论文部分内容阅读
摘要：水电站建设征地过程中，不同行业间对地类的认定存在较大差异，造成数据不统一，给用地报批带来难度，制约工程建设进度。本文以金沙江观音岩水电站为例，探析相关行业主管部门在征地调查中存在的问题及对策，为进一步完善水电站建设征地、补偿及报批等工作提供参考。
关键词：水电站；建设征地
水电站建设征地有着面积大，调查时限长，参与部门多，实物指标量复杂等特点。在水电站建设征地及补偿、报批中，由于移民、国土、林业规划设计单位不同，进场调查时段不同，以及行业间用地规划不同或规划不衔接等问题，导致水电站建设同一征地范围内，设计单位编制的技术报告中各地类、面积相差较大，造成各行业主管部门认可数据相互矛盾，移民概算税费计列不足，土地补偿与实际使用性质不符等一系列问题，直接关系到国家、集体和个人的利益，影响到项目的建设、发展和经济效益，严重的还将影响到电站移民的整体稳定。因些，做好水电站征地调查工作意义重大。下面以金沙江观音岩水电站建设征地为例，探析水电站征地工作中存在的问题和对策。
1 征地中存在的问题
1.1用地范围内，行业间认定的土地使用性质不一致
水电站枢纽区移民实物指标调查永久征收土地范围为水利水电规划设计总院审定的施工总布置专题报告所确定范围。但国土部门在对项目建设用地预审中，为落实“十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地”的基本国策，会对枢纽区施工总布置进行优化，核减永久用地面积，核减部分土地作为临时用地，待建设结束后复垦归还土地所有权人。如观音岩水电站施工总布置确定的枢纽区永久用地范围面积共217.9公顷，项目土地预审时枢纽区永久用地被核减面积51.31公顷，核减幅度为23.5%。导致施工总布置确定的部分永久用地被国土主管部门认定为临时用地。
1.2造成土地补偿与实际使用性质不对应
观音岩水电站就移民概算中永久征收耕地补偿倍数按16倍年产值进行补偿；而临时征用土地期限为8年，临时征用耕地按8倍年产值进行补偿。实际补偿中，被核减的“临时用地”仍然按施工总布置确定的永久征收土地进行补偿。造成实际补偿被征地移民补偿费与土地实际使用性质不对应的问题。
1.3土地调查工作重复
水电站建设征地调查过程中，已经要求林业、国土部门派人参与，并区分出征地范围内25度上以坡耕地，调查成果经过张榜公示、确认、并征求地方政府意见，最终形成调查结果。但是调查的结果得不到林业部门和国土部门的认可。因为林业部门报批中认可的是附合资质的林业调查规划院进行的调查，国土部门认可的是行业进行的土地勘测定界成果中的地类及面积，报批组件时也要进行征地范围、地类、面积的公示及补偿方案的听证工作，针对征地范围内25度坡耕地也还要编制专题报告并经国土部门审定。导致土地调查中相同工作，不同行业按各自要求重复调查，造成人力、物力、时间的浪费。
1.4同地类数据出处多样，难以统一
电站建设征收土地大多存在移民安置规划报告、国土部门建设用地勘测定界报告、林业部门征占林地可行性报告中相同地类，数据不一至。原因在于数据来源于不同的调查责任单位，调查的组织、调查时段不同，并存在行业区域规划调整、不衔接和对地类认定不统一等问题，导致各行业调查数据相互矛盾，结论不一，甚至大相径庭[1]。观音岩水电站移民安置规划报告中征收土地面积5374.5800公顷（其中耕地1074.3133公顷，园地878.0667公顷，林地1161.9867公顷）；在《建设用地勘测定界报告》中，征收土地总面积为5291.7729公顷（其中耕地1090.7689公顷，园地816.4252公顷，林地1102.9265公顷）；而《征占林地可行性报告》中，林地总面积为2242.8504公顷。
1.5地类认定矛盾突出，移民概算偏差较大
由于行业主管部门对地类的认定不一，造成移民概算中计列的耕地开垦费缴纳面积与国土部门实际要求缴纳的面积不一至，林地计列的森林植被恢复费也存在相同问题，导致实际缴纳金额与概算金额差异较大。就观音岩水电站移民概算计列森林植被恢复费为10946.24万元，而实际缴纳林业部门金额为19243.03万元，超概算金额8296.79万元。
2 对策分析
2.1行业主管部门提前介入，确定用地范围
施工总布置及审查时，及国土部门专家提前介入，落实基本国策，按照国土相关政策，针对施工总布置进行土地专项审查，出具审查意见，结合工程需要优化调整施工总布置。在施工总布置中就能充分体现合理、节约集约使用土地，盡量少占耕地，少占永久用地。施工总布置一经审定后，在项目土地预审时即不再对施工用地范围进行核减调整，避免了用地范围前后不统一带来的矛盾。
2.2工作步调一致，确保数据的统一
按照《水电工程建设征地实物指标调查规范》[2]，移民实物指标调查工作是由项目法人委托的设计单位负责，并且要求国土、林业部门参与；而项目建设用地勘测定界调查工作和林业征占林地调查工作也均是由项目法人分别委托有资质的单位负责，所以各委托工作可同步进行，在移民实物指标调查时，各受托单位可共同组成调查组，相互配合，共同开展工作，做到工作的衔接、对应和数据的基本统一。
2.3确定征地范围内，不能作规划调整
水电站在涉及区域省级人民政府下达“封库令”后，即开展实物指标调查工作，“封库令”中明确：“自通告发布之日起，电站工程在工程枢纽施工占地和水库淹没区内，要停止一切新建、扩建和改建工程项目，不得开发土地，不得新栽种经济果木和植树造林。违反上述规定的，搬迁时一律不予补偿。故自封库令下发后，电站征地范围内应不得再开发土地，改变土地用途，故行业部门也不能再对被征地范围内行业规划进行调整。
2.4统一调查标准，强化技术指导
根据各行业规划标准要求，制定实物指标调查细则，涉及各行业主管部门参与，进行实物指标调查技术培训，让每一个调查人员都了解调查的组织形成、调查程序、调查方法、调查内容及可能发生的事情和应如何预防等；对工作人员要求素质高，业务精，工作严谨、责任心强；实物指标调查应全面、详细、真实地反映实物量和权属所有人，在征地告知、听证，对实物量的认可、公示等履行了行业规定程序。最终的实物指标量应给各行业主管部门、各行业规划设计单位、地方政府、业主共同认可确定，不再进行变动，这样就实现了行业间相同地类数据的统一，同时也避免了工作的反覆。
3 结语
金沙江观音岩水电站征地、补偿、报批过程中存在的问题也是大多水电站存在的共性问题。相关各方如何更好地提前着手，相互配合，变事后处理为事前控制，避免实施过程中的矛盾，为电站依法、合规用地创造条件，值得思考；另外，在水电站建设征地中，如何兼顾行业特点满足行业要求，又能使行业间相互衔接，具有可操作性，都有待于各方共同探讨研究。
参考文献：
[1]孙海兵.白鹤滩水电站移民实物指标调查问题探讨[J]；三峡论坛（三峡文学.理论版），2011，（03）.26-27
[2]DL/T5377—2007，水电工程建设征地实物指标调查规范［S］
关键词：水电站；建设征地
水电站建设征地有着面积大，调查时限长，参与部门多，实物指标量复杂等特点。在水电站建设征地及补偿、报批中，由于移民、国土、林业规划设计单位不同，进场调查时段不同，以及行业间用地规划不同或规划不衔接等问题，导致水电站建设同一征地范围内，设计单位编制的技术报告中各地类、面积相差较大，造成各行业主管部门认可数据相互矛盾，移民概算税费计列不足，土地补偿与实际使用性质不符等一系列问题，直接关系到国家、集体和个人的利益，影响到项目的建设、发展和经济效益，严重的还将影响到电站移民的整体稳定。因些，做好水电站征地调查工作意义重大。下面以金沙江观音岩水电站建设征地为例，探析水电站征地工作中存在的问题和对策。
1 征地中存在的问题
1.1用地范围内，行业间认定的土地使用性质不一致
水电站枢纽区移民实物指标调查永久征收土地范围为水利水电规划设计总院审定的施工总布置专题报告所确定范围。但国土部门在对项目建设用地预审中，为落实“十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地”的基本国策，会对枢纽区施工总布置进行优化，核减永久用地面积，核减部分土地作为临时用地，待建设结束后复垦归还土地所有权人。如观音岩水电站施工总布置确定的枢纽区永久用地范围面积共217.9公顷，项目土地预审时枢纽区永久用地被核减面积51.31公顷，核减幅度为23.5%。导致施工总布置确定的部分永久用地被国土主管部门认定为临时用地。
1.2造成土地补偿与实际使用性质不对应
观音岩水电站就移民概算中永久征收耕地补偿倍数按16倍年产值进行补偿；而临时征用土地期限为8年，临时征用耕地按8倍年产值进行补偿。实际补偿中，被核减的“临时用地”仍然按施工总布置确定的永久征收土地进行补偿。造成实际补偿被征地移民补偿费与土地实际使用性质不对应的问题。
1.3土地调查工作重复
水电站建设征地调查过程中，已经要求林业、国土部门派人参与，并区分出征地范围内25度上以坡耕地，调查成果经过张榜公示、确认、并征求地方政府意见，最终形成调查结果。但是调查的结果得不到林业部门和国土部门的认可。因为林业部门报批中认可的是附合资质的林业调查规划院进行的调查，国土部门认可的是行业进行的土地勘测定界成果中的地类及面积，报批组件时也要进行征地范围、地类、面积的公示及补偿方案的听证工作，针对征地范围内25度坡耕地也还要编制专题报告并经国土部门审定。导致土地调查中相同工作，不同行业按各自要求重复调查，造成人力、物力、时间的浪费。
1.4同地类数据出处多样，难以统一
电站建设征收土地大多存在移民安置规划报告、国土部门建设用地勘测定界报告、林业部门征占林地可行性报告中相同地类，数据不一至。原因在于数据来源于不同的调查责任单位，调查的组织、调查时段不同，并存在行业区域规划调整、不衔接和对地类认定不统一等问题，导致各行业调查数据相互矛盾，结论不一，甚至大相径庭[1]。观音岩水电站移民安置规划报告中征收土地面积5374.5800公顷（其中耕地1074.3133公顷，园地878.0667公顷，林地1161.9867公顷）；在《建设用地勘测定界报告》中，征收土地总面积为5291.7729公顷（其中耕地1090.7689公顷，园地816.4252公顷，林地1102.9265公顷）；而《征占林地可行性报告》中，林地总面积为2242.8504公顷。
1.5地类认定矛盾突出，移民概算偏差较大
由于行业主管部门对地类的认定不一，造成移民概算中计列的耕地开垦费缴纳面积与国土部门实际要求缴纳的面积不一至，林地计列的森林植被恢复费也存在相同问题，导致实际缴纳金额与概算金额差异较大。就观音岩水电站移民概算计列森林植被恢复费为10946.24万元，而实际缴纳林业部门金额为19243.03万元，超概算金额8296.79万元。
2 对策分析
2.1行业主管部门提前介入，确定用地范围
施工总布置及审查时，及国土部门专家提前介入，落实基本国策，按照国土相关政策，针对施工总布置进行土地专项审查，出具审查意见，结合工程需要优化调整施工总布置。在施工总布置中就能充分体现合理、节约集约使用土地，盡量少占耕地，少占永久用地。施工总布置一经审定后，在项目土地预审时即不再对施工用地范围进行核减调整，避免了用地范围前后不统一带来的矛盾。
2.2工作步调一致，确保数据的统一
按照《水电工程建设征地实物指标调查规范》[2]，移民实物指标调查工作是由项目法人委托的设计单位负责，并且要求国土、林业部门参与；而项目建设用地勘测定界调查工作和林业征占林地调查工作也均是由项目法人分别委托有资质的单位负责，所以各委托工作可同步进行，在移民实物指标调查时，各受托单位可共同组成调查组，相互配合，共同开展工作，做到工作的衔接、对应和数据的基本统一。
2.3确定征地范围内，不能作规划调整
水电站在涉及区域省级人民政府下达“封库令”后，即开展实物指标调查工作，“封库令”中明确：“自通告发布之日起，电站工程在工程枢纽施工占地和水库淹没区内，要停止一切新建、扩建和改建工程项目，不得开发土地，不得新栽种经济果木和植树造林。违反上述规定的，搬迁时一律不予补偿。故自封库令下发后，电站征地范围内应不得再开发土地，改变土地用途，故行业部门也不能再对被征地范围内行业规划进行调整。
2.4统一调查标准，强化技术指导
根据各行业规划标准要求，制定实物指标调查细则，涉及各行业主管部门参与，进行实物指标调查技术培训，让每一个调查人员都了解调查的组织形成、调查程序、调查方法、调查内容及可能发生的事情和应如何预防等；对工作人员要求素质高，业务精，工作严谨、责任心强；实物指标调查应全面、详细、真实地反映实物量和权属所有人，在征地告知、听证，对实物量的认可、公示等履行了行业规定程序。最终的实物指标量应给各行业主管部门、各行业规划设计单位、地方政府、业主共同认可确定，不再进行变动，这样就实现了行业间相同地类数据的统一，同时也避免了工作的反覆。
3 结语
金沙江观音岩水电站征地、补偿、报批过程中存在的问题也是大多水电站存在的共性问题。相关各方如何更好地提前着手，相互配合，变事后处理为事前控制，避免实施过程中的矛盾，为电站依法、合规用地创造条件，值得思考；另外，在水电站建设征地中，如何兼顾行业特点满足行业要求，又能使行业间相互衔接，具有可操作性，都有待于各方共同探讨研究。
参考文献：
[1]孙海兵.白鹤滩水电站移民实物指标调查问题探讨[J]；三峡论坛（三峡文学.理论版），2011，（03）.26-27
[2]DL/T5377—2007，水电工程建设征地实物指标调查规范［S］