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摘 要： 优化乡村人居环境，改善农户生活质量，统筹城乡发展是社会主义新农村建设的一项重要内容。目前我国乡村人居环境建设面临着基层组织管理制度、土地制度、户籍制度、投资制度和保障制度等方面的制度约束。针对一系列制度约束，从乡村人居环境建设内涵出发，构建了有利于促进乡村人居环境发展的新制度框架。应从创新农村市场经济制度，维护人居空间有序发展；完善财政转移支付制度，保障乡村人居公共物品供给；创新农村社区管理制度，重构乡村社会关系网络等方面进行制度创新。
关键词：乡村人居环境；新农村建设；环境建设
中图分类号：F303.4 文献标识码：A
文章编号：1009-9107（2013）02-0023-06
1978年以来，我国进入了由传统社会向现代社会全面转型的加速期，转型已经成为我国社会经济各方面发展的共同特征[1]18。然而，在异常快速和单一经济驱动的中国工业化和城市化进程中，与城市人居环境一样，我国乡村人居环境也日趋恶化，诸如乡村自然生态环境的破坏、乡村公共产品供给的缺位、乡村人居建设的无序以及乡村社区文化的衰落等现象逐步在农村中蔓延、扩散。乡村人居环境的恶化无疑反映了当今中国农村存在严峻的人地关系危机，问题是我们对于乡村人居环境建设的学术准备还相当不足，国内整体的学科架构还未形成。纵观国内学术研究的前沿动态，与乡村人居环境建设和研究相关的问题主要集中在如下几个方面：（1）周庆华[2]120、雷振东[3]120、李志刚[4]18从建筑学视角研究乡村人居环境的规划设计；（2）李伯华[5，6]从地理学探寻乡村人居环境建设的机理与途径；（3）邓玲等[7]、李伯华等[8]、刘戎等[9]从社会学视角探索乡村人居环境演变的生成逻辑和现实感知；（4）彭震伟等[10]、周侃等[11]不同空间尺度的乡村人居环境评价与整治。从目前的研究来看，关于乡村人居环境建设的探索，更多的是从建筑规划、乡村聚落、乡村发展等方面进行讨论，学者们的探索为乡村人居环境建设提供了良好的学术经验和理论借鉴。但是，任何乡村聚落的演变、村庄的规划改造以及乡村社会的变迁等都是在一定的体制或制度环境下实现的，离开了一定的制度安排，乡村人居环境建设便失去了制度保障。因此，在社会转型的特殊时期和全面建设小康社会的关键阶段，本文试图从制度变迁和制度约束的视角出发，探索乡村人居环境建设中的制度约束与优化路径，旨在促进中国乡村人居环境的可持续发展，并对社会稳定、经济发展和新农村建设有着重要现实意义。
一、制度安排对乡村人居环境建设
进程的作用机理
乡村人居环境实质是社会、地理和生态的综合体现。首先，传统习俗、制度文化、价值观念和行为方式将特质相同的农户置身于一个共同的社会文化背景之下，构成了乡村人居环境的社会网络环境。其次，农户生产生活活动总是在一定的地表空间进行，这种地表空间不是虚构的，而是与农户生产生活密切相关的、实实在在的地理空间。最后，自然生态环境提供了人类发展所需的自然条件和自然资源，为乡村人居环境构建了一个可生存的、可持续的物质基础平台。三个子系统之间遵循一定的逻辑关系，共同构成乡村人居环境的内容[5]。我国乡村人居环境建设可以从外部和内部两个维度考察。外部维度就是国家制度建设，乡村人居环境建设是在国家制度主导下发展的，诸如农村宅基地使用制度、土地流转制度、环境保护制度以及农村政治经济等制度的转变与乡村人居环境建设模式、质量等密切相关；而内部维度就是基层社区建设，即乡村人居环境建设的内生变量，包括社区的经济、政治、社会、文化和人居空间行为因素等。乡村人居环境正是在国家制度主导和社区建设双重因素的作用下发展的，其价值取向是更好的保障乡村居民享有公平的环境发展权利，其途径之一就是引导社区人居空间行为，为乡村人居环境寻求微观基础。
很显然，当代中国农村政治、社会和经济制度的变迁改变了乡村农户的行为预期，增加了人居行为的不确定性，乡村人居环境的系统演变趋于复杂化，乡村人居环境面临着生态环境破坏、人居空间无序和社区文化衰落等诸多问题。从我国乡村社会经济发展的历程和现实来看，制度安排或者制度变迁并不是直接对乡村人居环境发展产生影响，而是通过农户空间行为发挥作用。乡村人居环境是农户空间行为作用的外在表现，不同类型的农户空间行为对乡村人居环境的作用方式不同，影响效果也不同。具体而言，制度安排对乡村人居环境建设的影响主要有以下几个方面：（1）通过有效的经济制度安排，从收益和成本两方面激励乡村居民积极发展农业生产，农户交易空间不断扩张，追求居住质量的愿望更强烈。市场的渗透和社会分工的确立使农户与外界的关系日益密切，农户的消费空间、居住空间、就业空间及社会空间急剧膨胀，对乡村聚落环境和空间结构均造成极大影响；（2）通过有效的政治制度安排，使农户获得相对自由的行为空间，奠定了乡村人居环境发展的行为基础。政治制度通过法律纽带维护和协调农户的各种行为和利益矛盾，农户的空间行为被严格限制在法律的框架内。同时，新的政治制度需要实践检验和制度本身的缺陷又使农户空间行为出现一定的扭曲，二者总是不断在博弈中寻求均衡。农户行为日益融入到一个横向一体化的社会中，对传统乡村人居环境系统带来决定性的影响；（3）通过有效的投资制度安排，一方面增强市场的可达性，延伸农户的消费空间；另一方面，国家公共投资的空间指向能够有效引导农户的居住、就业和消费的空间分布格局，促进乡镇空间格局有序发展。
二、现行制度安排对乡村人居
环境建设的约束
随着国家经济体制的转型和发展战略的调整，城乡关系日益得到改善，农户就业空间转移以前所未有的速度和力度进行，极大地促进了农户其他空间行为的扩张，对乡村人居环境产生了巨大的影响。但由于长期的观念积淀和制度惯性，我国城乡社会经济二元结构依然存在，并发挥着重要影响力。就乡村人居环境建设的现实性和紧迫性来看，我国尚有不少阻碍乡村人居环境建设的制度安排未能打破，主要制度约束有以下方面： （一）基层组织管理制度约束
基层组织管理制度是影响农户空间行为的最重要的制度性因子之一，是乡村人居环境演变的重要驱动力量。1978年以来，人民公社的瓦解宣告了“政社合一”的组织体制彻底改变，新的乡村基层组织结构开始形成，表现为国家权力的纵向收缩，乡镇一级成为基层政权组织，同时恢复成立了村民委员会即行政村制度。乡村基层组织结构和功能的调整对农户空间行为的扩张具有重要意义。主要表现在两方面：第一，国家基层权力机构止于乡镇，对农户的直接干涉减少，农户真正获得了相对自由的行为空间，为农户空间行为的扩张提供了良好的外部环境。第二，“乡政村治”的管理体制意味着农户有更多的民主权利和选择自由。农户不仅获得了对土地的使用权和生产抉择自主权，还获得了相对自由的就业选择权，为转移剩余劳动力提供了基础。基层管理制度的变革和农户空间行为的扩张给乡村人居环境发展带来如下后果：（1）随着国家对农村基层组织控制力量的减弱，农户个性化和多样化的居住空间需求越来越强烈。一方面改变了传统乡村聚落空间形态，另一方面也预示着新的聚落空间将形成，而聚落空间是乡村人居环境的重要组成部分。（2）由于基层组织对农户生产活动的直接干涉减少，农户可以自由地选择种植结构和种植面积，为了获取最大收益，农户大量使用化肥，但很多化肥没有完全被土壤吸收，随沟渠流入河流，使农村河流普遍面临富营养化，农业面污染越来越严重。同时，农户基于住宅建设和扩大生产需要，大肆侵占和破坏村落公共资源，对村落生态环境造成很大负面影响。（3）基层权力机构的上移意味着对乡村政治思想控制的减弱，由国家主导的主流意识慢慢淡化。与此同时，市场经济中残酷的市场竞争和无情的优胜劣汰法则分化了原本高度同质性的乡村群体，促进了传统社会文化的转型。这种社会文化的转型本身具有不确定性，一方面积极的、乐观的、健康的外来文化可以很好地引导规范农户的行为，从而引起乡村人居环境系统的积极变化。反之亦然，城市拜金主义、享乐主义等消极文化的蔓延可能使一些农户不择手段地追求物质利益，加剧了城乡文化的冲突，腐蚀了传统纯朴的乡村文化。
（二）农村土地制度约束
土地是农村最基本的生产要素，我国家庭联产承包责任制的实施和完善是一次伟大的变革，标志着农户个体的回归和延续。承包制恢复了以农户家庭为基本生产单位，家庭成为独立核算的单位，恢复了经济功能，农户获得了生产经营权和产品分配权，极大地刺激了农户生产积极性。但若从产权清晰的角度来看，该项制度安排存在不少缺陷，即农户仅仅是获得了土地的承包权和生产经营权，按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定土地所有权由农民集体所有，但“集体所有”是一个虚化的概念，缺乏明确的责任主体，土地所有权归属不清晰，进而导致土地继承权、出让权、抵押权和入股权等权利无法赋予农户，农户不能获得完整的收益权。农村宅基地产权同样面临着类似的制度性缺陷。不完整的农村土地制度对农户空间行为和乡村人居环境发展产生了重要影响：（1）土地不能自由流转导致农村大面积的撂荒，村落生态环境恶化趋势加重。由于农村土地管理存在制度性缺陷，一方面，农户认为土地二轮承包30年不变，就是土地承包权不能动，另一方面，基层政府认为土地是集体所有，不敢采取措施鼓励土地流转，最终导致土地流转不畅，土地撂荒现象严重。撂荒阻碍了土地集约型利用，水土流失现象与日俱增，对村落生态环境造成很大的负面影响；（2）农户宅基地流转存在同样的制度性缺陷，导致农户居住空间行为的外向扩张，对村落空间结构产生了很大影响，是村落空心化的主要驱动力量。由于受现行法律法规的限制，空废化的宅基地不能进行公开合法的转让，也无法复耕，只能闲置，加快了村落空心化；（3）由于农村土地流转不能顺利进行，相应的各种税费不能免除，农户难以摆脱土地的约束，阻碍农村剩余劳动力的转移，加大了乡村地域范围内农户活动的频率和强度，不可避免对乡村人居环境系统产生影响。
（三）农村户籍制度约束
农村户籍制度是计划经济的产物，是构成城乡二元经济社会结构的重要制度之一。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》标志着城乡壁垒的建立，并由此形成了城乡有别的粮食供应制度、住宅制度、教育制度、就业制度、消费制度、生育制度和养老保险制度等一系列制度。这些制度的制定和形成加剧了城乡居民生活方式、生活态度、生活水平和价值文化等方面的差异，农户的行为空间被严格地限制在农村领域，由此形成了较为明显的城乡“人居环境差”。虽然，90年代以来，国家对户籍制度进行了若干调整，但由于制度惯性，农村劳动力自由流动的制度性障碍并没有得到有效解决。以户籍制度为主体的城乡二元体制严重制约了农户的行为空间，给乡村人居环境带来一系列的负面影响：（1）1958～1984年，国家实行严格的户籍制度，严格控制农村劳动力流失，而农村基层组织又无权解雇多余劳动力，使单位生产空间范围内聚集了大量的劳动力，农户的生产行为空间始终保持着密集化的特征，给乡村生态环境造成很大压力。为了提高粮食产量，除了过密化的劳动力投入外，扩大耕地面积成为村干部的首选，开荒种田、烧山种地在这段时期持续发生。为了贯彻“以粮为纲”的方针，许多乡村提出“山到尖，河到边”的口号，毁坏了大片的树林，造成了严重的水土大量流失。（2）1984以来，国家户籍制度改革整体趋向松动，农村劳动力市场初步形成。然而，由于我国剩余农村劳动力的大量存在，户籍制度的制度约束和城乡二元经济结构的壁垒作用，决定了我国劳动力市场具有非均衡性和分割性特征。不公平的劳动就业环境对农户行为价值取向的改变有重大作用，农户行为的变异大多与农户的生存环境有较大联系，他们通过切身体会，将改变了的行为不断向乡村传播，加速了乡村地域文化的变迁。（3）户籍制度的改革促进了城乡文化的交流，但也伴随着诸多不和谐的因素。城市文化的强势入侵和乡村文化的日益萎缩将广大农户置身于两种文化相互转化的阶段，文化的冲突和矛盾几乎贯穿了农户生活的全部过程。一些农户对新文化表现出强烈的排斥、焦虑和失衡，极力地维护着传统文化的精髓。而另一些农户则对新文化表现出过度的崇拜，视乡村文化为落后的标签，极力地想与乡村文化断裂开来，由此导致了很多变异性的文化行为。 （四）农村投资制度约束
乡村人居环境建设是实现农村可持续发展的重要途径，也是新农村建设的重要内容，需要大量的建设资金。目前，乡村人居环境建设最迫切的投资需求领域有村庄发展远景规划、空心村整治和河塘疏浚治理等3个方面。村庄发展远景规划是乡村人居环境建设的前提基础，包括村庄发展的趋势预测和空间形态规划。全国现有约60万个行政村，如果每个行政村按照10万元的规格规划，则需要600亿元资金。空心村整治是乡村人居环境建设的重点和难点，整治要点包括宅基地的平整或复耕、村落内部沟渠疏通和道路完善等。由于我国乡村人居环境建设区域差异性大，制约因素多，发展模式不一，建设资金需求缺口不尽相同。如果按照每个行政村20万元计算，则需要资金1 200亿元。河塘疏浚工程需求资金主要依据河塘数量、污染程度而定，保守估计也需要200亿元。林毅夫认为如果以2020年作为全面建设小康社会目标实现之时，同时也是建设社会主义新农村完成之日，那么，从2006年起到2020年平均每年需要投入2 700亿元的资金[13]。然而，随着国家农村投融资体制的市场化改革，国有商业银行业务重心纷纷上移，农村从金融机构获得建设资金的能力大大减弱。首先，国家财政投资的空间格局依然没有变化，城市和非农行业的投入倾向长期存在；其次，商业银行贷款具有一定的歧视性偏好，对中大型企业贷款的比重远远高于个体农户，对公有制实体经济贷款的政策和资金支持要比非公有制实体经济大得多。乡村人居环境建设是一个系统工程，相应的公共设施需求量大，仅靠村庄自己的力量是无法完成的。在外部投融资体制约束下，许多建设规划构想无法实施，乡村人居环境建设大多处于停顿状态。
（五）农村保障制度约束
乡村人居环境建设目标是改善乡村自然生态环境、保护传统地域文化和实现人居空间活动的有序移动，这些目标的实现离不开完善的社会保障体系。在二元结构体制下，全面的社会保障主要是针对城市居民，农户因为拥有土地而被排斥在体制之外。改革以后，农户原来依靠的集体经济组织名存实亡，农户的社会保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社会保障缺乏背景下，土地是农户的“命根子”。即使是农户进城务工，他们的生活预期依然存在太多的不确定性和不稳定性，他们在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社会保障，面临着诸如生产生活环境差、城乡歧视性待遇、权益屡受侵犯、子女入学困难等问题。如果不是为了获得一点现金，农户不会舍弃尊严过着这种受歧视、没有保障的生活，而家乡土地是他们最大的物质保障和精神寄托。即使农户在城市中获得了一份稳定的工作，他们依然不愿意放弃土地承包权，客观上阻碍了农村土地流转和土地集约化利用，延缓了乡村人居环境演变进程。
三、乡村人居环境建设的制度
需求与优化路径 尽管乡村人居环境建设面临众多制度约束和现实困境，但应看到我国乡村人居环境优化的条件和时机也日趋成熟，中国多数乡村居民物质生活水平有较大改善，分享现代文明的愿望愈加强烈，这正是乡村人居环境建设的内生动力和社会基础。从乡村人居环境建设内涵出发，以统筹城乡协调发展为依据，以保障乡村居民享有公平的环境发展权利为核心，以引导农户人居空间行为为微观基础，结合乡村人居环境建设特点，构建了有利于促进乡村人居环境发展的新的制度框架。
（一）创新农村市场经济制度，维护人居空间有序发展
创新和完善农村市场经济制度，维护人居空间有序发展，应从以下几个方面入手：（1）深化农村产权制度改革，推进土地制度创新。农村产权制度是农村最基本的核心制度，也是影响农户空间行为的最重要制度之一，重点是推进包括农村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心内容是确保农户拥有土地或者宅基地的完整产权，允许农户依法按照自愿、有偿的原则进行土地流转，解除部分“两栖农户”的后顾之忧，从而加快了农户居住空间转移。将部分“两栖农户”完全城镇化，分流后余下的农户可以集约型利用土地，实行规模化生产，并适时通过撤村并点进行中心村建设，保障农户人居空间和谐、有序发展。（2）深化户籍制度改革，推进农村劳动力有序转移。户籍制度是计划经济的产物，是农村劳动力转移的制度性障碍，必须进行改革，实现城乡劳动力人口自由流动。进一步放宽中小城市和城镇落户门槛，简化落户手续，鼓励有固定收入来源的农户放弃农村土地，并在社会保障、子女入学、医疗保障等方面给予落户居民同等待遇，实现农村人口合理、有序分流。（3）深化农村金融体制创新，保障人居空间优化资金。维护人居空间有序发展需要大量的建设资金，必须对当前城市倾向和非农行业倾向的投融资体制进行改革。第一，鼓励多元化的投资主体，运用政府或民间力量参与宅基地整理、道路兴建与维修、中心村建设等领域。第二，鼓励和培育农村合作金融组织。在国家投融资困难的情况下，营造一个适宜的人居空间需要多元化的投融资渠道，对于一些类似俱乐部性质的领域，如村庄环境治理、村庄空间规划等，完全可以通过农村合作金融组织获得建设资金，优化乡村人居空间。
（二）完善财政转移支付制度，保障乡村人居公共物品供给
首先，必须明确各级政府以及基层社区各自承担的责任。乡村人居环境建设涉及到的公共基础设施有很多，在地理范畴上有属于全国性的，也有许多属于地方性的，还有的仅局限于社区、村落的，这决定了不同层次政府及社区承担的责任是不一样的。从公共经济学的观点来看，全国性的人居公共设施和服务外溢性很强，如流域性水系环境治理、大型水利工程等，对这些受益范围广的人居公共建设由中央政府提供符合公共物品供给理论。乡村人居环境建设中各种农田水利设施建设、农村饮水工程、农村道路建设等，他们的受益范围往往局限于某一特定的地域，这种类似“俱乐部”的公共物品都应在中央财政支出下，由地方政府提供。这是因为相对于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共物品的质和量更能符合当地居民的需要[14]249。乡村人居环境建设过程中许多人居设施是为某一村庄服务的，理论上，乡村社区应该是投资的主体，因为人居基础设施的受益方仅仅局限于该村落，具有一定的排他消费，其他村庄农户不能免费获得收益。这样，村庄集体的财政收入对于乡村人居公共设施的建设水平具有决定性的作用。除此之外，必须探索村庄公共设施供给的多元化模式。 其次，因地制宜，完善公共财政转移支付形式。建议在财政转移支付中引入竞争机制，中央、省级政府根据下级县市乡村人居公共设施完成数量和质量情况、农户满意度等综合指标来判定该县市提供乡村人居公共设施的绩效情况，并且根据绩效的高低获得相应的财政转移支付。中央和省级政府先平均给试点村人居公共设施建设拨一定的款项，定期派专门验收小组检查，并分为几个等级，按等级转移支付财政资金，上级政府根据具体情况确定相应等级的配套资金，并用法律规范化。
最后，根据农户人居环境满意度评价，明确公共财政支付的重点领域。乡村人居环境建设如何“破题”关键在于摸清农户自身期望与实际感知的差异程度，了解农户最关注的因素，为公共财政支出政策提供较为可靠的依据。
（三）创新农村社区管理制度，重构乡村社会关系网络
随着市场经济和城市化的快速发展，农户的社会交往空间由封闭性、半封闭性向更开放性转型，单一的社会交往空间、交往内容、交往形式和交往对象向更复杂化、多样化、异质化转型。因此，需要从微观的社区管理入手，创新农村社区管理制度。（1）探索农村社区管理新模式，构建和谐沟通环境。随着农户空间行为扩张，农户接受城市文明的机会越来越多，原本高度同质化的乡村居民出现了社会分化，传统以血缘关系维系的社会关系网络出现断裂，以业缘关系组建的社会关系网络开始形成。这些变化给农村社区管理带来新的挑战，必须探索适宜性的社区管理模式。目前，社区管理模式主要有政府导向型、市场导向型和社会导向性等3种。农村社区管理可根据自身发展条件选择相应的模式，但不管哪种管理模式都需要社区居民参与管理，争取获得更多的社会资本，重新构建优质的社会关系网络。（2）强化基层组织功能，填补社会网络裂痕。随着市场经济体制的改革和农村社会保障制度的缺失，农户赖以依存的重要资源——集体经济组织逐渐萎缩，农村社会贫富差距逐渐扩大，基于社会分化的社会关系网络进一步强化了这种趋势。因此，需要社区组织进一步强化基层组织功能，通过基层组织的行政力量，重新构建具有广大群众基础的社会关系网络，提升网络资源的质量。特别需要保障和鼓励弱势群体在组织内部的表达权力和表达意识，提升弱势群体的社会关系网络融入程度。
参考文献：
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关键词：乡村人居环境；新农村建设；环境建设
中图分类号：F303.4 文献标识码：A
文章编号：1009-9107（2013）02-0023-06
1978年以来，我国进入了由传统社会向现代社会全面转型的加速期，转型已经成为我国社会经济各方面发展的共同特征[1]18。然而，在异常快速和单一经济驱动的中国工业化和城市化进程中，与城市人居环境一样，我国乡村人居环境也日趋恶化，诸如乡村自然生态环境的破坏、乡村公共产品供给的缺位、乡村人居建设的无序以及乡村社区文化的衰落等现象逐步在农村中蔓延、扩散。乡村人居环境的恶化无疑反映了当今中国农村存在严峻的人地关系危机，问题是我们对于乡村人居环境建设的学术准备还相当不足，国内整体的学科架构还未形成。纵观国内学术研究的前沿动态，与乡村人居环境建设和研究相关的问题主要集中在如下几个方面：（1）周庆华[2]120、雷振东[3]120、李志刚[4]18从建筑学视角研究乡村人居环境的规划设计；（2）李伯华[5，6]从地理学探寻乡村人居环境建设的机理与途径；（3）邓玲等[7]、李伯华等[8]、刘戎等[9]从社会学视角探索乡村人居环境演变的生成逻辑和现实感知；（4）彭震伟等[10]、周侃等[11]不同空间尺度的乡村人居环境评价与整治。从目前的研究来看，关于乡村人居环境建设的探索，更多的是从建筑规划、乡村聚落、乡村发展等方面进行讨论，学者们的探索为乡村人居环境建设提供了良好的学术经验和理论借鉴。但是，任何乡村聚落的演变、村庄的规划改造以及乡村社会的变迁等都是在一定的体制或制度环境下实现的，离开了一定的制度安排，乡村人居环境建设便失去了制度保障。因此，在社会转型的特殊时期和全面建设小康社会的关键阶段，本文试图从制度变迁和制度约束的视角出发，探索乡村人居环境建设中的制度约束与优化路径，旨在促进中国乡村人居环境的可持续发展，并对社会稳定、经济发展和新农村建设有着重要现实意义。
一、制度安排对乡村人居环境建设
进程的作用机理
乡村人居环境实质是社会、地理和生态的综合体现。首先，传统习俗、制度文化、价值观念和行为方式将特质相同的农户置身于一个共同的社会文化背景之下，构成了乡村人居环境的社会网络环境。其次，农户生产生活活动总是在一定的地表空间进行，这种地表空间不是虚构的，而是与农户生产生活密切相关的、实实在在的地理空间。最后，自然生态环境提供了人类发展所需的自然条件和自然资源，为乡村人居环境构建了一个可生存的、可持续的物质基础平台。三个子系统之间遵循一定的逻辑关系，共同构成乡村人居环境的内容[5]。我国乡村人居环境建设可以从外部和内部两个维度考察。外部维度就是国家制度建设，乡村人居环境建设是在国家制度主导下发展的，诸如农村宅基地使用制度、土地流转制度、环境保护制度以及农村政治经济等制度的转变与乡村人居环境建设模式、质量等密切相关；而内部维度就是基层社区建设，即乡村人居环境建设的内生变量，包括社区的经济、政治、社会、文化和人居空间行为因素等。乡村人居环境正是在国家制度主导和社区建设双重因素的作用下发展的，其价值取向是更好的保障乡村居民享有公平的环境发展权利，其途径之一就是引导社区人居空间行为，为乡村人居环境寻求微观基础。
很显然，当代中国农村政治、社会和经济制度的变迁改变了乡村农户的行为预期，增加了人居行为的不确定性，乡村人居环境的系统演变趋于复杂化，乡村人居环境面临着生态环境破坏、人居空间无序和社区文化衰落等诸多问题。从我国乡村社会经济发展的历程和现实来看，制度安排或者制度变迁并不是直接对乡村人居环境发展产生影响，而是通过农户空间行为发挥作用。乡村人居环境是农户空间行为作用的外在表现，不同类型的农户空间行为对乡村人居环境的作用方式不同，影响效果也不同。具体而言，制度安排对乡村人居环境建设的影响主要有以下几个方面：（1）通过有效的经济制度安排，从收益和成本两方面激励乡村居民积极发展农业生产，农户交易空间不断扩张，追求居住质量的愿望更强烈。市场的渗透和社会分工的确立使农户与外界的关系日益密切，农户的消费空间、居住空间、就业空间及社会空间急剧膨胀，对乡村聚落环境和空间结构均造成极大影响；（2）通过有效的政治制度安排，使农户获得相对自由的行为空间，奠定了乡村人居环境发展的行为基础。政治制度通过法律纽带维护和协调农户的各种行为和利益矛盾，农户的空间行为被严格限制在法律的框架内。同时，新的政治制度需要实践检验和制度本身的缺陷又使农户空间行为出现一定的扭曲，二者总是不断在博弈中寻求均衡。农户行为日益融入到一个横向一体化的社会中，对传统乡村人居环境系统带来决定性的影响；（3）通过有效的投资制度安排，一方面增强市场的可达性，延伸农户的消费空间；另一方面，国家公共投资的空间指向能够有效引导农户的居住、就业和消费的空间分布格局，促进乡镇空间格局有序发展。
二、现行制度安排对乡村人居
环境建设的约束
随着国家经济体制的转型和发展战略的调整，城乡关系日益得到改善，农户就业空间转移以前所未有的速度和力度进行，极大地促进了农户其他空间行为的扩张，对乡村人居环境产生了巨大的影响。但由于长期的观念积淀和制度惯性，我国城乡社会经济二元结构依然存在，并发挥着重要影响力。就乡村人居环境建设的现实性和紧迫性来看，我国尚有不少阻碍乡村人居环境建设的制度安排未能打破，主要制度约束有以下方面： （一）基层组织管理制度约束
基层组织管理制度是影响农户空间行为的最重要的制度性因子之一，是乡村人居环境演变的重要驱动力量。1978年以来，人民公社的瓦解宣告了“政社合一”的组织体制彻底改变，新的乡村基层组织结构开始形成，表现为国家权力的纵向收缩，乡镇一级成为基层政权组织，同时恢复成立了村民委员会即行政村制度。乡村基层组织结构和功能的调整对农户空间行为的扩张具有重要意义。主要表现在两方面：第一，国家基层权力机构止于乡镇，对农户的直接干涉减少，农户真正获得了相对自由的行为空间，为农户空间行为的扩张提供了良好的外部环境。第二，“乡政村治”的管理体制意味着农户有更多的民主权利和选择自由。农户不仅获得了对土地的使用权和生产抉择自主权，还获得了相对自由的就业选择权，为转移剩余劳动力提供了基础。基层管理制度的变革和农户空间行为的扩张给乡村人居环境发展带来如下后果：（1）随着国家对农村基层组织控制力量的减弱，农户个性化和多样化的居住空间需求越来越强烈。一方面改变了传统乡村聚落空间形态，另一方面也预示着新的聚落空间将形成，而聚落空间是乡村人居环境的重要组成部分。（2）由于基层组织对农户生产活动的直接干涉减少，农户可以自由地选择种植结构和种植面积，为了获取最大收益，农户大量使用化肥，但很多化肥没有完全被土壤吸收，随沟渠流入河流，使农村河流普遍面临富营养化，农业面污染越来越严重。同时，农户基于住宅建设和扩大生产需要，大肆侵占和破坏村落公共资源，对村落生态环境造成很大负面影响。（3）基层权力机构的上移意味着对乡村政治思想控制的减弱，由国家主导的主流意识慢慢淡化。与此同时，市场经济中残酷的市场竞争和无情的优胜劣汰法则分化了原本高度同质性的乡村群体，促进了传统社会文化的转型。这种社会文化的转型本身具有不确定性，一方面积极的、乐观的、健康的外来文化可以很好地引导规范农户的行为，从而引起乡村人居环境系统的积极变化。反之亦然，城市拜金主义、享乐主义等消极文化的蔓延可能使一些农户不择手段地追求物质利益，加剧了城乡文化的冲突，腐蚀了传统纯朴的乡村文化。
（二）农村土地制度约束
土地是农村最基本的生产要素，我国家庭联产承包责任制的实施和完善是一次伟大的变革，标志着农户个体的回归和延续。承包制恢复了以农户家庭为基本生产单位，家庭成为独立核算的单位，恢复了经济功能，农户获得了生产经营权和产品分配权，极大地刺激了农户生产积极性。但若从产权清晰的角度来看，该项制度安排存在不少缺陷，即农户仅仅是获得了土地的承包权和生产经营权，按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定土地所有权由农民集体所有，但“集体所有”是一个虚化的概念，缺乏明确的责任主体，土地所有权归属不清晰，进而导致土地继承权、出让权、抵押权和入股权等权利无法赋予农户，农户不能获得完整的收益权。农村宅基地产权同样面临着类似的制度性缺陷。不完整的农村土地制度对农户空间行为和乡村人居环境发展产生了重要影响：（1）土地不能自由流转导致农村大面积的撂荒，村落生态环境恶化趋势加重。由于农村土地管理存在制度性缺陷，一方面，农户认为土地二轮承包30年不变，就是土地承包权不能动，另一方面，基层政府认为土地是集体所有，不敢采取措施鼓励土地流转，最终导致土地流转不畅，土地撂荒现象严重。撂荒阻碍了土地集约型利用，水土流失现象与日俱增，对村落生态环境造成很大的负面影响；（2）农户宅基地流转存在同样的制度性缺陷，导致农户居住空间行为的外向扩张，对村落空间结构产生了很大影响，是村落空心化的主要驱动力量。由于受现行法律法规的限制，空废化的宅基地不能进行公开合法的转让，也无法复耕，只能闲置，加快了村落空心化；（3）由于农村土地流转不能顺利进行，相应的各种税费不能免除，农户难以摆脱土地的约束，阻碍农村剩余劳动力的转移，加大了乡村地域范围内农户活动的频率和强度，不可避免对乡村人居环境系统产生影响。
（三）农村户籍制度约束
农村户籍制度是计划经济的产物，是构成城乡二元经济社会结构的重要制度之一。1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》标志着城乡壁垒的建立，并由此形成了城乡有别的粮食供应制度、住宅制度、教育制度、就业制度、消费制度、生育制度和养老保险制度等一系列制度。这些制度的制定和形成加剧了城乡居民生活方式、生活态度、生活水平和价值文化等方面的差异，农户的行为空间被严格地限制在农村领域，由此形成了较为明显的城乡“人居环境差”。虽然，90年代以来，国家对户籍制度进行了若干调整，但由于制度惯性，农村劳动力自由流动的制度性障碍并没有得到有效解决。以户籍制度为主体的城乡二元体制严重制约了农户的行为空间，给乡村人居环境带来一系列的负面影响：（1）1958～1984年，国家实行严格的户籍制度，严格控制农村劳动力流失，而农村基层组织又无权解雇多余劳动力，使单位生产空间范围内聚集了大量的劳动力，农户的生产行为空间始终保持着密集化的特征，给乡村生态环境造成很大压力。为了提高粮食产量，除了过密化的劳动力投入外，扩大耕地面积成为村干部的首选，开荒种田、烧山种地在这段时期持续发生。为了贯彻“以粮为纲”的方针，许多乡村提出“山到尖，河到边”的口号，毁坏了大片的树林，造成了严重的水土大量流失。（2）1984以来，国家户籍制度改革整体趋向松动，农村劳动力市场初步形成。然而，由于我国剩余农村劳动力的大量存在，户籍制度的制度约束和城乡二元经济结构的壁垒作用，决定了我国劳动力市场具有非均衡性和分割性特征。不公平的劳动就业环境对农户行为价值取向的改变有重大作用，农户行为的变异大多与农户的生存环境有较大联系，他们通过切身体会，将改变了的行为不断向乡村传播，加速了乡村地域文化的变迁。（3）户籍制度的改革促进了城乡文化的交流，但也伴随着诸多不和谐的因素。城市文化的强势入侵和乡村文化的日益萎缩将广大农户置身于两种文化相互转化的阶段，文化的冲突和矛盾几乎贯穿了农户生活的全部过程。一些农户对新文化表现出强烈的排斥、焦虑和失衡，极力地维护着传统文化的精髓。而另一些农户则对新文化表现出过度的崇拜，视乡村文化为落后的标签，极力地想与乡村文化断裂开来，由此导致了很多变异性的文化行为。 （四）农村投资制度约束
乡村人居环境建设是实现农村可持续发展的重要途径，也是新农村建设的重要内容，需要大量的建设资金。目前，乡村人居环境建设最迫切的投资需求领域有村庄发展远景规划、空心村整治和河塘疏浚治理等3个方面。村庄发展远景规划是乡村人居环境建设的前提基础，包括村庄发展的趋势预测和空间形态规划。全国现有约60万个行政村，如果每个行政村按照10万元的规格规划，则需要600亿元资金。空心村整治是乡村人居环境建设的重点和难点，整治要点包括宅基地的平整或复耕、村落内部沟渠疏通和道路完善等。由于我国乡村人居环境建设区域差异性大，制约因素多，发展模式不一，建设资金需求缺口不尽相同。如果按照每个行政村20万元计算，则需要资金1 200亿元。河塘疏浚工程需求资金主要依据河塘数量、污染程度而定，保守估计也需要200亿元。林毅夫认为如果以2020年作为全面建设小康社会目标实现之时，同时也是建设社会主义新农村完成之日，那么，从2006年起到2020年平均每年需要投入2 700亿元的资金[13]。然而，随着国家农村投融资体制的市场化改革，国有商业银行业务重心纷纷上移，农村从金融机构获得建设资金的能力大大减弱。首先，国家财政投资的空间格局依然没有变化，城市和非农行业的投入倾向长期存在；其次，商业银行贷款具有一定的歧视性偏好，对中大型企业贷款的比重远远高于个体农户，对公有制实体经济贷款的政策和资金支持要比非公有制实体经济大得多。乡村人居环境建设是一个系统工程，相应的公共设施需求量大，仅靠村庄自己的力量是无法完成的。在外部投融资体制约束下，许多建设规划构想无法实施，乡村人居环境建设大多处于停顿状态。
（五）农村保障制度约束
乡村人居环境建设目标是改善乡村自然生态环境、保护传统地域文化和实现人居空间活动的有序移动，这些目标的实现离不开完善的社会保障体系。在二元结构体制下，全面的社会保障主要是针对城市居民，农户因为拥有土地而被排斥在体制之外。改革以后，农户原来依靠的集体经济组织名存实亡，农户的社会保障寄托在土地上，完全依靠自我保障。在社会保障缺乏背景下，土地是农户的“命根子”。即使是农户进城务工，他们的生活预期依然存在太多的不确定性和不稳定性，他们在城市中地位最低、工作最辛苦，缺乏基本的社会保障，面临着诸如生产生活环境差、城乡歧视性待遇、权益屡受侵犯、子女入学困难等问题。如果不是为了获得一点现金，农户不会舍弃尊严过着这种受歧视、没有保障的生活，而家乡土地是他们最大的物质保障和精神寄托。即使农户在城市中获得了一份稳定的工作，他们依然不愿意放弃土地承包权，客观上阻碍了农村土地流转和土地集约化利用，延缓了乡村人居环境演变进程。
三、乡村人居环境建设的制度
需求与优化路径 尽管乡村人居环境建设面临众多制度约束和现实困境，但应看到我国乡村人居环境优化的条件和时机也日趋成熟，中国多数乡村居民物质生活水平有较大改善，分享现代文明的愿望愈加强烈，这正是乡村人居环境建设的内生动力和社会基础。从乡村人居环境建设内涵出发，以统筹城乡协调发展为依据，以保障乡村居民享有公平的环境发展权利为核心，以引导农户人居空间行为为微观基础，结合乡村人居环境建设特点，构建了有利于促进乡村人居环境发展的新的制度框架。
（一）创新农村市场经济制度，维护人居空间有序发展
创新和完善农村市场经济制度，维护人居空间有序发展，应从以下几个方面入手：（1）深化农村产权制度改革，推进土地制度创新。农村产权制度是农村最基本的核心制度，也是影响农户空间行为的最重要制度之一，重点是推进包括农村耕地和宅基地的土地制度改革，改革的核心内容是确保农户拥有土地或者宅基地的完整产权，允许农户依法按照自愿、有偿的原则进行土地流转，解除部分“两栖农户”的后顾之忧，从而加快了农户居住空间转移。将部分“两栖农户”完全城镇化，分流后余下的农户可以集约型利用土地，实行规模化生产，并适时通过撤村并点进行中心村建设，保障农户人居空间和谐、有序发展。（2）深化户籍制度改革，推进农村劳动力有序转移。户籍制度是计划经济的产物，是农村劳动力转移的制度性障碍，必须进行改革，实现城乡劳动力人口自由流动。进一步放宽中小城市和城镇落户门槛，简化落户手续，鼓励有固定收入来源的农户放弃农村土地，并在社会保障、子女入学、医疗保障等方面给予落户居民同等待遇，实现农村人口合理、有序分流。（3）深化农村金融体制创新，保障人居空间优化资金。维护人居空间有序发展需要大量的建设资金，必须对当前城市倾向和非农行业倾向的投融资体制进行改革。第一，鼓励多元化的投资主体，运用政府或民间力量参与宅基地整理、道路兴建与维修、中心村建设等领域。第二，鼓励和培育农村合作金融组织。在国家投融资困难的情况下，营造一个适宜的人居空间需要多元化的投融资渠道，对于一些类似俱乐部性质的领域，如村庄环境治理、村庄空间规划等，完全可以通过农村合作金融组织获得建设资金，优化乡村人居空间。
（二）完善财政转移支付制度，保障乡村人居公共物品供给
首先，必须明确各级政府以及基层社区各自承担的责任。乡村人居环境建设涉及到的公共基础设施有很多，在地理范畴上有属于全国性的，也有许多属于地方性的，还有的仅局限于社区、村落的，这决定了不同层次政府及社区承担的责任是不一样的。从公共经济学的观点来看，全国性的人居公共设施和服务外溢性很强，如流域性水系环境治理、大型水利工程等，对这些受益范围广的人居公共建设由中央政府提供符合公共物品供给理论。乡村人居环境建设中各种农田水利设施建设、农村饮水工程、农村道路建设等，他们的受益范围往往局限于某一特定的地域，这种类似“俱乐部”的公共物品都应在中央财政支出下，由地方政府提供。这是因为相对于中央政府，地方政府更接近于本地的居民，更了解他们的偏好，提供的公共物品的质和量更能符合当地居民的需要[14]249。乡村人居环境建设过程中许多人居设施是为某一村庄服务的，理论上，乡村社区应该是投资的主体，因为人居基础设施的受益方仅仅局限于该村落，具有一定的排他消费，其他村庄农户不能免费获得收益。这样，村庄集体的财政收入对于乡村人居公共设施的建设水平具有决定性的作用。除此之外，必须探索村庄公共设施供给的多元化模式。 其次，因地制宜，完善公共财政转移支付形式。建议在财政转移支付中引入竞争机制，中央、省级政府根据下级县市乡村人居公共设施完成数量和质量情况、农户满意度等综合指标来判定该县市提供乡村人居公共设施的绩效情况，并且根据绩效的高低获得相应的财政转移支付。中央和省级政府先平均给试点村人居公共设施建设拨一定的款项，定期派专门验收小组检查，并分为几个等级，按等级转移支付财政资金，上级政府根据具体情况确定相应等级的配套资金，并用法律规范化。
最后，根据农户人居环境满意度评价，明确公共财政支付的重点领域。乡村人居环境建设如何“破题”关键在于摸清农户自身期望与实际感知的差异程度，了解农户最关注的因素，为公共财政支出政策提供较为可靠的依据。
（三）创新农村社区管理制度，重构乡村社会关系网络
随着市场经济和城市化的快速发展，农户的社会交往空间由封闭性、半封闭性向更开放性转型，单一的社会交往空间、交往内容、交往形式和交往对象向更复杂化、多样化、异质化转型。因此，需要从微观的社区管理入手，创新农村社区管理制度。（1）探索农村社区管理新模式，构建和谐沟通环境。随着农户空间行为扩张，农户接受城市文明的机会越来越多，原本高度同质化的乡村居民出现了社会分化，传统以血缘关系维系的社会关系网络出现断裂，以业缘关系组建的社会关系网络开始形成。这些变化给农村社区管理带来新的挑战，必须探索适宜性的社区管理模式。目前，社区管理模式主要有政府导向型、市场导向型和社会导向性等3种。农村社区管理可根据自身发展条件选择相应的模式，但不管哪种管理模式都需要社区居民参与管理，争取获得更多的社会资本，重新构建优质的社会关系网络。（2）强化基层组织功能，填补社会网络裂痕。随着市场经济体制的改革和农村社会保障制度的缺失，农户赖以依存的重要资源——集体经济组织逐渐萎缩，农村社会贫富差距逐渐扩大，基于社会分化的社会关系网络进一步强化了这种趋势。因此，需要社区组织进一步强化基层组织功能，通过基层组织的行政力量，重新构建具有广大群众基础的社会关系网络，提升网络资源的质量。特别需要保障和鼓励弱势群体在组织内部的表达权力和表达意识，提升弱势群体的社会关系网络融入程度。
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