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摘 要：全面实施预算绩效管理，作为全面提升国家财政治理体系和治理能力现代化的重要制度安排，必须紧紧围绕提高财政资源配置效率，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程。不仅要尽快推进政府会计制度、政府财务和绩效报告制度、预算绩效激励机制、预算绩效问责机制等配套制度改革，而且要努力在全面建立预算绩效管理的法律法规体系、全面提高预算编制绩效目标控制管理、全面强化预算绩效执行监控管理、充分发挥绩效评价结果的激励约束作用、协同加强绩效管理的监督检查、全面夯实预算绩效管理的基础性工作等方面加大改革力度，以实现全面预算绩效管理的预期目标。
关键词：预算绩效管理；预算编制管理；预算执行管理
我国的预算绩效管理根植于特殊政治制度和行政体制，具有典型“内部控制”和“行政主导”的特点，且总体呈现“财政部门牵头”“自下而上”的发展路径。经过近20年的实践，在财政部原则指引下，地方各级财政部门从制度建设、组织保障、绩效技术到实施路径，逐渐形成百花齐放的格局。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），明确提出力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。这一顶层设计标志着我国预算绩效管理开始步入统一、规范、协同推进的新阶段。作为我国全面实施政府绩效管理的突破口，预算绩效管理在推动国家治理深刻变革、建设人民满意的现代责任政府的系列改革中，居于核心地位。改革将深刻影响国家治理的方方面面，触及多方利益和权责，能否突破有限政府层级、局部行政组织和预算管理技术本身，在国家层面建立起权威性制度安排和多方协同的行动网络予以支撑，将成为改革推进的重要制约。
一、实施预算绩效管理的现行机制和主要困境
全面实施预算绩效管理需要依托相关的配套改革，但是，目前一些配套改革还没有取得实质性突破，进一步制约了预算绩效管理工作的整體推进和效果显现。
（1）缺乏全面预算绩效管理的法律法规体系
完善的法律制度是预算绩效管理得以有效实施的重要前提，西方国家大都重视绩效预算制度的立法工作。我国的预算绩效管理工作刚刚起步，目前规章制度的法律层次较低，仅限于财政部部门规章层面，协调部门之间关系时难度较大，还未上升到国务院行政法规层面和国家法律层面，缺乏上位法，离法律性的要求还相差很远。从法律依据层面看，与预算绩效管理相关的法律制度体系尚未建立起来。在预算法实施条例还没有出台的情况下，现行《中华人民共和国预算法》对绩效管理并未做出过多详细的明确规定，只是在第十二条预算管理原则中规定了各级预算应当讲求绩效的要求，在第三十二条政府预算编制中依据绩效评价结果和部门单位预算编制中按照绩效目标管理要求编制预算。
（2）权责发生制改革还没有全面推广实施
我国政府会计的核算基础长期实行的是收付实现制，权责发生制会计核算改革实施才刚刚开始。从适应预算绩效管理的角度看，收付实现制与权责发生制相比存在明显不足，不能完全归集和计量政府使用的财政资源，无法准确核算和全面反映政府在一个时期内提供公共产品和服务所花费的成本，从而不能有效分析政府资金的运用情况及其效果，使预算绩效管理缺少关于成本评价的基础和准确的会计信息。
（3）政府财务报告和绩效报告制度没有全面启动
目前，我国尚没有推行全面的政府财务报告制度，无法反映政府资产负债全貌，对政府的资源缺少系统的报告，难以全面、准确衡量预算绩效情况。同时，与部门预算管理相应的绩效报告制度也没有全面实施，目前只是中央预算部分项目的绩效评价报告向全国人大常委会进行报告，地方各级政府还没有全面启动预算绩效评价报告向同级人大常委会进行报告的制度，预算绩效管理的外在监督难以全面到位。
（4）政府战略规划与中期预算框架没有有机衔接
中期预算强调规划与预算的联系，其作用在于提供一个更好的使政策制定与预算编制执行相联系的有效机制，有利于将财政资源放在更长时间跨度内来衡量，实现支出与产出的匹配，科学地测量和评价绩效；同时，也为长期绩效目标的制定提供一个稳定的预算框架，为政府战略规划与预算绩效管理有机结合奠定较好的管理基础。目前，我国政府发展规划制定与预算编制相脱节，加上政府机构改革处于变动调整中，主要是规划发布和预算管理的时间周期、架构运作不同，实施单位和内容不同，规划通常由项目或行业分类构成，预算则以组织单位和支出项目构成；同时，规划关注发展的机会，预算关注政策实施的成本，在确定政府规划目标时常忽略了政府可用财力及其资金匹配能力，人为加剧了预算资源有限性与公共产品需求无限性的矛盾。
二、全面实施预算绩效管理的协同推进机制设想
（1）管理目标从聚焦“内部控制”到重视“外部责任”
绩效预算系统的应用，使预算成为最大化政府有效性和效率的有力工具。各国在预算管理中引进绩效技术的目的性广泛，包括改进预算分配方式、缓解财政危机、提高资金使用效益和透明度、强化部门绩效责任、提高政府治理水平等，大致可以分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。现阶段，我国预算绩效管理表现出较明显的内部控制特征，主要聚焦实现预算编制精细化、合理化，强化预算完成进度和绩效目标完成情况，重视过程控制和内部问责，评价结果主要用于部门和单位整改。而建设责任政府的本质要求是树立对公民负责的政府治理理念，用责任手段控制政府权力，强化责任追究。因此，全面预算绩效管理作为政府治理的深刻变革，不是一项孤立的改革，必须跳出财政预算管理技术的狭义框架，不仅关注在预算周期中如何应用绩效信息，还应利用更为广泛的协同网络实现政府绩效责任的明确和解脱。一方面，通过预算文件和绩效信息的明确性、可访问性、可读性和全面性来实现外部问责制；另一方面，通过使预算过程对利益相关者透明和易于理解，或通过越来越多利益相关者的参与，如实现以应计制为基础的政府报告格式、以绩效为基础的预算编制等，提高预算透明度和可问责性。 （2）全面强化预算绩效执行监控管理
预算执行是全过程绩效管理的关键。要加强实时检查、及时纠偏，确保预算绩效目标的顺利实现。一是建设一支高效的专职预算绩效监控队伍。借此次国家政府机构改革的大好时机，充实完善预算绩效执行监控队伍，做到能够完全监控预算项目执行绩效，实现预算绩效项目执行当年监控全覆盖，实现预算绩效项目执行监控全过程覆盖。二是强化预算执行绩效的责任主体。各级财政要按照预算法的要求，建立健全责任制度，要把督促部门强化预算执行绩效管理作为日常预算执行管理工作的重要内容。各级财政的国库管理机构要按照预算确定的具体项目执行，并及时向部门预算管理机构反馈执行绩效的相关信息。
（3）协调各类绩效评价体系，实现信息共享
我国不同维度的政府绩效评价分开推进，可通过信息共享，在一定程度上实现相互协调。不同评价体系既各有重点，又在对象和内容上重叠交叉，可以通过信息共享，互为补充和支撑。例如领导者的德能勤绩，最终应该反映在所管单位的整体绩效或绩效水平提升上。因此，可以将部门预算绩效评价结果纳入领导干部综合考评的指标体系。还可以将上级政府对下级政府绩效评价，与专项转移支付资金的绩效评价结果相关联。反过来，也可以将政府行政效能考核、行风政风评议等结果与部门整体支出绩效评价相联系。切实将行政管理、干部管理、预算管理联系起来，建立起政府整体责任机制。
（4）以转移支付资金为载体，在不同层级政府间形成预算绩效管理联动机制
全面实施预算绩效管理意味着全部財政资金，不论是上级转移支付、本级预算还是下级配套资金，都要纳入预算绩效管理框架，实施全过程绩效管理。现阶段，我国区域间绩效管理发展极不均衡，起步较早的地区在向纵深发展，还有部分地区仍在观望。纵向上，中央部门工作逐步推进，省级预算绩效管理工作开展较快，但基层政府进展缓慢。因此，要补足预算绩效管理的“短板”：一是要重视基层政府预算绩效管理观念和基础建设，对开展工作较晚的基层政府，上级政府可以从制度、流程、指标库和专家、机构平台等方面予以指导和技术支持，使其从规范的高起点开始启动。二是上级政府对下级政府预算绩效管理应指导和考核并重，制定工作考核办法，将基层政府财政预算绩效管理工作开展情况及成效纳入政府绩效评价框架；三是结合深化分税制改革，根据事权和支出责任相匹配原则，以转移支付资金为载体，推进预算绩效管理联动机制建设。
参考文献
[1]周志忍，徐艳晴.政府绩效管理的推进机制：中美比较的启示[J].中国行政管理，2016，（04）.
[2]马国贤，任晓辉.全面实施预算绩效管理：理论、制度与顶层设计[J]中国行政管理，2018，（04）.
[3]孙琳，楼京晶.中期预算和绩效预算改革路径选择——以英国和俄罗斯为例[J]复旦学报（社会科学版），2016，（06）.
[4]王雍君.发达国家近期预算改革：源流与评述[J]预算管理与会计，2016，（11）
关键词：预算绩效管理；预算编制管理；预算执行管理
我国的预算绩效管理根植于特殊政治制度和行政体制，具有典型“内部控制”和“行政主导”的特点，且总体呈现“财政部门牵头”“自下而上”的发展路径。经过近20年的实践，在财政部原则指引下，地方各级财政部门从制度建设、组织保障、绩效技术到实施路径，逐渐形成百花齐放的格局。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），明确提出力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。这一顶层设计标志着我国预算绩效管理开始步入统一、规范、协同推进的新阶段。作为我国全面实施政府绩效管理的突破口，预算绩效管理在推动国家治理深刻变革、建设人民满意的现代责任政府的系列改革中，居于核心地位。改革将深刻影响国家治理的方方面面，触及多方利益和权责，能否突破有限政府层级、局部行政组织和预算管理技术本身，在国家层面建立起权威性制度安排和多方协同的行动网络予以支撑，将成为改革推进的重要制约。
一、实施预算绩效管理的现行机制和主要困境
全面实施预算绩效管理需要依托相关的配套改革，但是，目前一些配套改革还没有取得实质性突破，进一步制约了预算绩效管理工作的整體推进和效果显现。
（1）缺乏全面预算绩效管理的法律法规体系
完善的法律制度是预算绩效管理得以有效实施的重要前提，西方国家大都重视绩效预算制度的立法工作。我国的预算绩效管理工作刚刚起步，目前规章制度的法律层次较低，仅限于财政部部门规章层面，协调部门之间关系时难度较大，还未上升到国务院行政法规层面和国家法律层面，缺乏上位法，离法律性的要求还相差很远。从法律依据层面看，与预算绩效管理相关的法律制度体系尚未建立起来。在预算法实施条例还没有出台的情况下，现行《中华人民共和国预算法》对绩效管理并未做出过多详细的明确规定，只是在第十二条预算管理原则中规定了各级预算应当讲求绩效的要求，在第三十二条政府预算编制中依据绩效评价结果和部门单位预算编制中按照绩效目标管理要求编制预算。
（2）权责发生制改革还没有全面推广实施
我国政府会计的核算基础长期实行的是收付实现制，权责发生制会计核算改革实施才刚刚开始。从适应预算绩效管理的角度看，收付实现制与权责发生制相比存在明显不足，不能完全归集和计量政府使用的财政资源，无法准确核算和全面反映政府在一个时期内提供公共产品和服务所花费的成本，从而不能有效分析政府资金的运用情况及其效果，使预算绩效管理缺少关于成本评价的基础和准确的会计信息。
（3）政府财务报告和绩效报告制度没有全面启动
目前，我国尚没有推行全面的政府财务报告制度，无法反映政府资产负债全貌，对政府的资源缺少系统的报告，难以全面、准确衡量预算绩效情况。同时，与部门预算管理相应的绩效报告制度也没有全面实施，目前只是中央预算部分项目的绩效评价报告向全国人大常委会进行报告，地方各级政府还没有全面启动预算绩效评价报告向同级人大常委会进行报告的制度，预算绩效管理的外在监督难以全面到位。
（4）政府战略规划与中期预算框架没有有机衔接
中期预算强调规划与预算的联系，其作用在于提供一个更好的使政策制定与预算编制执行相联系的有效机制，有利于将财政资源放在更长时间跨度内来衡量，实现支出与产出的匹配，科学地测量和评价绩效；同时，也为长期绩效目标的制定提供一个稳定的预算框架，为政府战略规划与预算绩效管理有机结合奠定较好的管理基础。目前，我国政府发展规划制定与预算编制相脱节，加上政府机构改革处于变动调整中，主要是规划发布和预算管理的时间周期、架构运作不同，实施单位和内容不同，规划通常由项目或行业分类构成，预算则以组织单位和支出项目构成；同时，规划关注发展的机会，预算关注政策实施的成本，在确定政府规划目标时常忽略了政府可用财力及其资金匹配能力，人为加剧了预算资源有限性与公共产品需求无限性的矛盾。
二、全面实施预算绩效管理的协同推进机制设想
（1）管理目标从聚焦“内部控制”到重视“外部责任”
绩效预算系统的应用，使预算成为最大化政府有效性和效率的有力工具。各国在预算管理中引进绩效技术的目的性广泛，包括改进预算分配方式、缓解财政危机、提高资金使用效益和透明度、强化部门绩效责任、提高政府治理水平等，大致可以分为“外部责任”和“内部控制”两种基本类型。现阶段，我国预算绩效管理表现出较明显的内部控制特征，主要聚焦实现预算编制精细化、合理化，强化预算完成进度和绩效目标完成情况，重视过程控制和内部问责，评价结果主要用于部门和单位整改。而建设责任政府的本质要求是树立对公民负责的政府治理理念，用责任手段控制政府权力，强化责任追究。因此，全面预算绩效管理作为政府治理的深刻变革，不是一项孤立的改革，必须跳出财政预算管理技术的狭义框架，不仅关注在预算周期中如何应用绩效信息，还应利用更为广泛的协同网络实现政府绩效责任的明确和解脱。一方面，通过预算文件和绩效信息的明确性、可访问性、可读性和全面性来实现外部问责制；另一方面，通过使预算过程对利益相关者透明和易于理解，或通过越来越多利益相关者的参与，如实现以应计制为基础的政府报告格式、以绩效为基础的预算编制等，提高预算透明度和可问责性。 （2）全面强化预算绩效执行监控管理
预算执行是全过程绩效管理的关键。要加强实时检查、及时纠偏，确保预算绩效目标的顺利实现。一是建设一支高效的专职预算绩效监控队伍。借此次国家政府机构改革的大好时机，充实完善预算绩效执行监控队伍，做到能够完全监控预算项目执行绩效，实现预算绩效项目执行当年监控全覆盖，实现预算绩效项目执行监控全过程覆盖。二是强化预算执行绩效的责任主体。各级财政要按照预算法的要求，建立健全责任制度，要把督促部门强化预算执行绩效管理作为日常预算执行管理工作的重要内容。各级财政的国库管理机构要按照预算确定的具体项目执行，并及时向部门预算管理机构反馈执行绩效的相关信息。
（3）协调各类绩效评价体系，实现信息共享
我国不同维度的政府绩效评价分开推进，可通过信息共享，在一定程度上实现相互协调。不同评价体系既各有重点，又在对象和内容上重叠交叉，可以通过信息共享，互为补充和支撑。例如领导者的德能勤绩，最终应该反映在所管单位的整体绩效或绩效水平提升上。因此，可以将部门预算绩效评价结果纳入领导干部综合考评的指标体系。还可以将上级政府对下级政府绩效评价，与专项转移支付资金的绩效评价结果相关联。反过来，也可以将政府行政效能考核、行风政风评议等结果与部门整体支出绩效评价相联系。切实将行政管理、干部管理、预算管理联系起来，建立起政府整体责任机制。
（4）以转移支付资金为载体，在不同层级政府间形成预算绩效管理联动机制
全面实施预算绩效管理意味着全部財政资金，不论是上级转移支付、本级预算还是下级配套资金，都要纳入预算绩效管理框架，实施全过程绩效管理。现阶段，我国区域间绩效管理发展极不均衡，起步较早的地区在向纵深发展，还有部分地区仍在观望。纵向上，中央部门工作逐步推进，省级预算绩效管理工作开展较快，但基层政府进展缓慢。因此，要补足预算绩效管理的“短板”：一是要重视基层政府预算绩效管理观念和基础建设，对开展工作较晚的基层政府，上级政府可以从制度、流程、指标库和专家、机构平台等方面予以指导和技术支持，使其从规范的高起点开始启动。二是上级政府对下级政府预算绩效管理应指导和考核并重，制定工作考核办法，将基层政府财政预算绩效管理工作开展情况及成效纳入政府绩效评价框架；三是结合深化分税制改革，根据事权和支出责任相匹配原则，以转移支付资金为载体，推进预算绩效管理联动机制建设。
参考文献
[1]周志忍，徐艳晴.政府绩效管理的推进机制：中美比较的启示[J].中国行政管理，2016，（04）.
[2]马国贤，任晓辉.全面实施预算绩效管理：理论、制度与顶层设计[J]中国行政管理，2018，（04）.
[3]孙琳，楼京晶.中期预算和绩效预算改革路径选择——以英国和俄罗斯为例[J]复旦学报（社会科学版），2016，（06）.
[4]王雍君.发达国家近期预算改革：源流与评述[J]预算管理与会计，2016，（11）