] G5123[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2016）10-0020-07
[DOI]1013980/jcnkixdjykx201610005
一、引言
近十余年来，随着我国城镇化进程的不断加快和农村剩余劳动力转移规模的不断扩大，进城务工人员随迁子女逐年增加。加之农村人口出生率持续降低，导致农村学龄人口数量日益减少。在此背景下，国务院于2001年5月下发了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求优化农村教育资源配置，全面提高中小学教育的投资效益和教育质量。然而，由于许多地方政府对国家政策存在理解和认识上的偏差，在农村义务教育布局调整实践中片面追求调整速度和规模效益，采取“指标化”和“一刀切”的做法，导致农村义务教育布局在许多地方演变为不切实际的“撤点并校”运动。21世纪教育研究院2012年发布的《农村教育布局调整十年评价报告》指出，在21世纪初的10年里，我国农村初中减少过万所，减幅达1/4，小学减少近23万所，减幅达52%，几乎每小时就要消失4所学校[1]。随着农村学校和教学点的消失，农村学生的求学之路变得异常艰难而遥远，并导致了新一轮的辍学问题。统计数据显示，我国小学辍学率在2011年已上升至822‰，意味着每年约有80～90万农村小学生辍学[2]。而由撤点并校所引发的校车事故频发、山区学生上学路途变远、农村家庭教育费用增加、寄宿制学校软硬件设施不配套等突出问题，已引起了社会各界的高度关注。我国西部地区自然条件较差，偏远山区分布广泛，社会经济落后，城镇化水平低，基础设施与公共服务严重不足。与经济发达、城镇化水平较高和交通条件较好的平原地区相比，撤点并校对西部偏远山区农村义务教育带来的负面影响更为突出和严重。
新时期，我国农村义务教育发展面临新的形势和背景。表现在：一是国家暂停农村义务教育学校撤并，反思近十余年来农村学校撤并带来的突出问题以及规范农村义务教育学校布局调整，将是目前和未来我国农村义务教育发展面临的迫切任务和重要议题；二是我国对城镇化战略已做出重大调整，全面推进以“大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进和协调发展”的新型城镇化，将是我国城镇化战略的基本目标和方向。在此背景下，分析西部偏远山区农村义务教育发展现状及面临的突出问题，分析新型城镇化背景下人口流动趋向、义务教育空间分布格局和优化调整的基本对策，对指导我国西部偏远山区义务教育有序调整、合理布局和健康发展具有极为重要的理论和现实意义。
二、静宁县威戎镇义务教育布局现状及面临的突出问题
静宁县地处黄土高原丘陵沟壑区，地形复杂多样，主要地形包括葫芦河流域河谷川地、河谷盆地、丘陵坡地和梁峁地，有大小梁峁1098个。境内山系以葫芦河为界，东侧系六盘山分支，西侧为华家岭余脉。威戎镇地处甘肃省静宁县中部，地名源于“威震西戎”、“威慑西戎骚扰”之意。威戎镇辖17村93社，全镇总人口31万人，总面积97平方公里，耕地总面积62万亩。全镇大部分地域位于葫芦河及甘渭子河流域交汇地带，农业生产条件相对较好。近年来，威戎镇立足资源优势，积极调整产业结构，乡镇企业和小城镇建设得到较快发展。2012年，全镇工农业总产值13亿元，财政收入477万元，农民人均纯收入3780元。
（一）威戎镇“撤点并校”状况
近十余年来，伴随“撤点并校”力度的不断加大，威戎镇义务教育学校数量大幅度减少。1990年，全镇有初级中学3所，小学15所，教学点5个，基本上每个行政村有一所小学。1990～2000年，在全国义务教育工程和“希望工程”的资助下，全镇又增加两所小学，小学数量达到17所。近十余年来，全镇义务教育撤点并校力度不断加大，共撤并初级中学、完小和教学点11所（个），其中撤并初级中学1所，小学7所，教学点3个。撤并后小学数量由2000年的17所减少到2012年的10所。总体来看，威戎镇撤点并校主要集中在小学，全镇完小和教学点撤并总数达10所，占义务教育学校撤并总数的909%。同时，威戎镇在小学撤并中采取了整体撤并、小学变教学点等多种模式。
（二）威戎镇“撤点并校”带来的突出问题
农村义务教育布局调整，是我国快速城镇化背景下优化教育布局的基本趋势。威戎镇义务教育布局调整在整合教育资源、提高办学效益、缓解农村学校师资紧缺状况等方面取得了明显效果，但也带来了以下突出问题。
1学校撤并与学生数量变化严重脱节，撤点并校导致学生上学路途变远。威戎镇义务教育撤点并校主要集中在小学。从学生数量来看，威戎镇小学学生数量在1990年、2000年和2012年分别为2615人、2437人和2586人，变化幅度不大。1990～2000年学生数量仅减少681%，2000～2012年学生数量增加611%，而2000～2012年全镇小学数量减少幅度达4118%，远高于1990～2000年学生数量的减少幅度，更不符合2000～2012年学生数量增加的趋向。问卷调查显示，大规模的学校撤并，使学生特别是低龄学生的上学路途明显变远。如新华小学、马山小学和杨湾小学在并入新胜小学后，导致新华村、马山村、杨湾村的学生上学路程显著增加，其中最远的学生上学路程达7公里。水泉湾和马山两个教学点被撤并后，1-3年级的低龄儿童不得不到7公里以外的学校上学。由于威戎镇许多村庄位置偏远、交通落后，学生上学路途的安全隐患也显著增加。
2撤点并校催生巨型学校和大规模班级，给学校教学管理带来诸多挑战。威戎镇撤点并校带来的另一个突出问题，是巨型学校和大规模班级产生，以及学校规模的巨大差异。由于撤点并校往往将数个学校撤消后并入另一个学校，导致学校学生规模和班级规模明显增大。巨型学校和大规模班级的产生，给学校教学管理带来诸多问题和挑战。调查数据显示，威戎镇规模最大的小学（威戎小学）学生数量达1356人，规模最小的小学（杨桥小学）学生数量仅为93人，两者相差146倍。同时，学校撤并后各小学生师比也有较大差异，生师比最高的学校达20.8∶1，最低的学校仅为56∶1，两者相差达37倍。与此相对应，撤点并校后各学校辐射的村庄数量和总人口也有较大差异，规模最大的学校辐射村庄数量高达15个，辐射乡村人口数量达4377人，分别是规模最小学校的5倍和35倍。 3对学生学习和学校教学质量带来严重影响。调查显示，威戎镇“撤点并校”给学生的学习和学校教学质量带来了严重的影响。由于走读学生在上学途中不得不花费大量的时间和精力，导致学生正常的休息和学习时间难以保证，给学生学习带来严重的影响。同时，一些寄宿制学校因缺少专职管理人员，寄宿学生的管理服务主要由任课教师兼职完成，导致教师工作量大，严重影响学校的教学质量。此外，威戎镇在撤点并校中也未能强化保留教学点的师资力量，多数教学点仅有1名教师，教学任务繁重，师资力量极为薄弱。
4撤点并校给乡村文化建设带来诸多负面影响。对于乡村地区特别是偏远山区乡村而言，乡村学校不仅承载着教书育人的功能，更是乡村文化的核心载体和文化高地，对维系乡村社会文化情感、文化生态及乡村社会的文化心理具有广泛而深刻的影响。“撤点并校”的盲目推进，给西部乡村文化的建设带来了严重的影响，表现在乡村文化载体缺失、村庄凝聚力弱化、传统乡村文化传承受阻、乡村文化生态退化和乡村人文生活韵味缺乏等许多方面，最终导致村庄文化的凋零和乡村教育生态的蜕化。特别是对于西部偏远山区而言，撤点并校对乡村文化建设的影响更为突出。
三、新型城镇化背景下人口流动趋向与义务教育分布格局
（一）新型城镇化背景下人口流动的基本趋向
教育布局与人口的空间分布密切相关，两者互相依存、互为对方存在的前提[3]。教育布局调整既要重视一定区域人口发展变化的历史，也要对区域未来人口数量和空间分布的变化趋势进行分析预测。城镇化作为我国社会经济发展的一项重大战略，对我国城乡人口空间分布将产生广泛和深刻的影响。新型城镇化背景下，我国人口流动与空间分布将表现出以下基本趋向与特征。
1人口多元流动格局逐步清晰，人口空间分布渐趋合理。改革开放以来，受经济发展水平、就业需求和收入水平等因素的影响，我国农村剩余劳动力主要流向东部沿海地区及大城市，中西部地区中小城市和小城镇发展缺乏产业支撑，人口集聚功能弱小。但应当看到，随着我国城镇化过程的不断推进，我国城镇化结构在不断发生变化，城镇中“镇”的人口集聚功能逐渐增强。1990年以来全国三次人口普查数据显示①，1990年至2010年，我国“镇”人口占城镇总人口的比重已由2876%上升到3974%，镇人口规模已由2000年以前的4000～5000人增长到2000年之后的135万人[4]。从国家宏观战略、方针政策和发展动态分析，我国对城镇化战略已做出重大调整，积极推进“大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进和协调发展”的新型城镇化，将是未来我国城镇化的基本方针。李克强总理在2014年政府工作报告中进一步提出，要加大对中西部地区新型城镇化的支持，增强中西部地区城市群和城镇发展后劲，提高产业发展和集聚人口能力，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。随着近年来我国产业结构升级、产业梯度转移和中西部地区的发展，西部地区很多农民工已开始回乡创业和回乡就业，西部地区农村人口就近城镇化趋势日益显著。在新的发展背景和多种因素的作用下，我国传统的城镇化路径和模式将被打破，人口的流量和流向将发生显著变化，人口向大中小城市、小城镇、新型农村社区多元流动的格局和趋向日益明显，人口空间分布渐趋合理。
2小城镇人口集聚功能逐渐增强。城镇化程度与一定区域的自然条件和社会经济发展水平密切相关。纵观世界各国的城镇化过程，由于发展基础与条件的不同，不同国家和地区在城镇化过程、模式、水平等方面均存在较大差异。我国西部地区地形复杂，自然条件较差。受地理环境的制约，西部地区社会经济发展水平低，城镇化程度严重滞后。目前，除河谷平原和重要交通干道沿线城镇相对密集之外，西部多数地区城镇稀疏，城市首位度较高，小城镇数量少、规模小，功能不完善，城镇体系结构和空间结构极不合理，城镇化率总体上仍处在较低水平。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出：要“增强中心城市的辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇”，“推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与服务“三农”相结合”，“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构等公共服务设施”。新型城镇化战略的制定和实施，将有力推动和引导乡村人口向大中小城市和小城镇合理流动，并对优化城镇体系结构和空间结构产生重大影响。因此，积极探索符合西部地区实际的城镇化多元模式，是推进西部地区城镇化进程的必然选择。而小城镇的建设和发展，是西部地区城镇化的重要方向。
3社会主义新农村和新型农村社区建设将促进人口适度集聚。社会主义新农村建设和新型农村社区建设，是新世纪以来我国先后提出的以改善农村生产生活条件、促进农村社会经济发展和推动城乡协调发展为根本目标的重大发展战略。我国新型城镇化战略明确提出：“要以中心村为核心，以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，提高农村基础设施和公共服务水平，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化和生活方式市民化。”我国新型城镇化规划也提出：“要适应农村人口转移和村庄变化的新形势，科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，科学引导农村住宅和居民点建设，保护有历史、艺术、科学价值的传统村落、少数民族特色村寨和民居。”社会主义新农村建设和新型农村社区建设的逐步推进和实施，必将促进人口适度集聚，对优化人口空间分布，提高农村基础设施和公共服务水平具有极为重要的现实意义。
4户籍制度改革的推进和社会保障水平的逐步提高，将有效促进城乡人口合理流动。户籍制度和社会保障制度作为国家重要的社会政治制度，对城乡人口迁移具有重要的影响。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。2014年7月颁发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，要进一步调整户口迁移政策，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。户籍制度和社会保障制度改革，逐渐打破了计划经济体制时代城乡“二元”户籍制度，社会保障的覆盖范围和标准、水平有了显著提高，将有效促进城镇化背景下人口的流动和迁移，流动人口“人户分离”的状态也将得到有效改善。 （二）新型城镇化背景下农村义务教育的空间分布格局
义务教育作为农村公共服务的重要内容之一，其布局与农村人口的空间分布密切相关。根据新型城镇化背景下人口空间流动与分布的基本趋向和特征，未来西部山区农村义务教育布局将不断优化并呈现出以下空间分布格局与特征：（1）中心村将成为农村完全小学布局的重点。随着社会主义新农村建设和新型农村社区建设的不断推进，中心村公共服务和基础设施水平将得到显著提高，吸引和集聚人口的能力显著增强。中心村人口规模的扩大和教育需求的增加，将为农村小学选点布局提供现实依据。（2）偏远山区村小（教学点）仍将长期存在。一方面，受社会、经济、文化等多种因素的影响，农村人口的空间集聚和村庄的消失是一个渐进的甚至是漫长的过程。因此，在城镇化推进的过程中，无论是基于社会经济的客观演变规律，还是基于教育公平的考量，西部偏远山区村小（教学点）仍将保留较长时间。另一方面，欧美国家的教学实践证明，小规模学校和小额班级有利于因材施教和教育质量的提高，因而应当重视小规模学校的建设。（3）乡镇政府驻地仍将保持初级中学布局的核心区位并成为乡镇教育文化的中心。随着新型城镇化的不断推进，乡镇政府驻地的基础设施和公共服务水平将得到较大提升，驻地中小学校的师资力量和教育教学条件将得到进一步改善，并逐渐发展成为乡镇教育文化中心。个别人口规模较大、区位和交通条件良好的中心村，也为乡镇初级中学布局建设提供了可能。
四、新型城镇化背景下优化农村义务教育布局的基本对策
新型城镇化背景下，必须以战略眼光去定位和规划农村教育，以统筹协调的思路去发展农村教育。在布局调整中要坚持公平优先、城乡统筹、均衡发展、经济和社会效益并重、与人口空间转移相协调等基本原则。其基本对策主要包括以下几个方面。
（一）科学制定农村义务教育发展与布局规划
受城乡二元结构和体制的严重影响，我国政府管理部门长期以来将规划和建设的重点聚集在城市，广大农村地区的建设和发展长期缺乏规划的指导，不仅导致村庄建设无序、布局散乱、基础设施和公共服务落后，而且造成农村经济发展缺乏活力，社会发展和生态环境等问题日益突出。近十余年来我国农村盲目的“撤点并校”运动及其由此带来的许多突出问题，也是农村义务教育发展规划缺失的具体表现和反映。因此，新型城镇化背景下西部农村义务教育布局的调整和优化，必须充分考虑西部农村特别是西部偏远山区地理环境和社会经济发展的特殊性，在广泛深入调研和科学分析论证的基础上制定出科学合理和切实可行的农村义务教育布局规划，以规划引领、指导和规范农村义务教育发展和布局。特别是在县域和乡镇国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、城镇规划、新农村建设规划等相关规划中，应将义务教育发展和布局作为重要内容纳入规划的内容体系，并与农村社会经济发展、基础设施与公共服务等建设内容配套衔接、统筹协调、综合规划，从而提高规划的综合性、科学性和可操作性，真正发挥规划对农村义务教育发展布局的指导作用。
（二）加大政府对农村义务教育发展的投入
农村义务教育的发展需要以可靠的财政投入为保障。2001年之前，我国农村中小学的教育投入主要来源于乡镇教育费附加、教育集资和县乡一级财政拨款三个部分。但在我国农村特别是西部农村地区，由于县乡对农村义务教育的财政拨款数量极少，农村义务教育的发展主要依赖于向农民征收的教育费附加和教育集资。2001年，随着我国税费改革工作的启动，农业附加税和教育集资被废除，县乡财政收入大幅度减少。与此同时，我国建立了“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育财政体制。在此背景下，地方政府为了减轻财政压力，开始大规模推进“撤点并校”。不难看出，义务教育经费投入的严重不足，是“撤点并校”最深层次的问题和最根本的原因。因此，应对我国目前实行的义务教育财政体制进行改革和调整，通过加大教育财政支出，从根本上解决我国农村义务教育投入不足的问题。首先，政府是农村义务教育发展的主要支持者，应通过法律法规建立起以政府为主的教育投入体制，进一步明确各级政府在农村义务教育发展中所承担的财政责任，切实保障农村义务教育发展所需的财政投入；其次，应根据我国经济发展水平的区域差异，加大中央政府对西部农村特别是西部偏远山区义务教育发展的财政转移支付力度；再次，各级地方政府应摒弃经济视域下“效率优先，兼顾公平”的教育发展理念，树立教育视野下的“公平优先，兼顾效率”教育执政理念，彻底改变城乡义务教育投入的巨大差异，坚决改变小规模学校是低水平学校的陈旧观念，以城乡统筹的视野和坚实可靠的财政投入，保障城乡义务教育均衡健康发展。
（三）加强农村学校教师队伍建设
教师队伍是农村义务教育发展的前提和保障。在我国西部地区特别是西部偏远山区，由于社会经济落后，条件艰苦，福利待遇低，农村小学和教学点师资力量极为薄弱。因此，西部各级政府应研究制定相关的政策措施，切实加强和稳定农村教师队伍。首先，要通过设立专项津贴，提高偏远山区小学和教学点的教师待遇和社会保障水平。对在偏远艰苦地区工作的教师，在工资晋升、职称评定等方面进行倾斜照顾。其次，要建立教师交流轮岗和考评机制，推动城乡师资力量均衡化。在县域和乡（镇）域范围内，根据学校的基础条件、学校所在地的自然和社会经济条件，将义务教育学校划分为若干类型区，实行教师在不同类型区之间交流轮岗并将其作为教师考核、职称评聘的重要依据。通过建立和不断完善教师交流轮岗及考评制度，推动城乡师资流动常态化、规范化。再次，要根据西部偏远山区师资力量薄弱的现状，重视和加强教师在课程标准、教学技能、教育信息化等方面的培训，不断提高西部偏远山区农村教师的教学能力和水平。需要特别指出的是，在我国农村特别是西部偏远山区义务教育的发展历程中，民办教师作为乡村教育的忠实守望者，曾为偏远山区义务教育的发展做出了重要贡献。未来偏远山区义务教育的发展，也很难完全脱离民办教师的支持。因此，各级政府和全社会应对民办教师给予应有的关怀，除了提供培训机会之外，更应提高其工资待遇和社会保障水平。 （四）完善义务教育决策机制
义务教育改革和布局调整与学生的健康成长和广大人民群众的利益密切相关，事关我国教育事业的健康发展。因此，应从合理性与合法性的高度，严格规范义务教育改革决策行为。首先，教育行政管理部门要牢固树立保障受教育者权益的基本理念，通过广泛深入的调查研究，充分掌握农村自然条件、社会经济和义务教育发展的现状、需求及其特殊性，在此基础上制定农村义务教育改革和布局调整的初步方案。其次，要充分保障社会公众特别是基层群众在农村义务教育改革和布局调整中的参与权与话语权，广泛听取社会公众对农村义务教育布局调整的意见和建议。再次，农村教师是义务教育改革发展的重要利益相关者，应在义务教育改革和布局调整中切实保障教师权益，认真听取一线教师的建议和诉求，提高改革调整方案的科学性与可行性。最后，要通过建立健全相关法律制度，规范义务教育改革调整的流程和决策行为，从而为义务教育改革决策行为的合理性与合法性提供法律制度保障。
注释：
①1990年、2000年和2010年的人口数据分别为第四次、第五次和第六次人口普查数据。
参考文献：
[1]21世纪教育研究院发布《农村教育布局调整十年评价报告》[N].社会科学报，2012-11-19
[2] 胡荣“撤点并校”：十年历程是与非[J].生活教育，2013（1）
[3] 凡勇昆，邬志辉论我国农村人口发展趋势与农村教育布局调整[J].教育与经济，2012（4）
[4] 王红霞城镇化的结构变迁与新型城镇化的趋势[J].甘肃社会科学，2014（3）
Abstract： Taking Weirong town in Jingning county of Gansu province as an example， this paper generally analyzes the influence and serious problems on compulsory education caused by “Rural School Closure and Consolidations” for the remote mountainous areas of the western of China，discusses the basic trends of the rural population flow and the spatial distribution pattern of the compulsory education under the background of newtyped urbanization， on this basis of which the author puts forward strategies of optimizing the distribution of rural compulsory education under the background of newtyped urbanization.
Key words： newtyped urbanization； western remote mountainous area； compulsory education； distribution adjustment
（责任编辑：袁海军）
[关键词]新型城镇化西部偏远山区义务教育布局调整
[中图分类号] G5123[文献标识码] A[文章编号]1005-5843（2016）10-0020-07
[DOI]1013980/jcnkixdjykx201610005
一、引言
近十余年来，随着我国城镇化进程的不断加快和农村剩余劳动力转移规模的不断扩大，进城务工人员随迁子女逐年增加。加之农村人口出生率持续降低，导致农村学龄人口数量日益减少。在此背景下，国务院于2001年5月下发了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求优化农村教育资源配置，全面提高中小学教育的投资效益和教育质量。然而，由于许多地方政府对国家政策存在理解和认识上的偏差，在农村义务教育布局调整实践中片面追求调整速度和规模效益，采取“指标化”和“一刀切”的做法，导致农村义务教育布局在许多地方演变为不切实际的“撤点并校”运动。21世纪教育研究院2012年发布的《农村教育布局调整十年评价报告》指出，在21世纪初的10年里，我国农村初中减少过万所，减幅达1/4，小学减少近23万所，减幅达52%，几乎每小时就要消失4所学校[1]。随着农村学校和教学点的消失，农村学生的求学之路变得异常艰难而遥远，并导致了新一轮的辍学问题。统计数据显示，我国小学辍学率在2011年已上升至822‰，意味着每年约有80～90万农村小学生辍学[2]。而由撤点并校所引发的校车事故频发、山区学生上学路途变远、农村家庭教育费用增加、寄宿制学校软硬件设施不配套等突出问题，已引起了社会各界的高度关注。我国西部地区自然条件较差，偏远山区分布广泛，社会经济落后，城镇化水平低，基础设施与公共服务严重不足。与经济发达、城镇化水平较高和交通条件较好的平原地区相比，撤点并校对西部偏远山区农村义务教育带来的负面影响更为突出和严重。
新时期，我国农村义务教育发展面临新的形势和背景。表现在：一是国家暂停农村义务教育学校撤并，反思近十余年来农村学校撤并带来的突出问题以及规范农村义务教育学校布局调整，将是目前和未来我国农村义务教育发展面临的迫切任务和重要议题；二是我国对城镇化战略已做出重大调整，全面推进以“大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进和协调发展”的新型城镇化，将是我国城镇化战略的基本目标和方向。在此背景下，分析西部偏远山区农村义务教育发展现状及面临的突出问题，分析新型城镇化背景下人口流动趋向、义务教育空间分布格局和优化调整的基本对策，对指导我国西部偏远山区义务教育有序调整、合理布局和健康发展具有极为重要的理论和现实意义。
二、静宁县威戎镇义务教育布局现状及面临的突出问题
静宁县地处黄土高原丘陵沟壑区，地形复杂多样，主要地形包括葫芦河流域河谷川地、河谷盆地、丘陵坡地和梁峁地，有大小梁峁1098个。境内山系以葫芦河为界，东侧系六盘山分支，西侧为华家岭余脉。威戎镇地处甘肃省静宁县中部，地名源于“威震西戎”、“威慑西戎骚扰”之意。威戎镇辖17村93社，全镇总人口31万人，总面积97平方公里，耕地总面积62万亩。全镇大部分地域位于葫芦河及甘渭子河流域交汇地带，农业生产条件相对较好。近年来，威戎镇立足资源优势，积极调整产业结构，乡镇企业和小城镇建设得到较快发展。2012年，全镇工农业总产值13亿元，财政收入477万元，农民人均纯收入3780元。
（一）威戎镇“撤点并校”状况
近十余年来，伴随“撤点并校”力度的不断加大，威戎镇义务教育学校数量大幅度减少。1990年，全镇有初级中学3所，小学15所，教学点5个，基本上每个行政村有一所小学。1990～2000年，在全国义务教育工程和“希望工程”的资助下，全镇又增加两所小学，小学数量达到17所。近十余年来，全镇义务教育撤点并校力度不断加大，共撤并初级中学、完小和教学点11所（个），其中撤并初级中学1所，小学7所，教学点3个。撤并后小学数量由2000年的17所减少到2012年的10所。总体来看，威戎镇撤点并校主要集中在小学，全镇完小和教学点撤并总数达10所，占义务教育学校撤并总数的909%。同时，威戎镇在小学撤并中采取了整体撤并、小学变教学点等多种模式。
（二）威戎镇“撤点并校”带来的突出问题
农村义务教育布局调整，是我国快速城镇化背景下优化教育布局的基本趋势。威戎镇义务教育布局调整在整合教育资源、提高办学效益、缓解农村学校师资紧缺状况等方面取得了明显效果，但也带来了以下突出问题。
1学校撤并与学生数量变化严重脱节，撤点并校导致学生上学路途变远。威戎镇义务教育撤点并校主要集中在小学。从学生数量来看，威戎镇小学学生数量在1990年、2000年和2012年分别为2615人、2437人和2586人，变化幅度不大。1990～2000年学生数量仅减少681%，2000～2012年学生数量增加611%，而2000～2012年全镇小学数量减少幅度达4118%，远高于1990～2000年学生数量的减少幅度，更不符合2000～2012年学生数量增加的趋向。问卷调查显示，大规模的学校撤并，使学生特别是低龄学生的上学路途明显变远。如新华小学、马山小学和杨湾小学在并入新胜小学后，导致新华村、马山村、杨湾村的学生上学路程显著增加，其中最远的学生上学路程达7公里。水泉湾和马山两个教学点被撤并后，1-3年级的低龄儿童不得不到7公里以外的学校上学。由于威戎镇许多村庄位置偏远、交通落后，学生上学路途的安全隐患也显著增加。
2撤点并校催生巨型学校和大规模班级，给学校教学管理带来诸多挑战。威戎镇撤点并校带来的另一个突出问题，是巨型学校和大规模班级产生，以及学校规模的巨大差异。由于撤点并校往往将数个学校撤消后并入另一个学校，导致学校学生规模和班级规模明显增大。巨型学校和大规模班级的产生，给学校教学管理带来诸多问题和挑战。调查数据显示，威戎镇规模最大的小学（威戎小学）学生数量达1356人，规模最小的小学（杨桥小学）学生数量仅为93人，两者相差146倍。同时，学校撤并后各小学生师比也有较大差异，生师比最高的学校达20.8∶1，最低的学校仅为56∶1，两者相差达37倍。与此相对应，撤点并校后各学校辐射的村庄数量和总人口也有较大差异，规模最大的学校辐射村庄数量高达15个，辐射乡村人口数量达4377人，分别是规模最小学校的5倍和35倍。 3对学生学习和学校教学质量带来严重影响。调查显示，威戎镇“撤点并校”给学生的学习和学校教学质量带来了严重的影响。由于走读学生在上学途中不得不花费大量的时间和精力，导致学生正常的休息和学习时间难以保证，给学生学习带来严重的影响。同时，一些寄宿制学校因缺少专职管理人员，寄宿学生的管理服务主要由任课教师兼职完成，导致教师工作量大，严重影响学校的教学质量。此外，威戎镇在撤点并校中也未能强化保留教学点的师资力量，多数教学点仅有1名教师，教学任务繁重，师资力量极为薄弱。
4撤点并校给乡村文化建设带来诸多负面影响。对于乡村地区特别是偏远山区乡村而言，乡村学校不仅承载着教书育人的功能，更是乡村文化的核心载体和文化高地，对维系乡村社会文化情感、文化生态及乡村社会的文化心理具有广泛而深刻的影响。“撤点并校”的盲目推进，给西部乡村文化的建设带来了严重的影响，表现在乡村文化载体缺失、村庄凝聚力弱化、传统乡村文化传承受阻、乡村文化生态退化和乡村人文生活韵味缺乏等许多方面，最终导致村庄文化的凋零和乡村教育生态的蜕化。特别是对于西部偏远山区而言，撤点并校对乡村文化建设的影响更为突出。
三、新型城镇化背景下人口流动趋向与义务教育分布格局
（一）新型城镇化背景下人口流动的基本趋向
教育布局与人口的空间分布密切相关，两者互相依存、互为对方存在的前提[3]。教育布局调整既要重视一定区域人口发展变化的历史，也要对区域未来人口数量和空间分布的变化趋势进行分析预测。城镇化作为我国社会经济发展的一项重大战略，对我国城乡人口空间分布将产生广泛和深刻的影响。新型城镇化背景下，我国人口流动与空间分布将表现出以下基本趋向与特征。
1人口多元流动格局逐步清晰，人口空间分布渐趋合理。改革开放以来，受经济发展水平、就业需求和收入水平等因素的影响，我国农村剩余劳动力主要流向东部沿海地区及大城市，中西部地区中小城市和小城镇发展缺乏产业支撑，人口集聚功能弱小。但应当看到，随着我国城镇化过程的不断推进，我国城镇化结构在不断发生变化，城镇中“镇”的人口集聚功能逐渐增强。1990年以来全国三次人口普查数据显示①，1990年至2010年，我国“镇”人口占城镇总人口的比重已由2876%上升到3974%，镇人口规模已由2000年以前的4000～5000人增长到2000年之后的135万人[4]。从国家宏观战略、方针政策和发展动态分析，我国对城镇化战略已做出重大调整，积极推进“大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进和协调发展”的新型城镇化，将是未来我国城镇化的基本方针。李克强总理在2014年政府工作报告中进一步提出，要加大对中西部地区新型城镇化的支持，增强中西部地区城市群和城镇发展后劲，提高产业发展和集聚人口能力，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。随着近年来我国产业结构升级、产业梯度转移和中西部地区的发展，西部地区很多农民工已开始回乡创业和回乡就业，西部地区农村人口就近城镇化趋势日益显著。在新的发展背景和多种因素的作用下，我国传统的城镇化路径和模式将被打破，人口的流量和流向将发生显著变化，人口向大中小城市、小城镇、新型农村社区多元流动的格局和趋向日益明显，人口空间分布渐趋合理。
2小城镇人口集聚功能逐渐增强。城镇化程度与一定区域的自然条件和社会经济发展水平密切相关。纵观世界各国的城镇化过程，由于发展基础与条件的不同，不同国家和地区在城镇化过程、模式、水平等方面均存在较大差异。我国西部地区地形复杂，自然条件较差。受地理环境的制约，西部地区社会经济发展水平低，城镇化程度严重滞后。目前，除河谷平原和重要交通干道沿线城镇相对密集之外，西部多数地区城镇稀疏，城市首位度较高，小城镇数量少、规模小，功能不完善，城镇体系结构和空间结构极不合理，城镇化率总体上仍处在较低水平。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出：要“增强中心城市的辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇”，“推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与服务“三农”相结合”，“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构等公共服务设施”。新型城镇化战略的制定和实施，将有力推动和引导乡村人口向大中小城市和小城镇合理流动，并对优化城镇体系结构和空间结构产生重大影响。因此，积极探索符合西部地区实际的城镇化多元模式，是推进西部地区城镇化进程的必然选择。而小城镇的建设和发展，是西部地区城镇化的重要方向。
3社会主义新农村和新型农村社区建设将促进人口适度集聚。社会主义新农村建设和新型农村社区建设，是新世纪以来我国先后提出的以改善农村生产生活条件、促进农村社会经济发展和推动城乡协调发展为根本目标的重大发展战略。我国新型城镇化战略明确提出：“要以中心村为核心，以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，提高农村基础设施和公共服务水平，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化和生活方式市民化。”我国新型城镇化规划也提出：“要适应农村人口转移和村庄变化的新形势，科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，科学引导农村住宅和居民点建设，保护有历史、艺术、科学价值的传统村落、少数民族特色村寨和民居。”社会主义新农村建设和新型农村社区建设的逐步推进和实施，必将促进人口适度集聚，对优化人口空间分布，提高农村基础设施和公共服务水平具有极为重要的现实意义。
4户籍制度改革的推进和社会保障水平的逐步提高，将有效促进城乡人口合理流动。户籍制度和社会保障制度作为国家重要的社会政治制度，对城乡人口迁移具有重要的影响。2013年11月发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。2014年7月颁发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，要进一步调整户口迁移政策，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。户籍制度和社会保障制度改革，逐渐打破了计划经济体制时代城乡“二元”户籍制度，社会保障的覆盖范围和标准、水平有了显著提高，将有效促进城镇化背景下人口的流动和迁移，流动人口“人户分离”的状态也将得到有效改善。 （二）新型城镇化背景下农村义务教育的空间分布格局
义务教育作为农村公共服务的重要内容之一，其布局与农村人口的空间分布密切相关。根据新型城镇化背景下人口空间流动与分布的基本趋向和特征，未来西部山区农村义务教育布局将不断优化并呈现出以下空间分布格局与特征：（1）中心村将成为农村完全小学布局的重点。随着社会主义新农村建设和新型农村社区建设的不断推进，中心村公共服务和基础设施水平将得到显著提高，吸引和集聚人口的能力显著增强。中心村人口规模的扩大和教育需求的增加，将为农村小学选点布局提供现实依据。（2）偏远山区村小（教学点）仍将长期存在。一方面，受社会、经济、文化等多种因素的影响，农村人口的空间集聚和村庄的消失是一个渐进的甚至是漫长的过程。因此，在城镇化推进的过程中，无论是基于社会经济的客观演变规律，还是基于教育公平的考量，西部偏远山区村小（教学点）仍将保留较长时间。另一方面，欧美国家的教学实践证明，小规模学校和小额班级有利于因材施教和教育质量的提高，因而应当重视小规模学校的建设。（3）乡镇政府驻地仍将保持初级中学布局的核心区位并成为乡镇教育文化的中心。随着新型城镇化的不断推进，乡镇政府驻地的基础设施和公共服务水平将得到较大提升，驻地中小学校的师资力量和教育教学条件将得到进一步改善，并逐渐发展成为乡镇教育文化中心。个别人口规模较大、区位和交通条件良好的中心村，也为乡镇初级中学布局建设提供了可能。
四、新型城镇化背景下优化农村义务教育布局的基本对策
新型城镇化背景下，必须以战略眼光去定位和规划农村教育，以统筹协调的思路去发展农村教育。在布局调整中要坚持公平优先、城乡统筹、均衡发展、经济和社会效益并重、与人口空间转移相协调等基本原则。其基本对策主要包括以下几个方面。
（一）科学制定农村义务教育发展与布局规划
受城乡二元结构和体制的严重影响，我国政府管理部门长期以来将规划和建设的重点聚集在城市，广大农村地区的建设和发展长期缺乏规划的指导，不仅导致村庄建设无序、布局散乱、基础设施和公共服务落后，而且造成农村经济发展缺乏活力，社会发展和生态环境等问题日益突出。近十余年来我国农村盲目的“撤点并校”运动及其由此带来的许多突出问题，也是农村义务教育发展规划缺失的具体表现和反映。因此，新型城镇化背景下西部农村义务教育布局的调整和优化，必须充分考虑西部农村特别是西部偏远山区地理环境和社会经济发展的特殊性，在广泛深入调研和科学分析论证的基础上制定出科学合理和切实可行的农村义务教育布局规划，以规划引领、指导和规范农村义务教育发展和布局。特别是在县域和乡镇国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、城镇规划、新农村建设规划等相关规划中，应将义务教育发展和布局作为重要内容纳入规划的内容体系，并与农村社会经济发展、基础设施与公共服务等建设内容配套衔接、统筹协调、综合规划，从而提高规划的综合性、科学性和可操作性，真正发挥规划对农村义务教育发展布局的指导作用。
（二）加大政府对农村义务教育发展的投入
农村义务教育的发展需要以可靠的财政投入为保障。2001年之前，我国农村中小学的教育投入主要来源于乡镇教育费附加、教育集资和县乡一级财政拨款三个部分。但在我国农村特别是西部农村地区，由于县乡对农村义务教育的财政拨款数量极少，农村义务教育的发展主要依赖于向农民征收的教育费附加和教育集资。2001年，随着我国税费改革工作的启动，农业附加税和教育集资被废除，县乡财政收入大幅度减少。与此同时，我国建立了“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育财政体制。在此背景下，地方政府为了减轻财政压力，开始大规模推进“撤点并校”。不难看出，义务教育经费投入的严重不足，是“撤点并校”最深层次的问题和最根本的原因。因此，应对我国目前实行的义务教育财政体制进行改革和调整，通过加大教育财政支出，从根本上解决我国农村义务教育投入不足的问题。首先，政府是农村义务教育发展的主要支持者，应通过法律法规建立起以政府为主的教育投入体制，进一步明确各级政府在农村义务教育发展中所承担的财政责任，切实保障农村义务教育发展所需的财政投入；其次，应根据我国经济发展水平的区域差异，加大中央政府对西部农村特别是西部偏远山区义务教育发展的财政转移支付力度；再次，各级地方政府应摒弃经济视域下“效率优先，兼顾公平”的教育发展理念，树立教育视野下的“公平优先，兼顾效率”教育执政理念，彻底改变城乡义务教育投入的巨大差异，坚决改变小规模学校是低水平学校的陈旧观念，以城乡统筹的视野和坚实可靠的财政投入，保障城乡义务教育均衡健康发展。
（三）加强农村学校教师队伍建设
教师队伍是农村义务教育发展的前提和保障。在我国西部地区特别是西部偏远山区，由于社会经济落后，条件艰苦，福利待遇低，农村小学和教学点师资力量极为薄弱。因此，西部各级政府应研究制定相关的政策措施，切实加强和稳定农村教师队伍。首先，要通过设立专项津贴，提高偏远山区小学和教学点的教师待遇和社会保障水平。对在偏远艰苦地区工作的教师，在工资晋升、职称评定等方面进行倾斜照顾。其次，要建立教师交流轮岗和考评机制，推动城乡师资力量均衡化。在县域和乡（镇）域范围内，根据学校的基础条件、学校所在地的自然和社会经济条件，将义务教育学校划分为若干类型区，实行教师在不同类型区之间交流轮岗并将其作为教师考核、职称评聘的重要依据。通过建立和不断完善教师交流轮岗及考评制度，推动城乡师资流动常态化、规范化。再次，要根据西部偏远山区师资力量薄弱的现状，重视和加强教师在课程标准、教学技能、教育信息化等方面的培训，不断提高西部偏远山区农村教师的教学能力和水平。需要特别指出的是，在我国农村特别是西部偏远山区义务教育的发展历程中，民办教师作为乡村教育的忠实守望者，曾为偏远山区义务教育的发展做出了重要贡献。未来偏远山区义务教育的发展，也很难完全脱离民办教师的支持。因此，各级政府和全社会应对民办教师给予应有的关怀，除了提供培训机会之外，更应提高其工资待遇和社会保障水平。 （四）完善义务教育决策机制
义务教育改革和布局调整与学生的健康成长和广大人民群众的利益密切相关，事关我国教育事业的健康发展。因此，应从合理性与合法性的高度，严格规范义务教育改革决策行为。首先，教育行政管理部门要牢固树立保障受教育者权益的基本理念，通过广泛深入的调查研究，充分掌握农村自然条件、社会经济和义务教育发展的现状、需求及其特殊性，在此基础上制定农村义务教育改革和布局调整的初步方案。其次，要充分保障社会公众特别是基层群众在农村义务教育改革和布局调整中的参与权与话语权，广泛听取社会公众对农村义务教育布局调整的意见和建议。再次，农村教师是义务教育改革发展的重要利益相关者，应在义务教育改革和布局调整中切实保障教师权益，认真听取一线教师的建议和诉求，提高改革调整方案的科学性与可行性。最后，要通过建立健全相关法律制度，规范义务教育改革调整的流程和决策行为，从而为义务教育改革决策行为的合理性与合法性提供法律制度保障。
注释：
①1990年、2000年和2010年的人口数据分别为第四次、第五次和第六次人口普查数据。
参考文献：
[1]21世纪教育研究院发布《农村教育布局调整十年评价报告》[N].社会科学报，2012-11-19
[2] 胡荣“撤点并校”：十年历程是与非[J].生活教育，2013（1）
[3] 凡勇昆，邬志辉论我国农村人口发展趋势与农村教育布局调整[J].教育与经济，2012（4）
[4] 王红霞城镇化的结构变迁与新型城镇化的趋势[J].甘肃社会科学，2014（3）
Abstract： Taking Weirong town in Jingning county of Gansu province as an example， this paper generally analyzes the influence and serious problems on compulsory education caused by “Rural School Closure and Consolidations” for the remote mountainous areas of the western of China，discusses the basic trends of the rural population flow and the spatial distribution pattern of the compulsory education under the background of newtyped urbanization， on this basis of which the author puts forward strategies of optimizing the distribution of rural compulsory education under the background of newtyped urbanization.
Key words： newtyped urbanization； western remote mountainous area； compulsory education； distribution adjustment
（责任编辑：袁海军）