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摘要：本文深入阐述了保障性住房投入的渠道及主要困难，在借鉴国外成功经验基础上，认为应建立健全法律体系、将住房保障资金纳入财政预算、创新建设和管理模式、广泛吸引社会资本、进一步完善金融风险控制机制等来建立我国保障性住房建设融资渠道。
关键词：保障性住房 融资
住房保障是一个重要的民生问题。党的十七大提出“住有所居”的发展目标，并以此作为改善民生的重要组成部分，保障性住房建设已经提升到一个前所未有的高度。近年来，我国保障性住房建设的进程不断加快，投入逐年增多，但资金问题一直是制约项目建设的瓶颈。今后一段时期，采取有效措施，提供更稳定的融资渠道，是加快保障性住房建设的关键。
一、保障性住房融资方式及困难
（一）保障性住房投入的资金渠道
我国保障性住房主要有廉租房、经济适用房、公共租赁住房等，从建设资金筹集渠道看，主要有以下几个方面：
1、政府投入和公共资金的引导作用
一是政府财政支出。2007年之后，中央政府把廉租住房建设、棚户区改造、公共租赁住房等投资作为贯彻改善民生的重大决策，逐年提高保障性住房建设补助标准。如西部地区（包括比照西部政策县）补助标准由2008年的300元每平方米逐步提高至2011年的500元每平方米；中部地区由200元每平方米提高至400元每平方米；对甘肃、四川、云南及青海四省廉租住房项目提高到了800元每平方米的标准。特别是国家启动的4万亿投资计划中，投入保障性住房的资金占到了22.5%。各级地方政府也加大了配套资金和土地投入，通过搭建地方融资平台解决资金短缺问题。二是公共资金支出。主要是住房公积金增值收益和土地出让收益。根据国务院规定，“住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%”。以上资金对保障性住房建设起到了积极的引导作用。
2、金融机构融资成为资金主要来源
由于有土地收益和地方税收作为担保，银行不断增加了保障性住房的信贷支持力度，主要表现为政策性贷款和银团贷款等方式，并以中长期贷款方式为主，占保障性住房建设资金总量的60%以上，极大地缓解了政府财政压力。根据中国人民银行数据显示，2011年末，保障性住房开发贷款余额3499亿元，全年累计增加1751亿元，占同期房产开发贷款数量的50.1%，比今年初水平提高31.7个百分点。
3、地方政府债券形成了有益探索
2011 年6 月，国家发改委下发了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确允许地方融资公司申请发行企业债券，为保障房建设筹资，并要求大部分资金要用到保障性住房建设中。2012年，财政部将代地方发行政府债券由前几年的2000亿元扩大至2500亿元，虽资金总量不大，但为保障性住房建设资金来源作了有益探索。
4、其他资金作为重要补充
主要是拓宽民间投资，吸引社会资金参与保障性住房建设；通过组建保障性住房投资基金，从城市维护建设税和国有资本经营预算中安排部分资金，落实相关税费优惠政策，有效地支持了保障性住房建设。
（二）保障性住房融资存在的困难
1、对政府性资金依赖较强
一是“十二五”规划纲要明确表示“未来五年要建成保障房3600 万套，实现保障房城镇覆盖率20%”，5年共需资金约5万亿元。2011年需求资金约1.3万元，主要通过中央财政补助、地方政府配套、土地收益金、公积金和银行贷款、社会资本等途径解决，由于保障性住房资金回收率较低，建设资金对政府性投资形成依赖。二是廉租房和公共租赁住房对政府的筹集压力最大。相比经济适用房、限价房、棚户区改造可以通过出售较快回笼资金，但对廉租房和公共租赁住房来说，各级政府筹集资金的压力最大，主要是政府除维持长期低租金收益外，还需承担大量的建设资金、为保障用地而放弃土地收益，且对社会资本缺乏吸引力。
2、地方政府受财力影响积极性不高
按照现有的财税体制，土地收益成为地方政府主要的预算外收入。保障性住房又是中央下达给地方政府的硬任务，必须对保障房用地做到“应保尽保”，这就意味着地方要为保障性住房无偿或低价提供土地。这样一方面放弃了这部分土地收益，另一方面保障性住房建设又占用了大量政府性资金。同时，随着近几年来国家不断加大对房地产的宏观调控，严格控制房价过快增长，使各地的土地出让收益锐减，受到这几方面的挤压，使得地方政府的财力制约造成建设保障性住房的积极性不高。
3、吸引社会资金投入的长效机制不健全
一是我国大规模建设保障性住房的时间较短，时间紧任务重，针对资金缺口较大问题，很多地方都进行了较好的融资模式探索，但还未形成一套较为成熟的经验和做法，吸引银行贷款和社会资本的长效机制不健全。对于开发商、银行等部门来说，保障性住房资金占有量大、收益低且回收期长，特别是在当前宏观调控和信贷政策影响下，国家多次提高存款准备金率，进一步收紧银根，对保障性住房融资大多持有谨慎态度。二是社会机构参与保障性住房建设在法律、政策支持等方面还不完善，也一定程度上影响了他们的参与程度。三是企业债券融资风险难控。由于保障房利润率低，发行企业债券的收益率很难达到投资者的期望，无形增加了企业债券的风险。
二、国外保障性住房融资机制的经验借鉴
（一）健全法律法规制度
国外大多数国家在住房保障方面相继建立专门性法律法规，如美国、德国、日本、韩国、法国等国家先后出台了一系列的法律法规，从法律层面上解决了保障性住房的融资、建设和管理体制，明确了政府作为社会管理和公共产品的提供者，在构建住房保障方面起到的主体作用。这些经验表明，健全的法律法规在推动建立住房保障体制方面发挥了不可替代的作用，为保障性住房政策的贯彻落实提供了法律依据。
（二）建立完善财税支持政策
为确保住房保障运行的可持续发展，国外大多数国家制定和实施了较为灵活多样的财政补贴和税收政策，为保障性住房建设提供稳定的资金来源。如美国是高度市场化经济国家，保障性住房也倾向市场手段解决，主要通过财政补贴和金融政策，将房地产税作为政府的重要支出，为中低收入者租房租金给予财政补贴；通过低利率贷款，差额由政府贴息，鼓励开发商大量从事保障性住房开发，使得中低收入者可以租赁住房或者购买商品住房。德国政府主要在土地、规费等方面出台了多项优惠政策，支持中低收入者解决住房问题。新加坡政府主要通过公积金制度和提供土地为建设发展局提供长期贷款和财政补贴，减少建设发展局建设保障性住房的亏损。 （三）实施积极的信贷支持政策
一是支持保障性住房抵押贷款。美国政府成立联邦住宅管理局，为中低收入家庭的住房抵押贷款提供保险。日本政府通过政策性金融机构，为中低收入者和保障性住房开发企业提供长期低息住房贷款，融资中的亏损由财政补贴。二是建立金融风险分担机制。主要是为银行支持保障性住房信贷提供配套措施，如开发商在保障性住房建设成本核算方面，既要给予合理利润，也要考虑银行贷款成本，确保其能还本付息，使得金融风险和收益要对等。三是鼓励发行债券。发行债券是直接融资方式，美国通过发行住宅债券筹集资金建设保障性住房，以其租金收益来回收资金，还有联邦政府房产部门作为信誉兜底。
（四）创新社会资本融资渠道
主要是建立房地产信托基金和政府担保专项基金，不断创新吸收社会资本的融资渠道。目前，美国有约300个房地产信托基金，管理大量的保障性住房资产，而且大多在证券交易所上市交易，不断补充和扩大保障性住房建设基金。荷兰通过建立社会住房担保基金，为住房协会提供保障性住房建设融资担保，不断降低其融资成本和提高贷款信用。韩国通过建立国民住宅基金，吸引社会资本购买国债等，为中低收入者提供援助。
三、完善我国保障性住房融资保障的建议
（一）建立健全保障性住房法律体系
借鉴国外的经验和做法，建议出台保障性住房的法律法规，为我国的住房保障建设提供法律保证。2012年，住建部等部门已开始着手起草《基本住房保障条例》，应尽快从立法层面明确保障性住房的建设、管理、分配、退出机制，以及资金来源和融资渠道保障的法律地位。
（二）将住房保障资金纳入各级政府财政预算
根据保障性住房特别是廉租房和公共租赁住房的资金筹措性质，要求各级政府财政支出应该成为其首要融资渠道，才能形成稳定的投入机制。中央和各级地方政府应将住房保障资金纳入年度财政预算支出科目，合理安排支出结构和比例，为保障性住房资金来源提供保障。同时，政府财政性资金投入是吸引和带动银行信贷以及社会资本的信用保证，因此，将住房保障资金纳入各级政府财政预算具有积极作用。
（三）创新管理模式，缓解财政压力
政府应从提高资金收益率和降低投资风险方面，提供灵活多样的保障性住房建设和管理模式，有效缓解政府财政压力。一是采取配建方式。建议借鉴国外的“比例控制、政府配给、封闭操作”的办法进行配建，政府在规划、审批开发企业建设普通商品房时要按项目建筑面积配建一定比例的保障性住房，并计算出配建部分在土地出让金、规费等方面享受与集中建设保障性住房一样的优惠政策，甚至更优惠政策。政府在回购方面进行相对封闭的模式操作。二是采用BT或BOT方式。开发企业负责保障性住房的融资和建设任务，并获得项目一定年限的运营管理权，通过法律约定政府的回购协议。在政策优惠方面，可以规定开发企业建设保障性住房时配套建设一部分商业设施，以收取租金和商业预期收入形成稳定的利润收益。但是，不管采取哪种方式，政府应从准入、优惠政策、土地优先开发等方面为开发企业提供强有力的政策支持，以利于提高其参与保障性住房建设的积极性。三是采取“以租为主、租售并举”方式。对于廉租房、公共租赁住房等保障性住房可以采取“以租为主、租售并举”的方式，根据承租人的意愿，实行自愿申请，按照建设成本价或低于成本价，出售给已经租住并有条件、有能力的低收入家庭，形成廉租住房共有产权。这样通过出售有限产权可以回笼一部分资金，以再次投入新的项目建设，形成资金良性循环。
（四）广泛吸引社会资本
一是发行住房保障中长期债券。以政府财政投入和长期租金及商业预期收入为担保，加大支持企业和地方政府融资平台发行中长期保障性住房债券的力度，专项用于其建设和运营管理。二是建立住房保障投资信托基金。由政府注资、国有企业出资参股等方式，设立住房保障投资信托基金，吸引机构和个人投资，委托专业机构进行投资经营管理，建立保障性住房资产证券化机制和完善的运作模式、收益模式，产生的收益形成保障性住房循环建设基金，并建立信托资金退出机制。三是引入保险资金投资保障性住房建设。我国保险行业资产总额较大，建议鼓励保险企业投资不动产债券，让保险资金进入保障性住房投资，并在政策引导和加强监管下，确保其投资保障性住房建设的收益性和安全性。
（五）进一步完善金融风险控制机制
一是鼓励政策性银行和商业银行以银团贷款参与保障性住房融资，有效降低和分担信贷风险。二是建立保障性住房抵押贷款担保机制。可以利用保障性住房土地和在建工程进行抵押，当地政府给予出具相关承诺，并且在资金出现坏账时，政府以财政收入等给予担保。三是政府对银行支持保障性住房信贷给予一定的补贴，以提高银行信贷的积极性。
参考文献：
①王祖继. 完善保障性住房投融资机制的初步研究[J]．行政管理改革，2011（9）
②袁迪. 国外保障性住房融资模式经验对我国的启示[N]．金融时报，2012年3月5日
③林铁钢. 保障性住房融资渠道及风险防范[J]．中国金融，2012（1）
④李晶. 保障性住房建设：现状、影响及融资模式[J]．国际融资，2010（11）
⑤张都兴，伍军．我国保障性住房融资模式探讨[J]. 中国建设信息，2011（6）
⑥于树彬，武庄．我国保障性住房融资模式的现状和问题分析[J]．商业经济，2011（16）
⑦陈仙平，马文杰．我国保障性住房融资现状与创新探究[J]．中国房地产金融，2011（11）：25—27
（吕艳，1981年生，江西新余人，南昌大学经济与管理学院讲师。研究方向：国际贸易、产业经济。刘振强，1979年生，江西吉安人，江西省发展和改革研究中心助理研究员。研究方向：产业经济、区域经济）
关键词：保障性住房 融资
住房保障是一个重要的民生问题。党的十七大提出“住有所居”的发展目标，并以此作为改善民生的重要组成部分，保障性住房建设已经提升到一个前所未有的高度。近年来，我国保障性住房建设的进程不断加快，投入逐年增多，但资金问题一直是制约项目建设的瓶颈。今后一段时期，采取有效措施，提供更稳定的融资渠道，是加快保障性住房建设的关键。
一、保障性住房融资方式及困难
（一）保障性住房投入的资金渠道
我国保障性住房主要有廉租房、经济适用房、公共租赁住房等，从建设资金筹集渠道看，主要有以下几个方面：
1、政府投入和公共资金的引导作用
一是政府财政支出。2007年之后，中央政府把廉租住房建设、棚户区改造、公共租赁住房等投资作为贯彻改善民生的重大决策，逐年提高保障性住房建设补助标准。如西部地区（包括比照西部政策县）补助标准由2008年的300元每平方米逐步提高至2011年的500元每平方米；中部地区由200元每平方米提高至400元每平方米；对甘肃、四川、云南及青海四省廉租住房项目提高到了800元每平方米的标准。特别是国家启动的4万亿投资计划中，投入保障性住房的资金占到了22.5%。各级地方政府也加大了配套资金和土地投入，通过搭建地方融资平台解决资金短缺问题。二是公共资金支出。主要是住房公积金增值收益和土地出让收益。根据国务院规定，“住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%”。以上资金对保障性住房建设起到了积极的引导作用。
2、金融机构融资成为资金主要来源
由于有土地收益和地方税收作为担保，银行不断增加了保障性住房的信贷支持力度，主要表现为政策性贷款和银团贷款等方式，并以中长期贷款方式为主，占保障性住房建设资金总量的60%以上，极大地缓解了政府财政压力。根据中国人民银行数据显示，2011年末，保障性住房开发贷款余额3499亿元，全年累计增加1751亿元，占同期房产开发贷款数量的50.1%，比今年初水平提高31.7个百分点。
3、地方政府债券形成了有益探索
2011 年6 月，国家发改委下发了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》，明确允许地方融资公司申请发行企业债券，为保障房建设筹资，并要求大部分资金要用到保障性住房建设中。2012年，财政部将代地方发行政府债券由前几年的2000亿元扩大至2500亿元，虽资金总量不大，但为保障性住房建设资金来源作了有益探索。
4、其他资金作为重要补充
主要是拓宽民间投资，吸引社会资金参与保障性住房建设；通过组建保障性住房投资基金，从城市维护建设税和国有资本经营预算中安排部分资金，落实相关税费优惠政策，有效地支持了保障性住房建设。
（二）保障性住房融资存在的困难
1、对政府性资金依赖较强
一是“十二五”规划纲要明确表示“未来五年要建成保障房3600 万套，实现保障房城镇覆盖率20%”，5年共需资金约5万亿元。2011年需求资金约1.3万元，主要通过中央财政补助、地方政府配套、土地收益金、公积金和银行贷款、社会资本等途径解决，由于保障性住房资金回收率较低，建设资金对政府性投资形成依赖。二是廉租房和公共租赁住房对政府的筹集压力最大。相比经济适用房、限价房、棚户区改造可以通过出售较快回笼资金，但对廉租房和公共租赁住房来说，各级政府筹集资金的压力最大，主要是政府除维持长期低租金收益外，还需承担大量的建设资金、为保障用地而放弃土地收益，且对社会资本缺乏吸引力。
2、地方政府受财力影响积极性不高
按照现有的财税体制，土地收益成为地方政府主要的预算外收入。保障性住房又是中央下达给地方政府的硬任务，必须对保障房用地做到“应保尽保”，这就意味着地方要为保障性住房无偿或低价提供土地。这样一方面放弃了这部分土地收益，另一方面保障性住房建设又占用了大量政府性资金。同时，随着近几年来国家不断加大对房地产的宏观调控，严格控制房价过快增长，使各地的土地出让收益锐减，受到这几方面的挤压，使得地方政府的财力制约造成建设保障性住房的积极性不高。
3、吸引社会资金投入的长效机制不健全
一是我国大规模建设保障性住房的时间较短，时间紧任务重，针对资金缺口较大问题，很多地方都进行了较好的融资模式探索，但还未形成一套较为成熟的经验和做法，吸引银行贷款和社会资本的长效机制不健全。对于开发商、银行等部门来说，保障性住房资金占有量大、收益低且回收期长，特别是在当前宏观调控和信贷政策影响下，国家多次提高存款准备金率，进一步收紧银根，对保障性住房融资大多持有谨慎态度。二是社会机构参与保障性住房建设在法律、政策支持等方面还不完善，也一定程度上影响了他们的参与程度。三是企业债券融资风险难控。由于保障房利润率低，发行企业债券的收益率很难达到投资者的期望，无形增加了企业债券的风险。
二、国外保障性住房融资机制的经验借鉴
（一）健全法律法规制度
国外大多数国家在住房保障方面相继建立专门性法律法规，如美国、德国、日本、韩国、法国等国家先后出台了一系列的法律法规，从法律层面上解决了保障性住房的融资、建设和管理体制，明确了政府作为社会管理和公共产品的提供者，在构建住房保障方面起到的主体作用。这些经验表明，健全的法律法规在推动建立住房保障体制方面发挥了不可替代的作用，为保障性住房政策的贯彻落实提供了法律依据。
（二）建立完善财税支持政策
为确保住房保障运行的可持续发展，国外大多数国家制定和实施了较为灵活多样的财政补贴和税收政策，为保障性住房建设提供稳定的资金来源。如美国是高度市场化经济国家，保障性住房也倾向市场手段解决，主要通过财政补贴和金融政策，将房地产税作为政府的重要支出，为中低收入者租房租金给予财政补贴；通过低利率贷款，差额由政府贴息，鼓励开发商大量从事保障性住房开发，使得中低收入者可以租赁住房或者购买商品住房。德国政府主要在土地、规费等方面出台了多项优惠政策，支持中低收入者解决住房问题。新加坡政府主要通过公积金制度和提供土地为建设发展局提供长期贷款和财政补贴，减少建设发展局建设保障性住房的亏损。 （三）实施积极的信贷支持政策
一是支持保障性住房抵押贷款。美国政府成立联邦住宅管理局，为中低收入家庭的住房抵押贷款提供保险。日本政府通过政策性金融机构，为中低收入者和保障性住房开发企业提供长期低息住房贷款，融资中的亏损由财政补贴。二是建立金融风险分担机制。主要是为银行支持保障性住房信贷提供配套措施，如开发商在保障性住房建设成本核算方面，既要给予合理利润，也要考虑银行贷款成本，确保其能还本付息，使得金融风险和收益要对等。三是鼓励发行债券。发行债券是直接融资方式，美国通过发行住宅债券筹集资金建设保障性住房，以其租金收益来回收资金，还有联邦政府房产部门作为信誉兜底。
（四）创新社会资本融资渠道
主要是建立房地产信托基金和政府担保专项基金，不断创新吸收社会资本的融资渠道。目前，美国有约300个房地产信托基金，管理大量的保障性住房资产，而且大多在证券交易所上市交易，不断补充和扩大保障性住房建设基金。荷兰通过建立社会住房担保基金，为住房协会提供保障性住房建设融资担保，不断降低其融资成本和提高贷款信用。韩国通过建立国民住宅基金，吸引社会资本购买国债等，为中低收入者提供援助。
三、完善我国保障性住房融资保障的建议
（一）建立健全保障性住房法律体系
借鉴国外的经验和做法，建议出台保障性住房的法律法规，为我国的住房保障建设提供法律保证。2012年，住建部等部门已开始着手起草《基本住房保障条例》，应尽快从立法层面明确保障性住房的建设、管理、分配、退出机制，以及资金来源和融资渠道保障的法律地位。
（二）将住房保障资金纳入各级政府财政预算
根据保障性住房特别是廉租房和公共租赁住房的资金筹措性质，要求各级政府财政支出应该成为其首要融资渠道，才能形成稳定的投入机制。中央和各级地方政府应将住房保障资金纳入年度财政预算支出科目，合理安排支出结构和比例，为保障性住房资金来源提供保障。同时，政府财政性资金投入是吸引和带动银行信贷以及社会资本的信用保证，因此，将住房保障资金纳入各级政府财政预算具有积极作用。
（三）创新管理模式，缓解财政压力
政府应从提高资金收益率和降低投资风险方面，提供灵活多样的保障性住房建设和管理模式，有效缓解政府财政压力。一是采取配建方式。建议借鉴国外的“比例控制、政府配给、封闭操作”的办法进行配建，政府在规划、审批开发企业建设普通商品房时要按项目建筑面积配建一定比例的保障性住房，并计算出配建部分在土地出让金、规费等方面享受与集中建设保障性住房一样的优惠政策，甚至更优惠政策。政府在回购方面进行相对封闭的模式操作。二是采用BT或BOT方式。开发企业负责保障性住房的融资和建设任务，并获得项目一定年限的运营管理权，通过法律约定政府的回购协议。在政策优惠方面，可以规定开发企业建设保障性住房时配套建设一部分商业设施，以收取租金和商业预期收入形成稳定的利润收益。但是，不管采取哪种方式，政府应从准入、优惠政策、土地优先开发等方面为开发企业提供强有力的政策支持，以利于提高其参与保障性住房建设的积极性。三是采取“以租为主、租售并举”方式。对于廉租房、公共租赁住房等保障性住房可以采取“以租为主、租售并举”的方式，根据承租人的意愿，实行自愿申请，按照建设成本价或低于成本价，出售给已经租住并有条件、有能力的低收入家庭，形成廉租住房共有产权。这样通过出售有限产权可以回笼一部分资金，以再次投入新的项目建设，形成资金良性循环。
（四）广泛吸引社会资本
一是发行住房保障中长期债券。以政府财政投入和长期租金及商业预期收入为担保，加大支持企业和地方政府融资平台发行中长期保障性住房债券的力度，专项用于其建设和运营管理。二是建立住房保障投资信托基金。由政府注资、国有企业出资参股等方式，设立住房保障投资信托基金，吸引机构和个人投资，委托专业机构进行投资经营管理，建立保障性住房资产证券化机制和完善的运作模式、收益模式，产生的收益形成保障性住房循环建设基金，并建立信托资金退出机制。三是引入保险资金投资保障性住房建设。我国保险行业资产总额较大，建议鼓励保险企业投资不动产债券，让保险资金进入保障性住房投资，并在政策引导和加强监管下，确保其投资保障性住房建设的收益性和安全性。
（五）进一步完善金融风险控制机制
一是鼓励政策性银行和商业银行以银团贷款参与保障性住房融资，有效降低和分担信贷风险。二是建立保障性住房抵押贷款担保机制。可以利用保障性住房土地和在建工程进行抵押，当地政府给予出具相关承诺，并且在资金出现坏账时，政府以财政收入等给予担保。三是政府对银行支持保障性住房信贷给予一定的补贴，以提高银行信贷的积极性。
参考文献：
①王祖继. 完善保障性住房投融资机制的初步研究[J]．行政管理改革，2011（9）
②袁迪. 国外保障性住房融资模式经验对我国的启示[N]．金融时报，2012年3月5日
③林铁钢. 保障性住房融资渠道及风险防范[J]．中国金融，2012（1）
④李晶. 保障性住房建设：现状、影响及融资模式[J]．国际融资，2010（11）
⑤张都兴，伍军．我国保障性住房融资模式探讨[J]. 中国建设信息，2011（6）
⑥于树彬，武庄．我国保障性住房融资模式的现状和问题分析[J]．商业经济，2011（16）
⑦陈仙平，马文杰．我国保障性住房融资现状与创新探究[J]．中国房地产金融，2011（11）：25—27
（吕艳，1981年生，江西新余人，南昌大学经济与管理学院讲师。研究方向：国际贸易、产业经济。刘振强，1979年生，江西吉安人，江西省发展和改革研究中心助理研究员。研究方向：产业经济、区域经济）