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摘 要：作为一种新型的城市管理综合执法管理方式，我国城市管理行政综合执法存在着执法理念不正确、法律依据不充足、综合执法协调体系不完善、监督机制不健全足等诸多问题。要解决这些问题，就必须从转变执法理念，坚持“以人为本”；提升执法人员的政治和业务素质；改革城市管理体制；加强法制建设，完善相关法律规范；规范城管执法程序和手段；创新城管执法方式；完善城管执法的监督机制等方面入手。
关键词：城市管理行政综合执法；问题；对策
城管执法又称城市管理行政综合执法，是近年来为了应对城市化进程加快而产生的各种城市问题而产生的一种新型的综合执法方式。这种综合性执法方式，在改善城市面貌、优化城市管理、提升城市品位、促进精神文明建设等方面取得了突出成绩。但是，在实践中，城管执法工作也出现了诸多问题，导致城管执法矛盾尖锐，城管执法成本上升，城管部门形象不良，影响到城市管理工作的有效开展，甚至对政府的形象和公信力造成严重影响。
一、我国城管执法的主要问题
（一）执法理念不正确
目前在我国城管执法的过程中存在比较明显的非人本化倾向，“管民”多过“为民”。目前我国城市综合管理执法过程中采用的手段主要是剥夺执法对象生产资料的方式，采用强制手段迫使其停止经营，接受处罚，通过处罚以达到执法目的。一些地方执法者片面强调城管执法的市容整洁、经营规范等直接目标，在执法过程中很少考虑执法对象的生活境况、合法权利，市民的购买需求、生活需求和执法的成效，导致执法行为简单粗暴，严重损害人民利益，败坏了政府形象，也完全违背了中央提出的“以人为本”的执政要求。
（二）法律依据不充足
我国到目前为止还没有专门的城管行政执法的法律法规，城管行政执法只能参照其他相关规范性文件。《行政处罚法》第十六条和国务院有关通知或决定，是开展相对集中行政处罚权的法律依据，也是城管执行相对集中行政处罚权的法律依据。《行政处罚法》赋予了城管执法部门在城市管理领域相对集中的行政处罚权，但城管只有对“物”的处理权，没有对人身进行限制的权力。他们的执法方式，主要是罚款和没收财物。但对于那些没收的物资怎么处理，法律上也没有规定。同时，城管执法制度的设立依据多是国务院的通知或者决定，这些规范性文件虽然具有相当的约束力，但毕竟不是法律，位阶太低。
（三）综合执法协调体系不完善
城管执法部门内部及与其他部门之间存在问题，城市各部门之间协调配合不力，领导冲突等现象严重影响城管执法工作。城市管理工作面广量大、情况复杂，需要各相关部门密切配合，才能形成合力。但现实中各部门常常各自为政，综合管理成效相当低下。
（四）监督机制不健全
目前我国城管执法活动普遍缺乏有效监督。法规在赋予城管广泛职责的同时，却没有设立相应的监督机制。一方面，城管执法机关的权力经过了一次次地扩张，几乎到了无所不管的程度，但城管机关的性质定位目前尚不明确，有的地方是行政机关，而有的地方是事业单位，缺乏明确的统一的定位，导致了对其进行监督管理难以到位；另一方面，城管执法相对人多为弱势群体，他们经济实力有限，文化水准不高，民主法制意识不强，很难对城管部门实施有限监督。
（五）民众法制意识薄弱，民主参与程度不足
我国经过长期的法制化教育，人民群众的法制观念有了较大幅度的提高，对法律的理解程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化飞速发展的背景下，人民群众的法制观念还是相对滞后，尤其是城管执法的对象大多是农村流动人口、城市下岗职工等弱势群体的文化水平相对较低，法制观念也相对淡薄。他们往往认识不到其违章行为的严重性，以为自己没有违法，更没有构成犯罪。所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”，希望通过暴力的方式逃避城管的处罚。
（六）执法程序及执法手段不规范
城管执法过程中，执法程序问题过于简单。城管人员在处罚时采取的简单方式就是没收相对人的生产工具，而没有按照行政法规定的程序如出示证件、调查取证、说明原因等，进行执法；而是凭借一身制服和一些装备，在城市的大街小巷上便可以无所不管，而相对人也仅凭城管执法人员穿着制服来接受其指导、管理、甚或处罚，而自己的陈述、申辩和举行听证的权利难以实现。同时，城管执法人员素质参差不齐，执法手段粗糙。城管执法队伍的人员组成，决定了城管执法队伍的执法水平和群众的满意度。还有一些执法人员法治观念淡薄，缺乏服务意识，执法作风蛮横，导致了执法不顺畅，执法态度不好，这样越容易激起暴力抗法、暴力执法事件的发生。
二、提升我国城管执法水平的路径选择
（一）转变执法理念，坚持“以人为本”
城市管理必须以人为本，必须把保障人的生存权放在首位。因为城市首先是人们谋生的场所。城管单位在严格执法时，不要去伤害一些人的、尤其是低收入者的基本生活来源，这是最基本的底线。如果要实现执法目标同时又不得不伤害低收入者的生活来源，我们就需要想办法从其他途径给他们以足够的补偿，以免执法过程中，因为伤害根本利益，而使得社会矛盾激化。使城市管理转向对城市中的就业弱势群体提供帮助，为他们提供找到可持续生计的社会服务，并且可以进一步具体地教会他们合法经营乃至理性地理财，从而使他们实现自力更生的目标。因此，对城管执法进行规制，必须提高执法人员的服务观念。另外，要强化服务观念，推行服务行政，组织深人学习社会主义荣辱观，将“八荣八耻”融入到城管执法工作方方面面，积极倡导“公正文明执法，一心为民服务”的工作理念，坚持用情执法、用心服务、无私奉献、不断超越，有效提高职业道德水平，并逐步化为其自觉行动。
（二）提升执法人员的政治素质和法治观念
首先，要加强思想政治工作，增强队伍的凝聚力，形成人人思进的氛围。开展好思想政治工作，坚持不懈地对城管执法人员进行执政为民教育、党的宗旨教育、职业道德教育、党风廉政教育、艰苦奋斗和爱岗敬业教育，解决好“为谁掌权，为谁执法，为谁服务”这一根本问题，增强执法人员做好执法工作的责任心和使命感，使广大执法人员树立正确的人生观、价值观，提高政治思想觉悟。其次要加强对城管执法人员的法治教育，使城管执法人员牢固树立依法行政的意识。这方面的主要工作包括：第一，对执法人员进行法治教育，提高法律意识，增加法律知识；第二，加强执法人员对该行业规章制度的学习；第三，以法治观念、依法执法等作为指标，对执法人员进行考核。
（三）提高执法人员执法素质和执法能力
一支队伍组成人员的素质，直接关系的这支队伍的形象和战斗力，要实现城管执法这一行政体制创新的目标，必须着力提升城管执法人员的业务素质和能力。第一，执法人员的录用方面，按照我国《公务员法》的有关规定，应当采取严格的考试、考核机制，注重拟录用人员的思想道德素质、科学文化素质、专业技能和专业素养、工作观念和能力；第二，对录用人员进行严格的职业培训，提高职业能力，特别是处理突发事件的能力；第三，建立有效的考核机制、奖惩机制和退出机制，保证城管执法人员的素质和工作积极性。
（四）改革城市管理体制，促进管理水平提高
要以制度创新促进管理水平提升。逐步形成城市管理和城市管理综合行政执法“功能互补、优势整合、共同促进、协调发展”的“大城管”体制。
首先，加强城管协调合作机制建设。城管工作纷繁复杂，牵涉到诸多部门和层级，单靠城管部门一家很难有效完成工作，因此要建立健全城管协调合作机制。一是加强与规划、建设、国土、公安、工商等城市管理相关单位的沟通，定期召开联席会议，共同协商解决城市管理中的重大问题，让彼此发挥所长，更好地促进城管工作的开展。二是加强与市、区两级职能部门的联系，对重点难点问题进行逐个突破。
其次，完善组织架构，规范组织运作。各部门与各层级的联合执法虽然能够在一定程度上解决问题，行政成本高、执法效率低下。因此，我们需要对我国城管执法部门的组织架构和运作进行完善与规范。第一，城管执法组织统一设立为承担城管管理领域执行相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权、社会管理和公共服务职能的行政执法机关，其名称、标志、装备等应当全国统一、同时在适当的程度内，尊重各地区的差异；第二，城管执法部门作为执法机关，其领导体制应当全国统一化、制度化、标准化，即根据法律的规定来确立城管执法部门的领导机关、负责人员，而不能将城管执法部门作为某一执法部门的附属组织，更不能成为某个领导的附属组织。
（五）加强法制建设，完善相关法律规范
法律法规的建立与完善能够使城管执法有法律依据，而公众也可以用法律的手段维护自身的和法权益，要建立更具有操作性的法律法规体系，对现有法律法规进行有效的整合，发挥其整体效应。城管执法部门作为行政执法机关，其执法权力的取得和行使必须具备法律依据，符合法定条件。我国需要出台更为科学和完善，可操作性更强的关于城市管理的法律法规。对现有行政执法所适用的法律法规进行严格审查，对不再适应行政执法工作需要的相关条款依法予以废止，并从行政执法的工作实际出发，充分考虑社会承受能力和城市发展的前瞻性要求，使之适应行政执法工作的进一步发展要求，为行政执法工作提供法律上的支持。在积极开展相应立法工作的同时，还应与对与城管法律法规相冲突和矛盾的其他部门法进行清查。依照《行政许可法》，清查与中央法律法规相矛盾和冲突的地方性法规，违背宪法的要进行违宪审查。清查城管法律法规与其他部门法相矛盾和冲突的地方，整合中央与地方、城管与其他部门的法律体系，建立一个科学、完备、可操作性强的城管法律体系。
（六）规范城管执法程序和手段
完善执法程序，明确规定执法程序，严格按照程序执法，是城管执法实现效率和公平、实现依法行政、保障公民权利的有效保证。确立和遵守行政程序是作出没有法律争议的和客观裁量的决定的保障。同时必须对城管执法中存在很久的强制式的执法手段进行规制，严格禁止暴力执法，应当做到以下方面:第一，对执法手段制定相应的规定。明确城管执法中要采用“协调一合作一共同参与”式的执法手段，要求执法人员与相对人充分的协商，对相对人进行必要的劝导，对相对人的困难和要求进行必要的了解、记录、研究和及时有效地处理；第二，严格限定和规范强制手段。制定相应的规定，对采用强制执法手段的时空条件、限度条件作出明确的规定，若非在这些特定的条件之下，禁止采用强制执法手段，更禁止暴力执法；第三，对于责任作出规定。违反规定采用强制手段或者暴力执法的城管执法部门及其工作人，应当根据其违法情况和法律规定，承担相应的民事、行政责任，构成犯罪的，应当追究刑事责任。
（七）创新城管执法方式
首先，应建立“数字城管”。数字城管又叫“数字化城市管理”就是指用信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有城管部件和城管事件信息，促进城市管理的现代化的信息化措施。现代数字技术的运用对于提高城管效率，加强公众与城管部门的交流与沟通能够起到很大的促进作用。
其次，应建立“公众城管”。要充分发挥群众和媒体的作用，通过政务公开，加强舆论监督，形成政府与市民的信息互动与及时沟通。目前，包括北京、上海、大连、青岛等城市，己经在城市管理精益化方面进行了有益的尝试，其中最重要的就是建设民主化的问政、议政、听政机制。
（八）完善城管执法的监督机制
“权力必致腐化，绝对的权力绝对的腐化。”因此，要遏制城管公权力的滥用，提升城管执法水平，就必须加强对城管执法的监督和制约。通过组织电台、电视、报刊、网络等媒体开设城管专栏，加大文明卫生宣教力度，积极引导市民参与和监督。建立人大代表、政协委员评议制度，定期组织对城市管理工作进行评议。建立城市管理工作责任追究制度，由市监察局负责对城市管理工作中行政不作为、乱作为的单位和个人实施行政问责。
参考文献：
[1]崔玉要.行政执法问题的理论探讨和理论分析，华东师范大学2004年版.
[2]姜明安:《行政执法研究》.北京大学出版社.2005，(11).
[3][德]哈特穆特.毛雷尔著:行政法学总论，高家伟译.法律出版社.2000，(8).
[4]费建新.浅谈城市管理的创新[J].江南论坛,2006,(01).
关键词：城市管理行政综合执法；问题；对策
城管执法又称城市管理行政综合执法，是近年来为了应对城市化进程加快而产生的各种城市问题而产生的一种新型的综合执法方式。这种综合性执法方式，在改善城市面貌、优化城市管理、提升城市品位、促进精神文明建设等方面取得了突出成绩。但是，在实践中，城管执法工作也出现了诸多问题，导致城管执法矛盾尖锐，城管执法成本上升，城管部门形象不良，影响到城市管理工作的有效开展，甚至对政府的形象和公信力造成严重影响。
一、我国城管执法的主要问题
（一）执法理念不正确
目前在我国城管执法的过程中存在比较明显的非人本化倾向，“管民”多过“为民”。目前我国城市综合管理执法过程中采用的手段主要是剥夺执法对象生产资料的方式，采用强制手段迫使其停止经营，接受处罚，通过处罚以达到执法目的。一些地方执法者片面强调城管执法的市容整洁、经营规范等直接目标，在执法过程中很少考虑执法对象的生活境况、合法权利，市民的购买需求、生活需求和执法的成效，导致执法行为简单粗暴，严重损害人民利益，败坏了政府形象，也完全违背了中央提出的“以人为本”的执政要求。
（二）法律依据不充足
我国到目前为止还没有专门的城管行政执法的法律法规，城管行政执法只能参照其他相关规范性文件。《行政处罚法》第十六条和国务院有关通知或决定，是开展相对集中行政处罚权的法律依据，也是城管执行相对集中行政处罚权的法律依据。《行政处罚法》赋予了城管执法部门在城市管理领域相对集中的行政处罚权，但城管只有对“物”的处理权，没有对人身进行限制的权力。他们的执法方式，主要是罚款和没收财物。但对于那些没收的物资怎么处理，法律上也没有规定。同时，城管执法制度的设立依据多是国务院的通知或者决定，这些规范性文件虽然具有相当的约束力，但毕竟不是法律，位阶太低。
（三）综合执法协调体系不完善
城管执法部门内部及与其他部门之间存在问题，城市各部门之间协调配合不力，领导冲突等现象严重影响城管执法工作。城市管理工作面广量大、情况复杂，需要各相关部门密切配合，才能形成合力。但现实中各部门常常各自为政，综合管理成效相当低下。
（四）监督机制不健全
目前我国城管执法活动普遍缺乏有效监督。法规在赋予城管广泛职责的同时，却没有设立相应的监督机制。一方面，城管执法机关的权力经过了一次次地扩张，几乎到了无所不管的程度，但城管机关的性质定位目前尚不明确，有的地方是行政机关，而有的地方是事业单位，缺乏明确的统一的定位，导致了对其进行监督管理难以到位；另一方面，城管执法相对人多为弱势群体，他们经济实力有限，文化水准不高，民主法制意识不强，很难对城管部门实施有限监督。
（五）民众法制意识薄弱，民主参与程度不足
我国经过长期的法制化教育，人民群众的法制观念有了较大幅度的提高，对法律的理解程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化飞速发展的背景下，人民群众的法制观念还是相对滞后，尤其是城管执法的对象大多是农村流动人口、城市下岗职工等弱势群体的文化水平相对较低，法制观念也相对淡薄。他们往往认识不到其违章行为的严重性，以为自己没有违法，更没有构成犯罪。所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”，希望通过暴力的方式逃避城管的处罚。
（六）执法程序及执法手段不规范
城管执法过程中，执法程序问题过于简单。城管人员在处罚时采取的简单方式就是没收相对人的生产工具，而没有按照行政法规定的程序如出示证件、调查取证、说明原因等，进行执法；而是凭借一身制服和一些装备，在城市的大街小巷上便可以无所不管，而相对人也仅凭城管执法人员穿着制服来接受其指导、管理、甚或处罚，而自己的陈述、申辩和举行听证的权利难以实现。同时，城管执法人员素质参差不齐，执法手段粗糙。城管执法队伍的人员组成，决定了城管执法队伍的执法水平和群众的满意度。还有一些执法人员法治观念淡薄，缺乏服务意识，执法作风蛮横，导致了执法不顺畅，执法态度不好，这样越容易激起暴力抗法、暴力执法事件的发生。
二、提升我国城管执法水平的路径选择
（一）转变执法理念，坚持“以人为本”
城市管理必须以人为本，必须把保障人的生存权放在首位。因为城市首先是人们谋生的场所。城管单位在严格执法时，不要去伤害一些人的、尤其是低收入者的基本生活来源，这是最基本的底线。如果要实现执法目标同时又不得不伤害低收入者的生活来源，我们就需要想办法从其他途径给他们以足够的补偿，以免执法过程中，因为伤害根本利益，而使得社会矛盾激化。使城市管理转向对城市中的就业弱势群体提供帮助，为他们提供找到可持续生计的社会服务，并且可以进一步具体地教会他们合法经营乃至理性地理财，从而使他们实现自力更生的目标。因此，对城管执法进行规制，必须提高执法人员的服务观念。另外，要强化服务观念，推行服务行政，组织深人学习社会主义荣辱观，将“八荣八耻”融入到城管执法工作方方面面，积极倡导“公正文明执法，一心为民服务”的工作理念，坚持用情执法、用心服务、无私奉献、不断超越，有效提高职业道德水平，并逐步化为其自觉行动。
（二）提升执法人员的政治素质和法治观念
首先，要加强思想政治工作，增强队伍的凝聚力，形成人人思进的氛围。开展好思想政治工作，坚持不懈地对城管执法人员进行执政为民教育、党的宗旨教育、职业道德教育、党风廉政教育、艰苦奋斗和爱岗敬业教育，解决好“为谁掌权，为谁执法，为谁服务”这一根本问题，增强执法人员做好执法工作的责任心和使命感，使广大执法人员树立正确的人生观、价值观，提高政治思想觉悟。其次要加强对城管执法人员的法治教育，使城管执法人员牢固树立依法行政的意识。这方面的主要工作包括：第一，对执法人员进行法治教育，提高法律意识，增加法律知识；第二，加强执法人员对该行业规章制度的学习；第三，以法治观念、依法执法等作为指标，对执法人员进行考核。
（三）提高执法人员执法素质和执法能力
一支队伍组成人员的素质，直接关系的这支队伍的形象和战斗力，要实现城管执法这一行政体制创新的目标，必须着力提升城管执法人员的业务素质和能力。第一，执法人员的录用方面，按照我国《公务员法》的有关规定，应当采取严格的考试、考核机制，注重拟录用人员的思想道德素质、科学文化素质、专业技能和专业素养、工作观念和能力；第二，对录用人员进行严格的职业培训，提高职业能力，特别是处理突发事件的能力；第三，建立有效的考核机制、奖惩机制和退出机制，保证城管执法人员的素质和工作积极性。
（四）改革城市管理体制，促进管理水平提高
要以制度创新促进管理水平提升。逐步形成城市管理和城市管理综合行政执法“功能互补、优势整合、共同促进、协调发展”的“大城管”体制。
首先，加强城管协调合作机制建设。城管工作纷繁复杂，牵涉到诸多部门和层级，单靠城管部门一家很难有效完成工作，因此要建立健全城管协调合作机制。一是加强与规划、建设、国土、公安、工商等城市管理相关单位的沟通，定期召开联席会议，共同协商解决城市管理中的重大问题，让彼此发挥所长，更好地促进城管工作的开展。二是加强与市、区两级职能部门的联系，对重点难点问题进行逐个突破。
其次，完善组织架构，规范组织运作。各部门与各层级的联合执法虽然能够在一定程度上解决问题，行政成本高、执法效率低下。因此，我们需要对我国城管执法部门的组织架构和运作进行完善与规范。第一，城管执法组织统一设立为承担城管管理领域执行相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权、社会管理和公共服务职能的行政执法机关，其名称、标志、装备等应当全国统一、同时在适当的程度内，尊重各地区的差异；第二，城管执法部门作为执法机关，其领导体制应当全国统一化、制度化、标准化，即根据法律的规定来确立城管执法部门的领导机关、负责人员，而不能将城管执法部门作为某一执法部门的附属组织，更不能成为某个领导的附属组织。
（五）加强法制建设，完善相关法律规范
法律法规的建立与完善能够使城管执法有法律依据，而公众也可以用法律的手段维护自身的和法权益，要建立更具有操作性的法律法规体系，对现有法律法规进行有效的整合，发挥其整体效应。城管执法部门作为行政执法机关，其执法权力的取得和行使必须具备法律依据，符合法定条件。我国需要出台更为科学和完善，可操作性更强的关于城市管理的法律法规。对现有行政执法所适用的法律法规进行严格审查，对不再适应行政执法工作需要的相关条款依法予以废止，并从行政执法的工作实际出发，充分考虑社会承受能力和城市发展的前瞻性要求，使之适应行政执法工作的进一步发展要求，为行政执法工作提供法律上的支持。在积极开展相应立法工作的同时，还应与对与城管法律法规相冲突和矛盾的其他部门法进行清查。依照《行政许可法》，清查与中央法律法规相矛盾和冲突的地方性法规，违背宪法的要进行违宪审查。清查城管法律法规与其他部门法相矛盾和冲突的地方，整合中央与地方、城管与其他部门的法律体系，建立一个科学、完备、可操作性强的城管法律体系。
（六）规范城管执法程序和手段
完善执法程序，明确规定执法程序，严格按照程序执法，是城管执法实现效率和公平、实现依法行政、保障公民权利的有效保证。确立和遵守行政程序是作出没有法律争议的和客观裁量的决定的保障。同时必须对城管执法中存在很久的强制式的执法手段进行规制，严格禁止暴力执法，应当做到以下方面:第一，对执法手段制定相应的规定。明确城管执法中要采用“协调一合作一共同参与”式的执法手段，要求执法人员与相对人充分的协商，对相对人进行必要的劝导，对相对人的困难和要求进行必要的了解、记录、研究和及时有效地处理；第二，严格限定和规范强制手段。制定相应的规定，对采用强制执法手段的时空条件、限度条件作出明确的规定，若非在这些特定的条件之下，禁止采用强制执法手段，更禁止暴力执法；第三，对于责任作出规定。违反规定采用强制手段或者暴力执法的城管执法部门及其工作人，应当根据其违法情况和法律规定，承担相应的民事、行政责任，构成犯罪的，应当追究刑事责任。
（七）创新城管执法方式
首先，应建立“数字城管”。数字城管又叫“数字化城市管理”就是指用信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有城管部件和城管事件信息，促进城市管理的现代化的信息化措施。现代数字技术的运用对于提高城管效率，加强公众与城管部门的交流与沟通能够起到很大的促进作用。
其次，应建立“公众城管”。要充分发挥群众和媒体的作用，通过政务公开，加强舆论监督，形成政府与市民的信息互动与及时沟通。目前，包括北京、上海、大连、青岛等城市，己经在城市管理精益化方面进行了有益的尝试，其中最重要的就是建设民主化的问政、议政、听政机制。
（八）完善城管执法的监督机制
“权力必致腐化，绝对的权力绝对的腐化。”因此，要遏制城管公权力的滥用，提升城管执法水平，就必须加强对城管执法的监督和制约。通过组织电台、电视、报刊、网络等媒体开设城管专栏，加大文明卫生宣教力度，积极引导市民参与和监督。建立人大代表、政协委员评议制度，定期组织对城市管理工作进行评议。建立城市管理工作责任追究制度，由市监察局负责对城市管理工作中行政不作为、乱作为的单位和个人实施行政问责。
参考文献：
[1]崔玉要.行政执法问题的理论探讨和理论分析，华东师范大学2004年版.
[2]姜明安:《行政执法研究》.北京大学出版社.2005，(11).
[3][德]哈特穆特.毛雷尔著:行政法学总论，高家伟译.法律出版社.2000，(8).
[4]费建新.浅谈城市管理的创新[J].江南论坛,2006,(01).