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摘要：随着我国经济的不断发展、城市化进程的加快，我国正在进行着大刀阔斧的城市建设和旧区改造，尤其是上海市旧区改造实践中，政府起着举足轻重的作用，本文以上海旧区改造实践为例，着重讨论城市房屋拆迁中的政府职能，论述房屋拆迁中政府职能的必要性，阐释当前政府职能在城市房屋拆迁中的缺点和不足，探讨如何健全与完善房屋拆迁中的政府职能。
关键词：城市房屋拆迁；政府职能；旧区改造
一、城市房屋拆迁中政府职能存在的必要性
从宪法角度上说，城市房屋拆迁问题是政府行使公共管理职能的体现，一方面，政府应当根据有限政府的有效理念，在保证公共利益的前提下不滥用行政权力，最大可能地将对公民个人权益的侵害降到最低程度；同时，政府应根据有为政府理念，在拆迁工作中积极主动地发挥政府职能，在房屋拆迁中担负起调控、监管及协调纠纷的职能。
另外，从行政法角度上讲，城市房屋拆迁的实质是政府代表国家对私人以及集体房产的一种行政征收行为，体现了国家行使公权力。以上海市旧区改造实践为例，改造旧区实践是政府对集体或私人房产的一种行政行为，其中充分体现了行政关系，也包含了政府的各项职能。
二、目前政府职能在城市房屋拆迁中的缺点与不足
（一）缺失正当程序
“法律的正义只有通过程序正义才能得到真正的实现。”公开、公平、公正的拆迁程序是房屋拆迁补偿安置的重要保障。虽然我国对房屋拆迁程序进行了基本的规定，但是在房屋拆迁过程中所涉及的听证制度、公示制度等程序由于缺乏可操作性而难以长期有效地落实下去。笔者认为，被拆迁人在没有相关的程序保障下根本没有平台发表自己的意见，也没有机会行使自己的权利，更不可能以和拆迁人以平等的身份参与到拆迁过程中。在上海的旧区改造实践中，正当程序正在慢慢探索，力求打造更加公开、透明、阳光的房屋拆迁程序。
（二）政府权责不对称
在城市房屋拆迁过程中，政府在房屋拆迁过程中通过一系列的行政许可、裁决行为等使政府处于指导者的地位，起着实质性的作用。政府在房屋拆迁过程中享有充分的权利，拆迁过程中的问题最终都是由政府决定和策划的。但与之相对的，政府承担的义务尤其的少。
笔者认为，政府应勇于承担拆迁责任。首先，政府本身不能侵害被拆迁人的财产权，其次，政府应当主动保护被拆迁人的财产权，防止其受到侵害。在上海旧区改造实践中，政府主导着房屋拆迁过程，政府应为拆迁行为的当事人，但他们却跳出其中，让拆迁过程中的矛盾都只发生在拆迁人与被拆迁人之间，致使这些处于弱势的被拆迁人在受到由于政府的行为侵害时，却无法请求政府承担相应的责任，因此不能获得有效的救济。
（三）滥用行政权力和违法行政
房屋拆迁过程中，一些政府滥用行政权力，造成政府、被拆迁人以及房地产开发商之间利益失去平衡。政府在拆迁工作中扮演着不同角色：第一，拆迁工作的监督管理者。第二，一些拆迁项目的拆迁人。
笔者认为，政府不该扮演这样的角色。在上海旧区改造实践中，一些政府仍存在违法行政和滥用行政权力的行为，他们混淆了以公共利益的拆迁和商业目的的拆迁，从而使被拆迁人的救济权利不断弱化。
（四）社会公共利益的滥用
我国当前没有法律或者行政法规能够明确公共利益的界定范畴，既然公共利益的内涵很模糊，这样往往导致一些政府部门或房地产开发商等利益集团滥用“公共利益”，大胆地图谋私利，致使被拆迁人的利益受到损害。
笔者认为，上海旧区改造实践仍必须体现出公共利益的属性，才能顺利进行，首先政府应当是税收主体，其次，公共利益的认定权应交给政府和法院，首先交给政府，待发生纠纷后再通过司法途径解决。
三、健全和完善政府在城市房屋拆迁中的职能
在上海的旧区改造实践中，房屋拆迁中政府职能的错位给城市建设带来了很多不安定不和谐的因素，这在很大程度上会阻碍和谐社会的发展，同时也损害了政府的形象，大大地降低了政府的公信力。为了有效解决房屋拆迁过程中政府行政权与公民私权之间的矛盾，也为了切实保护被拆迁人的财产权等合法权益，对政府职能的错位进行矫正已是迫在眉睫，急需防止冲突纠纷的激化和升级。因此，笔者认为应当从以下几方面改进：
（一）矫正政府职能主体的理念
房屋拆迁工作不仅是城市建设工作的重中之重，更是构建和谐社会的重大问题，也是人民群众安居乐业的关键，因此，政府决只有以人民群众的切身利益为出发点，为实现社会的可持续发展而努力。尤其是在上海旧区改造中实施房屋拆迁时，许多困难户或者被拆迁人由于被拆除的房屋建筑面积狭小，得到的拆迁补偿安置金额难以购买到合适满意的住宅，而单依靠自身的力量又很难解决住房问题，针对这部分群体，政府应当给予特殊的优惠政策，来保障他们最低的居住条件，真正帮助他们实现“居者有其屋”。
（二）健全正当拆迁程序
健全正当的拆迁程序有利于切实维护被拆迁人的合法权益，构建高效公平的拆迁机制以及确保房屋拆迁工作的顺利实施都具有积极的推动作用。笔者认为，在房屋拆迁工作的实施过程中，政府应当充分理解被拆迁人，充分尊重被拆迁人的意愿，为他们提供表达看法的机会和发表意见的平台，真正给予他们在房屋拆迁中的主体地位，从而在平等协商的友好关系中解决问题。
1、完善信息公开和公示制度
所谓公示制度就是将房屋拆迁中包含的所有信息，包括房屋拆遷许可证、拆迁实施计划、房屋评估报告、拆迁补偿方案等文件资料以及拆迁期限、房屋评估单位、拆迁实施人、拆迁范围等事项向被拆迁人公开。在上海旧区改造实践中，首先应将补偿安置方案予以公示。公示期间，通过对旧区被拆迁人的集体征询与单独征询，完善优化拆迁补偿安置方案，从而使得最终确定公布的正式拆迁补偿安置方案最大程度体现公平，最大限度反映民意，从而全面保障被拆迁人的权益。 2、设立听证制度
完善听证制度，应需建立三方机制。在拆迁工作进行之前，由地方政府组织举行听证会，包括房屋拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人，就拆迁项目的性质、范围、内容、补偿安置标准、补偿安置方式、拆迁期限等内容进行听证，并将听证的内容及决定以公告的形式对外宣传。对听证结果有异议的一方可以向法院提起诉讼。
3、健全公众参与的途径
在昔日的旧区改造中，政府往往拥有绝对的主导权，运用行政手段，直接启动并策划拆迁工作。在我国《物权法》实施后，这种传统的拆迁方式违背了《物权法》对私权的保护，政府因此需要依法改变，来保护被拆迁人的合法权益。但是，如何通过程序的完善让被拆迁人有效参与到拆迁与补偿的过程中，使旧区被拆迁人的权益切实得到保护？上海在旧区改造实践中慢慢探索形成“二次征询”这种新的机制，追寻一种以更加公开、阳光、透明地展示给旧区被拆迁人的房屋拆迁程序。笔者认为，“二次征询”机制使得居民的意愿得到了最大程度地尊重和理解，从而保障了被拆迁人的权益，避免某些政府和拆迁人任意启动旧区改造项目。
（三）完善行政补偿制度
房屋拆迁工作中，行政补偿的主要作用就在于通过平衡政府追求公共利益與公民追求个人利益来建立良好的拆迁秩序。笔者认为，在上海旧区改造实践中，拆迁补偿方式应当确保具有可选择性。既然旧区改造的主要目的是改善旧区被拆迁人的居住条件和环境，那么补偿安置方式就应当以最大限度地满足旧区被拆迁人的需求，维护被拆迁人的合法权益。其次，应当树立以市场评估价为基础的补偿标准理念以及严格遵循“先补偿后拆迁”的拆迁安置补偿程序。
（四）科学构建监督机制
对房屋拆迁工作中政府职能错位的纠正，还需要从科学构建房屋拆迁程序中的权力监督制度入手。主要包括内部监督机制以及外部监督机制。内部监督机制的构建要求各级监察等有关部门加强协调沟通，加大查处房屋拆迁中违法违规的力度。同时也要加强对评估机构、相关从业人员以及拆迁单位的管理，对相关单位实行市场准入和资格审查制度。当然，加强对房屋拆迁资金使用的监督也是重中之重，保证补偿安置资金全部用于房屋拆迁工作的补偿安置。
四、结语
笔者认为，健全与完善城市房屋拆迁中政府职能并非一日之举，还需要政府部门的大力建设，这还有漫长的一段路要走。政府应当建立起一套能够最大程度地保证公众参与的有效机制、行政补偿制度以及监督制度，因为只有做到公开公平、尊重民意、有力监督，上海旧区改造的效率才能够得到保证，关注民生、促进和谐才能够真正落到实处。（作者单位：华东政法大学）
参考文献：
[1]张正钊，韩大元主编.比较行政法.[M].北京：中国人民大学出版社，1999 年版，第518 页。
[2]张嘉尹.论“价值秩序”作为宪法学的基本概念.[M].台大法学论丛第30卷第5期。
[3]刘平. 城市房屋拆迁中的法律问题研究——以上海旧区改造实践为例.[M]. 东方法学. 2011（05）。
[4]陈宇宁. 论城市房屋拆迁中政府职能的健全与完善.[M]. 特区经济. 2010（10）。
[5]崔天飞. 城市房屋拆迁中的政府职能分析.[M]. 改革与开放. 2010（08）。
关键词：城市房屋拆迁；政府职能；旧区改造
一、城市房屋拆迁中政府职能存在的必要性
从宪法角度上说，城市房屋拆迁问题是政府行使公共管理职能的体现，一方面，政府应当根据有限政府的有效理念，在保证公共利益的前提下不滥用行政权力，最大可能地将对公民个人权益的侵害降到最低程度；同时，政府应根据有为政府理念，在拆迁工作中积极主动地发挥政府职能，在房屋拆迁中担负起调控、监管及协调纠纷的职能。
另外，从行政法角度上讲，城市房屋拆迁的实质是政府代表国家对私人以及集体房产的一种行政征收行为，体现了国家行使公权力。以上海市旧区改造实践为例，改造旧区实践是政府对集体或私人房产的一种行政行为，其中充分体现了行政关系，也包含了政府的各项职能。
二、目前政府职能在城市房屋拆迁中的缺点与不足
（一）缺失正当程序
“法律的正义只有通过程序正义才能得到真正的实现。”公开、公平、公正的拆迁程序是房屋拆迁补偿安置的重要保障。虽然我国对房屋拆迁程序进行了基本的规定，但是在房屋拆迁过程中所涉及的听证制度、公示制度等程序由于缺乏可操作性而难以长期有效地落实下去。笔者认为，被拆迁人在没有相关的程序保障下根本没有平台发表自己的意见，也没有机会行使自己的权利，更不可能以和拆迁人以平等的身份参与到拆迁过程中。在上海的旧区改造实践中，正当程序正在慢慢探索，力求打造更加公开、透明、阳光的房屋拆迁程序。
（二）政府权责不对称
在城市房屋拆迁过程中，政府在房屋拆迁过程中通过一系列的行政许可、裁决行为等使政府处于指导者的地位，起着实质性的作用。政府在房屋拆迁过程中享有充分的权利，拆迁过程中的问题最终都是由政府决定和策划的。但与之相对的，政府承担的义务尤其的少。
笔者认为，政府应勇于承担拆迁责任。首先，政府本身不能侵害被拆迁人的财产权，其次，政府应当主动保护被拆迁人的财产权，防止其受到侵害。在上海旧区改造实践中，政府主导着房屋拆迁过程，政府应为拆迁行为的当事人，但他们却跳出其中，让拆迁过程中的矛盾都只发生在拆迁人与被拆迁人之间，致使这些处于弱势的被拆迁人在受到由于政府的行为侵害时，却无法请求政府承担相应的责任，因此不能获得有效的救济。
（三）滥用行政权力和违法行政
房屋拆迁过程中，一些政府滥用行政权力，造成政府、被拆迁人以及房地产开发商之间利益失去平衡。政府在拆迁工作中扮演着不同角色：第一，拆迁工作的监督管理者。第二，一些拆迁项目的拆迁人。
笔者认为，政府不该扮演这样的角色。在上海旧区改造实践中，一些政府仍存在违法行政和滥用行政权力的行为，他们混淆了以公共利益的拆迁和商业目的的拆迁，从而使被拆迁人的救济权利不断弱化。
（四）社会公共利益的滥用
我国当前没有法律或者行政法规能够明确公共利益的界定范畴，既然公共利益的内涵很模糊，这样往往导致一些政府部门或房地产开发商等利益集团滥用“公共利益”，大胆地图谋私利，致使被拆迁人的利益受到损害。
笔者认为，上海旧区改造实践仍必须体现出公共利益的属性，才能顺利进行，首先政府应当是税收主体，其次，公共利益的认定权应交给政府和法院，首先交给政府，待发生纠纷后再通过司法途径解决。
三、健全和完善政府在城市房屋拆迁中的职能
在上海的旧区改造实践中，房屋拆迁中政府职能的错位给城市建设带来了很多不安定不和谐的因素，这在很大程度上会阻碍和谐社会的发展，同时也损害了政府的形象，大大地降低了政府的公信力。为了有效解决房屋拆迁过程中政府行政权与公民私权之间的矛盾，也为了切实保护被拆迁人的财产权等合法权益，对政府职能的错位进行矫正已是迫在眉睫，急需防止冲突纠纷的激化和升级。因此，笔者认为应当从以下几方面改进：
（一）矫正政府职能主体的理念
房屋拆迁工作不仅是城市建设工作的重中之重，更是构建和谐社会的重大问题，也是人民群众安居乐业的关键，因此，政府决只有以人民群众的切身利益为出发点，为实现社会的可持续发展而努力。尤其是在上海旧区改造中实施房屋拆迁时，许多困难户或者被拆迁人由于被拆除的房屋建筑面积狭小，得到的拆迁补偿安置金额难以购买到合适满意的住宅，而单依靠自身的力量又很难解决住房问题，针对这部分群体，政府应当给予特殊的优惠政策，来保障他们最低的居住条件，真正帮助他们实现“居者有其屋”。
（二）健全正当拆迁程序
健全正当的拆迁程序有利于切实维护被拆迁人的合法权益，构建高效公平的拆迁机制以及确保房屋拆迁工作的顺利实施都具有积极的推动作用。笔者认为，在房屋拆迁工作的实施过程中，政府应当充分理解被拆迁人，充分尊重被拆迁人的意愿，为他们提供表达看法的机会和发表意见的平台，真正给予他们在房屋拆迁中的主体地位，从而在平等协商的友好关系中解决问题。
1、完善信息公开和公示制度
所谓公示制度就是将房屋拆迁中包含的所有信息，包括房屋拆遷许可证、拆迁实施计划、房屋评估报告、拆迁补偿方案等文件资料以及拆迁期限、房屋评估单位、拆迁实施人、拆迁范围等事项向被拆迁人公开。在上海旧区改造实践中，首先应将补偿安置方案予以公示。公示期间，通过对旧区被拆迁人的集体征询与单独征询，完善优化拆迁补偿安置方案，从而使得最终确定公布的正式拆迁补偿安置方案最大程度体现公平，最大限度反映民意，从而全面保障被拆迁人的权益。 2、设立听证制度
完善听证制度，应需建立三方机制。在拆迁工作进行之前，由地方政府组织举行听证会，包括房屋拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人，就拆迁项目的性质、范围、内容、补偿安置标准、补偿安置方式、拆迁期限等内容进行听证，并将听证的内容及决定以公告的形式对外宣传。对听证结果有异议的一方可以向法院提起诉讼。
3、健全公众参与的途径
在昔日的旧区改造中，政府往往拥有绝对的主导权，运用行政手段，直接启动并策划拆迁工作。在我国《物权法》实施后，这种传统的拆迁方式违背了《物权法》对私权的保护，政府因此需要依法改变，来保护被拆迁人的合法权益。但是，如何通过程序的完善让被拆迁人有效参与到拆迁与补偿的过程中，使旧区被拆迁人的权益切实得到保护？上海在旧区改造实践中慢慢探索形成“二次征询”这种新的机制，追寻一种以更加公开、阳光、透明地展示给旧区被拆迁人的房屋拆迁程序。笔者认为，“二次征询”机制使得居民的意愿得到了最大程度地尊重和理解，从而保障了被拆迁人的权益，避免某些政府和拆迁人任意启动旧区改造项目。
（三）完善行政补偿制度
房屋拆迁工作中，行政补偿的主要作用就在于通过平衡政府追求公共利益與公民追求个人利益来建立良好的拆迁秩序。笔者认为，在上海旧区改造实践中，拆迁补偿方式应当确保具有可选择性。既然旧区改造的主要目的是改善旧区被拆迁人的居住条件和环境，那么补偿安置方式就应当以最大限度地满足旧区被拆迁人的需求，维护被拆迁人的合法权益。其次，应当树立以市场评估价为基础的补偿标准理念以及严格遵循“先补偿后拆迁”的拆迁安置补偿程序。
（四）科学构建监督机制
对房屋拆迁工作中政府职能错位的纠正，还需要从科学构建房屋拆迁程序中的权力监督制度入手。主要包括内部监督机制以及外部监督机制。内部监督机制的构建要求各级监察等有关部门加强协调沟通，加大查处房屋拆迁中违法违规的力度。同时也要加强对评估机构、相关从业人员以及拆迁单位的管理，对相关单位实行市场准入和资格审查制度。当然，加强对房屋拆迁资金使用的监督也是重中之重，保证补偿安置资金全部用于房屋拆迁工作的补偿安置。
四、结语
笔者认为，健全与完善城市房屋拆迁中政府职能并非一日之举，还需要政府部门的大力建设，这还有漫长的一段路要走。政府应当建立起一套能够最大程度地保证公众参与的有效机制、行政补偿制度以及监督制度，因为只有做到公开公平、尊重民意、有力监督，上海旧区改造的效率才能够得到保证，关注民生、促进和谐才能够真正落到实处。（作者单位：华东政法大学）
参考文献：
[1]张正钊，韩大元主编.比较行政法.[M].北京：中国人民大学出版社，1999 年版，第518 页。
[2]张嘉尹.论“价值秩序”作为宪法学的基本概念.[M].台大法学论丛第30卷第5期。
[3]刘平. 城市房屋拆迁中的法律问题研究——以上海旧区改造实践为例.[M]. 东方法学. 2011（05）。
[4]陈宇宁. 论城市房屋拆迁中政府职能的健全与完善.[M]. 特区经济. 2010（10）。
[5]崔天飞. 城市房屋拆迁中的政府职能分析.[M]. 改革与开放. 2010（08）。