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摘要土地是农村最基本的生产资料,对于促进农村经济发展和维护社会稳定起着非常重要的作用。农村土地承包经营权入股涉及到广大农民的切身利益,因此处理好农村土地承包经营权入股过程中出现的法律问题关乎农村改革和稳定的大局。
关键词土地承包经营权 股份合作制 农民权益保护
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-224-02
一、农村土地承包经营权入股存在的法律问题
(一)违背承包人意志强迫入股
允许农民自主决定土地承包经营权入股流转,在条件适宜的地区发展农业规模化经营,这对于提高农民经济收入、促进农村发展、解决“三农”问题有着重大的意义。现实中有的地区政府囿于目前的政绩评价惯性,为了一味地追求政绩,在土地承包经营权入股过程中,肆意利用行政权力剥夺农民的自主决策权,违背农民的意愿,将土地承包经营权入股作为增加地方收入和福利的手段,强制农民进行土地入股,致使农民的权益受到损害,这在很大程度上阻碍了土地承包经营权入股流转的进行。
(二)农村土地承包经营权入股评估作价规范缺失
对于土地价值的合理估价是土地承包经营权入股的一个必不可少的过程,尽管农村土地承包经营权具有财产属性,但在目前情况下,对于集体经济组织的土地承包经营权如何进行定价评估,我国立法并没有规定土地承包经营权可以在市场进行自由流通,《农民专业合作社法》也没有对土地承包经营权评估作价作出规定。
(三)土地承包经营权入股股权流转受限
1.股权转让受限
在股份合作制的框架安排下,农民作为股东只享有对股份的收益权,只能凭此参与分红和对企业进行有限的管理,没有对其进行处置的权利,不能够将其买卖、转让和继承。
对于土地承包经营权的转让,《土地管理法》第14条规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”第15条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”《土地承包法》也做出了相似的规定。对于土地承包经营权转让的对象,依据《管理办法》第9条:“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户,也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。”对于土地承包经营权能否继承的问题,《土地承包法》第31条规定:“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”第50条规定:“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死亡,其应得的承包收益,依照继承法的规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包。”
2.抵押权受限
在当前集体土地所有制下,土地承包经营权入股组成股份合作制后,农民的股权是不允许抵押的,这在很大程度上与土地承包经营权不能抵押有关。目前,我国立法对土地承包经营权抵押是限制的。理论上对土地承包经营权可否抵押也存在较大争议,许多学者认为中国目前尚未建立覆盖农村的社会保障体系,土地承包经营权担负更重要的职能是为农民提供基本的生活保障和失业保险职能。如果允许农民用土地承包经营权进行抵押,则当债权到期,债务人又无力履行债务,从而实现抵押权时会使农民丧失土地,势必重演历史上农村两极分化,出现大批无地少地农民的社会问题。一旦农民离开了土地,社会又不能对农民提供保障,不利于农村和整个社会的稳定。另外,实践中土地承包经营权抵押银行的风险很大,我国最早试行农村土地金融制度的地方是贵州省媚潭县。该县于1988年在中央和地方的资金、政策支持下,成立了土地金融公司,向土地经营者发放农村土地使用权抵押信贷。1997年经原土地金融公司改建的媚潭土地开发投资公司,因亏损严重被撤销。这一结果标志着农村土地金融制度试验以失败告终。
(四)农村土地承包经营权入股法律纠纷解决机制不完善
目前,我国农村土地承包经营权入股流转尽管取得了一些成绩,推动了农村社会经济的快速发展,但是对于土地承包经营权入股的法律纠纷解决机制并不完善。一些地方政府并没有建立土地承包经营权入股纠纷解决的规范化制度,甚至有的地方没有成立仲裁机构,一些群众还不知道发生土地承包经营权入股纠纷可以申请仲裁以及如何申请仲裁,与此同时地方政府仲裁委也由于经费、人员的缺少很难开展工作。而当农民寻求通过诉讼途径解决纠纷时,诉讼渠道也不通畅。
二、解决农村土地承包经营权入股法律问题的对策
制度的本质是为了解决不同主体在追求自身利益最大化过程中形成的利益冲突,作为制度中重要的形式,完善土地承包经营权入股的法律体系对促进土地承包经营权入股流转、保护农民权益和维护社会稳定起着非常重要的作用。
(一)立法保护土地承包经营权入股自由
土地是农民的命根子,尽管当前随着社会的不断发展,农民对土地的依附性逐渐减弱,除了依靠土地进行农业生产之外还可以有其他多种选择,但是这并没有从根本上改变农民依赖土地的命运。既然立法将农村土地承包经营权定性为物权性质,就应赋予土地承包经营人完整的土地承包经营权,立法上应当取消农村土地承包经营权转让过程中集体经济组织的同意权,赋予农村土地承包经营权主体的自由转让权,农民在遵守法律的情况下应当享有自主权,这样才符合私法自治的原则。
(二)建立农村土地承包经营权价值评估机构
为了明确土地承包经营权入股时的价值,需要建立农村土地承包经营权的价格市场,引入土地价格的评估机制,通过市场竞争科学地确定农村土地的市场价格,有利于确定农民入股时的股份配置,从而维护农民的合法权益。为了避免农村土地承包经营权入股受外界干预而偏离价值规律,应该成立由管理土地相关部门的专家组成农村土地流转价格评估小组,在综合考虑该地区经济发展现状等具体情况的基础上,建立独立的土地流转评估中心,制定农村土地承包经营权价格评估机制,并确定农村土地估价指标体系,确立科学的评估方法,使农地估价有章可循。为了保护农民的权益,在政府进行评估的过程中,应当建立配套相关的监管机制。
(三)允许土地承包经营权入股股权转让
1.允许股权转让
资本的天性在于追逐利益,因而资本的最大特点就是流动性很强,土地承包经营权入股后形成的股份也应当允许自由流动,这样才能使其财产功能得到发挥。允许土地承包经营权入股股权自由流动,有利于提高农业资源的配置效率,实现农业的规模化经营,笔者认为,应当修改和完善《农村土地承包法》、《土地管理法》等相关法律,赋予农民自由转让股权的权利。为了增加企业的筹资渠道,可以在集体股与土地承包经营权个人股的基础上,增设流动股,这一部分股权既可由本集体的成员认购,也可让集体之外的成员认购,进而吸纳集体内外的资金参与农村集体经济。作为一个筹集资金的渠道,流动股份的设置有利于企业发展,但是该份额不能设置过高,控股权应当掌握在农民的手中,流动资本只是用以发展合作制企业一个工具,这样可以防止合作制企业被该企业以外的人所控制,造成对农民权益的伤害。农民将土地承包经营权入股组成股份合作制企业后就不再享有土地的承包经营权,享有的权利转化为股权形态,因而如何配置农民的股权是保护农民权益的核心问题。
2.允许股权抵押
允许土地承包经营权进行抵押,农民可以获得发展非农产业的资金,这符合农村生产力发展的实际和我国的经济政策。尽管土地发挥着对农民重要的社会保障功能,但是在现行的政策和法律条件下,对农民承包土地的转让和抵押设置诸多限制,不利于农村土地的增值,影响农民的收益,也不利于农业产业化的形成。允许土地承包经营权的抵押,可以发挥土地的财产功能为农民谋福利。土地承包经营权作为权利标的是可以抵押的。
(四)完善农村土地承包经营权入股法律纠纷解决机制
解决农村土地承包经营权入股法律纠纷,是维护农民土地承包经营权益的重要途径,对促进入股流转和农村经济的发展具有重要意义。笔者认为,为了妥善解决土地承包经营权入股过程中的法律问题,应当尽快出台关于股份合作制的法律法规对土地承包经营权入股的法律纠纷作出规定,对于建立和完善纠纷解决机制和法律责任制度,应该着重以下两个方面。
1.仲裁
农村土地承包经营权入股法律纠纷一般发生在平等的民事主体之间,再加上农村地区具有浓厚的乡土特色,另外仲裁具有程序简便、方便群众、快捷解决争议等特点,既克服了信访渠道解决问题周期长、成本高的问题,又克服了诉讼程序复杂、审理时间长的问题,能够及时有效地化解矛盾。因此为了快速、有效地解决入股过程中发生的法律纠纷,应当重视仲裁作用的发挥。
2.诉讼
调解和仲裁在一些土地承包经营权纠纷的解决上发挥了迅速、便捷的作用,是解决纠纷矛盾的重要途径,但是对于一些复杂的土地承包经营权纠纷,不在仲裁范围内或者不适宜通过仲裁解决的土地承包经营权纠纷,需要通过诉讼渠道予以解决。在全国人大对于集体经济组织成员资格未制定法律或作出规定的情况下,最高法院可就农村集体经济组织成员资格认定、土地承包经营权入股的法律纠纷解决发布一项人民法院审判案件的技术规则或是审判经验总结,以便于指导各级人民法院面对审判实践中的困难,使农民在权益受到侵犯时可以向法院起诉。同时,作为处理案件的法官要有全面掌握关于农村土地承包经营权流转方面的法律、法规和政策知识,以便在处理案件的时间做到正确适用法律。在审判中坚持“调解优先,调判结合”的司法政策,对于违反宪法、法律、法规、规章强行性规范的,法院应当作出判决,对于其他的案件要重视调解。另外,由于诉讼形式所包含的价值判断和向社会展示的司法功能效应是其他形式的解决途径无法相比的,因此法院在审判时要客观地认定案件事实,公正地作出裁判结果,努力让裁判结果既符合个案的正义标准,尽可能地使当事人服判息讼;又能符合社会总体对公正的理解和需求,赢得社会多数主体的认同,成为流转户相互之间,以及基层组织处理流转纠纷时可参照的范例。
参考文献:
[1]中国物权法研究课题组.中国物权法草案建议稿:条文、说明、理由与参考立法例.北京:社会科学文献出版社.2003.
[2]张宏东.论我国农村土地抵押制度的创新.金融理论与实践.2008(7).
[3]谭峥嵘.土地承包经营权流转纠纷及解决机制研究.湖南行政学院学报.2009(11).
关键词土地承包经营权 股份合作制 农民权益保护
中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-224-02
一、农村土地承包经营权入股存在的法律问题
(一)违背承包人意志强迫入股
允许农民自主决定土地承包经营权入股流转,在条件适宜的地区发展农业规模化经营,这对于提高农民经济收入、促进农村发展、解决“三农”问题有着重大的意义。现实中有的地区政府囿于目前的政绩评价惯性,为了一味地追求政绩,在土地承包经营权入股过程中,肆意利用行政权力剥夺农民的自主决策权,违背农民的意愿,将土地承包经营权入股作为增加地方收入和福利的手段,强制农民进行土地入股,致使农民的权益受到损害,这在很大程度上阻碍了土地承包经营权入股流转的进行。
(二)农村土地承包经营权入股评估作价规范缺失
对于土地价值的合理估价是土地承包经营权入股的一个必不可少的过程,尽管农村土地承包经营权具有财产属性,但在目前情况下,对于集体经济组织的土地承包经营权如何进行定价评估,我国立法并没有规定土地承包经营权可以在市场进行自由流通,《农民专业合作社法》也没有对土地承包经营权评估作价作出规定。
(三)土地承包经营权入股股权流转受限
1.股权转让受限
在股份合作制的框架安排下,农民作为股东只享有对股份的收益权,只能凭此参与分红和对企业进行有限的管理,没有对其进行处置的权利,不能够将其买卖、转让和继承。
对于土地承包经营权的转让,《土地管理法》第14条规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”第15条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”《土地承包法》也做出了相似的规定。对于土地承包经营权转让的对象,依据《管理办法》第9条:“农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户,也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。”对于土地承包经营权能否继承的问题,《土地承包法》第31条规定:“承包人应得的承包收益,依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包。”第50条规定:“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死亡,其应得的承包收益,依照继承法的规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包。”
2.抵押权受限
在当前集体土地所有制下,土地承包经营权入股组成股份合作制后,农民的股权是不允许抵押的,这在很大程度上与土地承包经营权不能抵押有关。目前,我国立法对土地承包经营权抵押是限制的。理论上对土地承包经营权可否抵押也存在较大争议,许多学者认为中国目前尚未建立覆盖农村的社会保障体系,土地承包经营权担负更重要的职能是为农民提供基本的生活保障和失业保险职能。如果允许农民用土地承包经营权进行抵押,则当债权到期,债务人又无力履行债务,从而实现抵押权时会使农民丧失土地,势必重演历史上农村两极分化,出现大批无地少地农民的社会问题。一旦农民离开了土地,社会又不能对农民提供保障,不利于农村和整个社会的稳定。另外,实践中土地承包经营权抵押银行的风险很大,我国最早试行农村土地金融制度的地方是贵州省媚潭县。该县于1988年在中央和地方的资金、政策支持下,成立了土地金融公司,向土地经营者发放农村土地使用权抵押信贷。1997年经原土地金融公司改建的媚潭土地开发投资公司,因亏损严重被撤销。这一结果标志着农村土地金融制度试验以失败告终。
(四)农村土地承包经营权入股法律纠纷解决机制不完善
目前,我国农村土地承包经营权入股流转尽管取得了一些成绩,推动了农村社会经济的快速发展,但是对于土地承包经营权入股的法律纠纷解决机制并不完善。一些地方政府并没有建立土地承包经营权入股纠纷解决的规范化制度,甚至有的地方没有成立仲裁机构,一些群众还不知道发生土地承包经营权入股纠纷可以申请仲裁以及如何申请仲裁,与此同时地方政府仲裁委也由于经费、人员的缺少很难开展工作。而当农民寻求通过诉讼途径解决纠纷时,诉讼渠道也不通畅。
二、解决农村土地承包经营权入股法律问题的对策
制度的本质是为了解决不同主体在追求自身利益最大化过程中形成的利益冲突,作为制度中重要的形式,完善土地承包经营权入股的法律体系对促进土地承包经营权入股流转、保护农民权益和维护社会稳定起着非常重要的作用。
(一)立法保护土地承包经营权入股自由
土地是农民的命根子,尽管当前随着社会的不断发展,农民对土地的依附性逐渐减弱,除了依靠土地进行农业生产之外还可以有其他多种选择,但是这并没有从根本上改变农民依赖土地的命运。既然立法将农村土地承包经营权定性为物权性质,就应赋予土地承包经营人完整的土地承包经营权,立法上应当取消农村土地承包经营权转让过程中集体经济组织的同意权,赋予农村土地承包经营权主体的自由转让权,农民在遵守法律的情况下应当享有自主权,这样才符合私法自治的原则。
(二)建立农村土地承包经营权价值评估机构
为了明确土地承包经营权入股时的价值,需要建立农村土地承包经营权的价格市场,引入土地价格的评估机制,通过市场竞争科学地确定农村土地的市场价格,有利于确定农民入股时的股份配置,从而维护农民的合法权益。为了避免农村土地承包经营权入股受外界干预而偏离价值规律,应该成立由管理土地相关部门的专家组成农村土地流转价格评估小组,在综合考虑该地区经济发展现状等具体情况的基础上,建立独立的土地流转评估中心,制定农村土地承包经营权价格评估机制,并确定农村土地估价指标体系,确立科学的评估方法,使农地估价有章可循。为了保护农民的权益,在政府进行评估的过程中,应当建立配套相关的监管机制。
(三)允许土地承包经营权入股股权转让
1.允许股权转让
资本的天性在于追逐利益,因而资本的最大特点就是流动性很强,土地承包经营权入股后形成的股份也应当允许自由流动,这样才能使其财产功能得到发挥。允许土地承包经营权入股股权自由流动,有利于提高农业资源的配置效率,实现农业的规模化经营,笔者认为,应当修改和完善《农村土地承包法》、《土地管理法》等相关法律,赋予农民自由转让股权的权利。为了增加企业的筹资渠道,可以在集体股与土地承包经营权个人股的基础上,增设流动股,这一部分股权既可由本集体的成员认购,也可让集体之外的成员认购,进而吸纳集体内外的资金参与农村集体经济。作为一个筹集资金的渠道,流动股份的设置有利于企业发展,但是该份额不能设置过高,控股权应当掌握在农民的手中,流动资本只是用以发展合作制企业一个工具,这样可以防止合作制企业被该企业以外的人所控制,造成对农民权益的伤害。农民将土地承包经营权入股组成股份合作制企业后就不再享有土地的承包经营权,享有的权利转化为股权形态,因而如何配置农民的股权是保护农民权益的核心问题。
2.允许股权抵押
允许土地承包经营权进行抵押,农民可以获得发展非农产业的资金,这符合农村生产力发展的实际和我国的经济政策。尽管土地发挥着对农民重要的社会保障功能,但是在现行的政策和法律条件下,对农民承包土地的转让和抵押设置诸多限制,不利于农村土地的增值,影响农民的收益,也不利于农业产业化的形成。允许土地承包经营权的抵押,可以发挥土地的财产功能为农民谋福利。土地承包经营权作为权利标的是可以抵押的。
(四)完善农村土地承包经营权入股法律纠纷解决机制
解决农村土地承包经营权入股法律纠纷,是维护农民土地承包经营权益的重要途径,对促进入股流转和农村经济的发展具有重要意义。笔者认为,为了妥善解决土地承包经营权入股过程中的法律问题,应当尽快出台关于股份合作制的法律法规对土地承包经营权入股的法律纠纷作出规定,对于建立和完善纠纷解决机制和法律责任制度,应该着重以下两个方面。
1.仲裁
农村土地承包经营权入股法律纠纷一般发生在平等的民事主体之间,再加上农村地区具有浓厚的乡土特色,另外仲裁具有程序简便、方便群众、快捷解决争议等特点,既克服了信访渠道解决问题周期长、成本高的问题,又克服了诉讼程序复杂、审理时间长的问题,能够及时有效地化解矛盾。因此为了快速、有效地解决入股过程中发生的法律纠纷,应当重视仲裁作用的发挥。
2.诉讼
调解和仲裁在一些土地承包经营权纠纷的解决上发挥了迅速、便捷的作用,是解决纠纷矛盾的重要途径,但是对于一些复杂的土地承包经营权纠纷,不在仲裁范围内或者不适宜通过仲裁解决的土地承包经营权纠纷,需要通过诉讼渠道予以解决。在全国人大对于集体经济组织成员资格未制定法律或作出规定的情况下,最高法院可就农村集体经济组织成员资格认定、土地承包经营权入股的法律纠纷解决发布一项人民法院审判案件的技术规则或是审判经验总结,以便于指导各级人民法院面对审判实践中的困难,使农民在权益受到侵犯时可以向法院起诉。同时,作为处理案件的法官要有全面掌握关于农村土地承包经营权流转方面的法律、法规和政策知识,以便在处理案件的时间做到正确适用法律。在审判中坚持“调解优先,调判结合”的司法政策,对于违反宪法、法律、法规、规章强行性规范的,法院应当作出判决,对于其他的案件要重视调解。另外,由于诉讼形式所包含的价值判断和向社会展示的司法功能效应是其他形式的解决途径无法相比的,因此法院在审判时要客观地认定案件事实,公正地作出裁判结果,努力让裁判结果既符合个案的正义标准,尽可能地使当事人服判息讼;又能符合社会总体对公正的理解和需求,赢得社会多数主体的认同,成为流转户相互之间,以及基层组织处理流转纠纷时可参照的范例。
参考文献:
[1]中国物权法研究课题组.中国物权法草案建议稿:条文、说明、理由与参考立法例.北京:社会科学文献出版社.2003.
[2]张宏东.论我国农村土地抵押制度的创新.金融理论与实践.2008(7).
[3]谭峥嵘.土地承包经营权流转纠纷及解决机制研究.湖南行政学院学报.2009(11).