论文部分内容阅读
摘 要：在专项验收制度取消的背景下，如何推进港口码头防污应急能力建设是海事管理机构亟待解决的重要课题。本文从港口码头防污应急能力建设的建设意义、法律来源、建设内容入手，结合相关法规以及交通运输部2013年第19号令，探讨港口码头防污应急能力建设工作从多种途径开展的可能性。
关键词：码头防污 专项验收 应急能力
港口码头防污应急能力建设的意义
1、建设意义
随着海洋经济、港口产业尤其是石化工业的迅速发展，沿海港口综合运输能力持续提高，船舶进出港艘次和危险品船舶货运量增长迅速，船舶大型化趋势日益明显，发生船舶污染事故的风险不断增加。近年来国内外频繁发生的重大海洋污染事故和敏感脆弱的海洋生态环境使得港口码头防污应急能力建设更为迫切。
2、法律依据
2010年3月正式实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）规定港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位（以下统称“港口码头”）应当制定有关安全营运和防治污染的管理制度，按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准，配备相应的防治污染设备和器材。并定期检查、维护配备的防治污染设备和器材，确保防治污染设备和器材符合防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的要求。
《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》（以下简称“4号令”）在《防污条例》基础上进一步提出了“防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的要求”的具体涵义，即港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当编写报告，评价其具备的船舶污染防治能力是否与其装卸货物种类、吞吐能力或者船舶修造、打捞、拆解活动所必需的污染监视监测能力、船舶污染物接收处理能力以及船舶污染事故应急处置能力相适应。
3、建设内容
从上述法律来源分析，港口码头的防污应急能力包括应急预案体系、应急体制机制、应急信息系统、应急设备设施、应急队伍建设五方面。其中应急设备设施主要应从污染监视监测能力、船舶污染物接收处理能力以及船舶污染事故应急处置能力进行建设。监视监测能力体现了港口码头的防污染预防预控能力，污染物接收能力体现了港口码头的污染物的消化处理能力，应急处置能力则体现了港口码头对污染物的卸载、围控、回收、清除等能力。三种能力相辅相成，缺一不可。
港口码头的防污应急能力的建设目标确定主要依据现有的相关国家标准、交通行业标准《港口码头溢油应急设备配备要求》（JT/T451-2009）、《船舶修造和拆解单位防污染设施设备配备及操作要求》（JTT 787—2010）、交通运输部海事局公布的《港口建设项目船舶污染环境风险评价专项技术导则》以及经海事管理机构审查批复同意的《船舶污染风险和防治能力评价报告》。
专项验收制度取消后防污应急能力建设面临的困境
专项验收制度是在《防污条例》第二章第十三条中明确提出的，旨在通过验收这一重要抓手来推动港口码头企业加强防污应急能力建设。交通运输部2011年第4号令第三章具体对专项验收程序、内容、审批等进行具体规定。十八大以来，在中央简政放权、职能转变的改革背景下，“专项验收”制度被列为交通运输部取消的行政许可审批项目之一。2013年11月8日，国务院印发《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号），标志着专项验收制度正式取消。
2013年12月7日，《国务院关于修改部分行政法规规定》（国务院令第645号）删去了《防治船舶污染海洋环境管理条例》第十三条第一款中“并通过海事管理机构的专项验收”。
2013年12月24日，交通运输部2013年第19号令对原“4号令”进行修订，删除了原来第三章“专项验收”的全部内容，取而代之的是在第七条后新增“第八条、第九条”。第八条内容为：“港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当按照交通运输部的要求制定有关安全营运和防治污染的管理制度，按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准，配备必须的防治污染设备和器材，确保防治污染设备和器材符合防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的要求”。
第九条内容为：“港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当编写报告，评价其具备的船舶污染防治能力是否与其装卸货物种类、吞吐能力或者船舶修造、打捞、拆解活动所必需的污染监视监测能力、船舶污染物接收处理能力以及船舶污染事故应急处置能力相适应。
交通运输主管部门依法开展港口、码头、装卸站的验收工作时应当对评价报告进行审查，确认其具备与其所从事的作业相应的船舶污染防治能力。”
与“4号令”原文相比，新修订的“4号令”的第八、第九条虽然删除了“通过海事管理机构专项验收”的表述，但仍延续了修订前关于港口码头防污应急能力建设概括性要求的具体规定。由此可见，专项验收制度的取消，并不意味着港口码头业主单位可以终止或免除港口码头防污应急能力建设，港口码头防污应急能力建设依然是港口码头业主必须履行的法定义务。
专项验收制度取消后，港口码头防污应急能力建设面临的几个问题：
专项验收制度取消后，部分码头业主对码头防污应急能力建设在一定程度上存在认识上的误区，片面地理解为专项验收制度的取消同时也免除了其应急能力建设的义务，对码头防污应急能力建设的紧迫性和重要性的认识有所松懈，主观上存在“等、拖、推”的消极思想，港口码头防污应急能力建设推进工作基本处于停滞状态。
专项验收制度取消后，如何落实码头防污应急能力建设的问题尚未明确，具体的配套操作性文件尚未出台，处于政策过渡期中的海事管理机构对应急能力建设推进力度底气略显不足，推进要求无依据，检验方式不明确，保障机制未形成。 虽然新修订的“4号令”中提出：交通运输主管部门依法开展港口、码头、装卸站的验收工作时应当对评价报告进行审查，确认其具备与其所从事的作业相应的船舶污染防治能力。笼统地规定了港口码头防污应急能力建设情况的检验方式和时间，但上述规定仅要求在码头验收时开展应急能力的核查确认工作，对当中所指的“验收”具体为哪种验收，实施单位“交通运输主管部门”具体为谁都未予以明确，而且对于大量的现有码头的核查工作如何落实也尚未明确规定。
新形势下港口码头防污应急能力建设的思路
根据目前港口码头企业在建设、运营阶段所需要做的验收、核查等行政审批的情况，按照“验收”的种类和实施单位不同，港口码头防污应急能力建设可能产生以下几种模式：
1、海事部门采取多种方式推进
海事管理机构在进行船舶进出港靠泊审批时，码头适靠是审批的重点之一。若海事部门作为应急能力建设的主管部门，可依托船舶进出港审批权继续推进港口码头防污应急能力建设。对于潜在的污染风险的船舶，如果港口码头明显不具备与船舶污染风险相适应的防污应急能力，海事管理机构可以此为由拒绝船舶进港作业。对于不同建设阶段或要求的港口码头可采用不同的方式：
新改扩建码头。根据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（部2011年5号令），码头进行新改扩建工程均需开展“水上水下活动通航安全影响论证和通航安全评估”，该工作要求对船舶防污染内容进行简单评估。因此，可以在通航安全批复和码头运行前的通航安全核查中，将码头防污染能力建设相关要求一并纳入核查。此外，对新建码头，各级海事管理机构可将防污应急能力建设完成情况作为出具码头验收意见、口岸开放意见的重要依据。港口码头验收的牵头部门是地方港口主管部门，港口码头的开放验收主管部门是地方口岸管理部门，海事管理部门作为两个验收都必须参加的成员单位，可利用出具会签意见的契机，提出防污应急能力建设的实施意见。但应注意提前介入，尽早部署、统筹安排，避免出现严重影响港口码头生产建设的情况。
对于需要实施口岸对外开放的港口码头，可以将“按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准”，“与其所必需的能力相适应”作为对外开放的审批条件。在这里，“验收”可以理解为对外开放审批前的验收。
对于不需要对外开放的现有码头，虽然没有了“专项验收”这个抓手，依然可以采用多种手段督促其“按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准”，“与其所必需的能力相适应”。其实对于此类码头，即使在“专项验收”取消前，也同样面临这个问题，因为对于未通过“专项验收”的现有码头，没有明确罚则。
2、纳入环评和环保验收工作，海事主管机关参与环评审查和环保验收
目前“环评导则”正在进行修订，“大连7·16”事故后，在环评审查中越来越重视污染风险部分的内容，纳入环评和环保验收工作，对于新建码头具有较强的约束力。但这种模式仅适用于新建码头工程，不适用于现有码头，会产生不同阶段的码头多部门管理的情况；海事主管机关参与环保验收，还需要与环保部门进行协调；而且海事主管机关只是参与验收，与“交通运输主管部门依法开展港口、码头、装卸站的验收工作”不是完全相符，与海事部门主管船舶污染应急也不相适应。所以，不建议采取此种模式。
3、纳入港口管理部门的行政审批工作中
此种模式能够同时解决新建码头和现有码头的实施问题。港口管理部门对现有码头的行政审批主要是“港口经营许可证”三年一次的换证，在换证条件中需要加入防污染能力建设的相关要求。但这种模式涉及到港口管理部门和海事管理部门的合作，由港口管理部门推进港口码头应急能力建设，而后期的应急指挥、应急处置等工作由海事部门负责，这种情况下，需要从交通运输部的高度协调部海事局和水运局的工作，各地海事局也要协调与当地港口管理部门的工作。此外，防污能力的建设和使用两个阶段的监管分离，势必会给区域应急能力统筹整合带来问题。所以，如果采用此种模式，需要从更高的层次进行科学统筹。
参考文献：
[1]《防治船舶污染海洋环境管理条例》.国务院令第561号.2009年9月9日
[2]《关于取消和下放一批行政审批项目的决定.国发〔2013〕44号）.2013年11月8日
[3]《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》.交通运输部令2013年第19号.2013年12月24日
[4]《交通运输部关于取消和下放一批行政审批项目的公告》.2013年第77号.2013年12月23日
（第一作者单位：交通运输部科学研究院 第二、三作者单位泉州海事局）
关键词：码头防污 专项验收 应急能力
港口码头防污应急能力建设的意义
1、建设意义
随着海洋经济、港口产业尤其是石化工业的迅速发展，沿海港口综合运输能力持续提高，船舶进出港艘次和危险品船舶货运量增长迅速，船舶大型化趋势日益明显，发生船舶污染事故的风险不断增加。近年来国内外频繁发生的重大海洋污染事故和敏感脆弱的海洋生态环境使得港口码头防污应急能力建设更为迫切。
2、法律依据
2010年3月正式实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）规定港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位（以下统称“港口码头”）应当制定有关安全营运和防治污染的管理制度，按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准，配备相应的防治污染设备和器材。并定期检查、维护配备的防治污染设备和器材，确保防治污染设备和器材符合防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的要求。
《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》（以下简称“4号令”）在《防污条例》基础上进一步提出了“防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的要求”的具体涵义，即港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当编写报告，评价其具备的船舶污染防治能力是否与其装卸货物种类、吞吐能力或者船舶修造、打捞、拆解活动所必需的污染监视监测能力、船舶污染物接收处理能力以及船舶污染事故应急处置能力相适应。
3、建设内容
从上述法律来源分析，港口码头的防污应急能力包括应急预案体系、应急体制机制、应急信息系统、应急设备设施、应急队伍建设五方面。其中应急设备设施主要应从污染监视监测能力、船舶污染物接收处理能力以及船舶污染事故应急处置能力进行建设。监视监测能力体现了港口码头的防污染预防预控能力，污染物接收能力体现了港口码头的污染物的消化处理能力，应急处置能力则体现了港口码头对污染物的卸载、围控、回收、清除等能力。三种能力相辅相成，缺一不可。
港口码头的防污应急能力的建设目标确定主要依据现有的相关国家标准、交通行业标准《港口码头溢油应急设备配备要求》（JT/T451-2009）、《船舶修造和拆解单位防污染设施设备配备及操作要求》（JTT 787—2010）、交通运输部海事局公布的《港口建设项目船舶污染环境风险评价专项技术导则》以及经海事管理机构审查批复同意的《船舶污染风险和防治能力评价报告》。
专项验收制度取消后防污应急能力建设面临的困境
专项验收制度是在《防污条例》第二章第十三条中明确提出的，旨在通过验收这一重要抓手来推动港口码头企业加强防污应急能力建设。交通运输部2011年第4号令第三章具体对专项验收程序、内容、审批等进行具体规定。十八大以来，在中央简政放权、职能转变的改革背景下，“专项验收”制度被列为交通运输部取消的行政许可审批项目之一。2013年11月8日，国务院印发《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号），标志着专项验收制度正式取消。
2013年12月7日，《国务院关于修改部分行政法规规定》（国务院令第645号）删去了《防治船舶污染海洋环境管理条例》第十三条第一款中“并通过海事管理机构的专项验收”。
2013年12月24日，交通运输部2013年第19号令对原“4号令”进行修订，删除了原来第三章“专项验收”的全部内容，取而代之的是在第七条后新增“第八条、第九条”。第八条内容为：“港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当按照交通运输部的要求制定有关安全营运和防治污染的管理制度，按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准，配备必须的防治污染设备和器材，确保防治污染设备和器材符合防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的要求”。
第九条内容为：“港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位应当编写报告，评价其具备的船舶污染防治能力是否与其装卸货物种类、吞吐能力或者船舶修造、打捞、拆解活动所必需的污染监视监测能力、船舶污染物接收处理能力以及船舶污染事故应急处置能力相适应。
交通运输主管部门依法开展港口、码头、装卸站的验收工作时应当对评价报告进行审查，确认其具备与其所从事的作业相应的船舶污染防治能力。”
与“4号令”原文相比，新修订的“4号令”的第八、第九条虽然删除了“通过海事管理机构专项验收”的表述，但仍延续了修订前关于港口码头防污应急能力建设概括性要求的具体规定。由此可见，专项验收制度的取消，并不意味着港口码头业主单位可以终止或免除港口码头防污应急能力建设，港口码头防污应急能力建设依然是港口码头业主必须履行的法定义务。
专项验收制度取消后，港口码头防污应急能力建设面临的几个问题：
专项验收制度取消后，部分码头业主对码头防污应急能力建设在一定程度上存在认识上的误区，片面地理解为专项验收制度的取消同时也免除了其应急能力建设的义务，对码头防污应急能力建设的紧迫性和重要性的认识有所松懈，主观上存在“等、拖、推”的消极思想，港口码头防污应急能力建设推进工作基本处于停滞状态。
专项验收制度取消后，如何落实码头防污应急能力建设的问题尚未明确，具体的配套操作性文件尚未出台，处于政策过渡期中的海事管理机构对应急能力建设推进力度底气略显不足，推进要求无依据，检验方式不明确，保障机制未形成。 虽然新修订的“4号令”中提出：交通运输主管部门依法开展港口、码头、装卸站的验收工作时应当对评价报告进行审查，确认其具备与其所从事的作业相应的船舶污染防治能力。笼统地规定了港口码头防污应急能力建设情况的检验方式和时间，但上述规定仅要求在码头验收时开展应急能力的核查确认工作，对当中所指的“验收”具体为哪种验收，实施单位“交通运输主管部门”具体为谁都未予以明确，而且对于大量的现有码头的核查工作如何落实也尚未明确规定。
新形势下港口码头防污应急能力建设的思路
根据目前港口码头企业在建设、运营阶段所需要做的验收、核查等行政审批的情况，按照“验收”的种类和实施单位不同，港口码头防污应急能力建设可能产生以下几种模式：
1、海事部门采取多种方式推进
海事管理机构在进行船舶进出港靠泊审批时，码头适靠是审批的重点之一。若海事部门作为应急能力建设的主管部门，可依托船舶进出港审批权继续推进港口码头防污应急能力建设。对于潜在的污染风险的船舶，如果港口码头明显不具备与船舶污染风险相适应的防污应急能力，海事管理机构可以此为由拒绝船舶进港作业。对于不同建设阶段或要求的港口码头可采用不同的方式：
新改扩建码头。根据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》（部2011年5号令），码头进行新改扩建工程均需开展“水上水下活动通航安全影响论证和通航安全评估”，该工作要求对船舶防污染内容进行简单评估。因此，可以在通航安全批复和码头运行前的通航安全核查中，将码头防污染能力建设相关要求一并纳入核查。此外，对新建码头，各级海事管理机构可将防污应急能力建设完成情况作为出具码头验收意见、口岸开放意见的重要依据。港口码头验收的牵头部门是地方港口主管部门，港口码头的开放验收主管部门是地方口岸管理部门，海事管理部门作为两个验收都必须参加的成员单位，可利用出具会签意见的契机，提出防污应急能力建设的实施意见。但应注意提前介入，尽早部署、统筹安排，避免出现严重影响港口码头生产建设的情况。
对于需要实施口岸对外开放的港口码头，可以将“按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准”，“与其所必需的能力相适应”作为对外开放的审批条件。在这里，“验收”可以理解为对外开放审批前的验收。
对于不需要对外开放的现有码头，虽然没有了“专项验收”这个抓手，依然可以采用多种手段督促其“按照国家有关防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的规范和标准”，“与其所必需的能力相适应”。其实对于此类码头，即使在“专项验收”取消前，也同样面临这个问题，因为对于未通过“专项验收”的现有码头，没有明确罚则。
2、纳入环评和环保验收工作，海事主管机关参与环评审查和环保验收
目前“环评导则”正在进行修订，“大连7·16”事故后，在环评审查中越来越重视污染风险部分的内容，纳入环评和环保验收工作，对于新建码头具有较强的约束力。但这种模式仅适用于新建码头工程，不适用于现有码头，会产生不同阶段的码头多部门管理的情况；海事主管机关参与环保验收，还需要与环保部门进行协调；而且海事主管机关只是参与验收，与“交通运输主管部门依法开展港口、码头、装卸站的验收工作”不是完全相符，与海事部门主管船舶污染应急也不相适应。所以，不建议采取此种模式。
3、纳入港口管理部门的行政审批工作中
此种模式能够同时解决新建码头和现有码头的实施问题。港口管理部门对现有码头的行政审批主要是“港口经营许可证”三年一次的换证，在换证条件中需要加入防污染能力建设的相关要求。但这种模式涉及到港口管理部门和海事管理部门的合作，由港口管理部门推进港口码头应急能力建设，而后期的应急指挥、应急处置等工作由海事部门负责，这种情况下，需要从交通运输部的高度协调部海事局和水运局的工作，各地海事局也要协调与当地港口管理部门的工作。此外，防污能力的建设和使用两个阶段的监管分离，势必会给区域应急能力统筹整合带来问题。所以，如果采用此种模式，需要从更高的层次进行科学统筹。
参考文献：
[1]《防治船舶污染海洋环境管理条例》.国务院令第561号.2009年9月9日
[2]《关于取消和下放一批行政审批项目的决定.国发〔2013〕44号）.2013年11月8日
[3]《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》.交通运输部令2013年第19号.2013年12月24日
[4]《交通运输部关于取消和下放一批行政审批项目的公告》.2013年第77号.2013年12月23日
（第一作者单位：交通运输部科学研究院 第二、三作者单位泉州海事局）