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摘 要：本文根据作者的从业经验与我国PPP模式的实施现状，通过对轨道交通项目的复杂性分析，提出正确认识与把握以PPP模式实施城市轨道交通项目的关键原则。
关键词：轨道交通 PPP模式 关键原则
PPP（Public-Private-Partnerships）即公共部门与私人企业合作的融资模式，在政府与社会资本之间，以风险共担、利益共享为原则，基于一系列协议安排，合作完成特定公共产品或服务的供应，其实质就是政府通过让渡一定期间的特许经营权和收益权作为对价换取基础设施的快速建设及有效运营。
通过这种合作模式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果，既能满足投资者盈利性的要求，又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。但是我们必须清楚地意识到，不同于其他基础设施建设项目，城市轨道交通项目有其相对的复杂性：
1. 目标复杂。政府通过PPP模式建设轨道交通，承载了很多目标诉求。一是完成公共服务的目标，即提供方便快捷的轨道交通服务；二是政绩目标；三是融资目标，特别是在目前地方融资平台限制融资的大背景下，这一点尤为突出。
2. 项目业务结构复杂。以PPP模式建设轨道交通，其业务模式中既包含轨道交通业务，同时又包含地产开发业务（包括一级开发与二级开发，而二级开发中同时包含居住地产与商业地产开发）。
3. 投资回收来源复杂。城市轨道交通项目的投资回收一般来源于客票、土地一级开发的增值收益、财政投入与财政补贴、二级开发收入等。
4. 项目风险复杂。轨道交通项目风险包括建设期的建设与质量风险、工期与进度计划风险、投资预算与成本控制风险和运营期的客流风险、履约风险、安全运行风险、资金回收风险等。
从全国乃至世界领域看，成熟可借鉴的轨道交通PPP案例并不多，各地区政府在推行PPP模式时也会结合自身特点加以创新，从而衍生出更多更灵活的新模式，即便目前已实施的PPP项目也还需要更多时间的实践检验与完善，因此无论对政府还是社会资本来说，运用PPP模式实施轨道交通项目需要正确认识并把握以下关键原则：
1. PPP项目及其运作需要完善的法律法规和监管机制予以保证
城市轨道交通项目具有自然垄断性，采用PPP模式运作实质上是在垄断的公共事业领域引入市场竞争机制，但市场机制的引入并不能消除轨道交通项目的垄断性这一属性。而政府职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。政府应尽快建立和完善PPP运作的相关法律法规、标准化操作流程和具体可操作性办法，一方面降低社会资本的进入风险与成本，另一方面也有利于政府相关部门科学、合理的决策、监督和管理。
2. PPP模式的市场化运作不等于私有化，也不意味完全依靠市场回收投資
PPP不能被简单的视为公共事业的私有化，两者的区别主要在于社会资本和政府投资在项目中的参与度和主导地位的差异。私有化的项目运作完全通过市场并由社会资本主导，政府在其中可发挥的作用非常有限；而在PPP模式的项目运作中，政府始终发挥着主导作用并占有重要地位，政府不仅仅是项目的投资者，还是项目建成后运作中的监督者，如果没有政府的参与或补贴，社会资本是难以实现合理盈利的。
3. 建立平等、合理的风险分配与共担机制
建立合理的风险分配与共担机制是保障城市轨道交通PPP模式成功实施的关键因素之一，该机制应遵循“对风险最有控制力的一方承担和控制相应的风险”这一基本原则。政府和社会资本在PPP模式下平等参与并依据对风险的控制力承担相应的责任而不过度的转移风险至合作方。政府及其公共部门应承担政治、法律或因国家政策及标准变更等而导致的项目风险；社会资本则应相应更多的承担项目投融资、建设、运营、技术、质量等经济风险；双方共同承担因不可抗力导致的其他风险。考虑到PPP模式没有固定的运作模式，该风险分配与共担机制的建立还要综合考虑具体项目的投资总量、建设规模、投资比例、投资回报等实际情况，从而使风险分配与共担更加合理。
4. 建立严格的监管和绩效评估机制
政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，建立完善正常、规范的风险管控与退出机制。政府在监管与绩效评估中应尽量采用市场化或激励性的支持手段，建立有效的成本和定价机制、投资收益机制、价格补偿机制以及透明的监管机制，既为社会资本提供和保证合理的投资回报率创造条件，又要维护社会公共利益，有效实现两者的动态均衡，为基础设施产业长期持续的发展提供必要的条件。
5. 专业化的财务分析
科学合理的成本效益曲线是PPP模式资本投入、财政补贴确定、投资回收期正确决策的依据，也是城市轨道交通项目市场化操作的必要条件。目前项目的所谓经济评价或财务评价在具体执行时均在一定程度上与项目融资的实际运作相脱节，无法为社会资本参与城市轨道交通项目的融资运作发挥现实的指导和评判作用。综合考虑银行贷款的实际利率等融资成本以及城市轨道交通投资所面临的风险因素，项目的财务内部收益率如果仅仅维持在3%左右的基准收益率水平基本是不具财务可行性的。当然财务不可行并不意味着项目不能投资建设，如果通过经济费用效益分析认为项目建设具有经济合理性，那么即便是财务收益率为负值，也是可以投资建设的，但前提必须策划出具有财务可持续性的财务方案。
参考文献
[1] 朱巍 PPP模式在城市轨道交通建设中的应用[J].综合运输，2004，（10）：33-35
[2] 王灏 《关于北京轨道交通投融资问题的研究与建议》 专题研究报告，2003年
关键词：轨道交通 PPP模式 关键原则
PPP（Public-Private-Partnerships）即公共部门与私人企业合作的融资模式，在政府与社会资本之间，以风险共担、利益共享为原则，基于一系列协议安排，合作完成特定公共产品或服务的供应，其实质就是政府通过让渡一定期间的特许经营权和收益权作为对价换取基础设施的快速建设及有效运营。
通过这种合作模式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果，既能满足投资者盈利性的要求，又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。但是我们必须清楚地意识到，不同于其他基础设施建设项目，城市轨道交通项目有其相对的复杂性：
1. 目标复杂。政府通过PPP模式建设轨道交通，承载了很多目标诉求。一是完成公共服务的目标，即提供方便快捷的轨道交通服务；二是政绩目标；三是融资目标，特别是在目前地方融资平台限制融资的大背景下，这一点尤为突出。
2. 项目业务结构复杂。以PPP模式建设轨道交通，其业务模式中既包含轨道交通业务，同时又包含地产开发业务（包括一级开发与二级开发，而二级开发中同时包含居住地产与商业地产开发）。
3. 投资回收来源复杂。城市轨道交通项目的投资回收一般来源于客票、土地一级开发的增值收益、财政投入与财政补贴、二级开发收入等。
4. 项目风险复杂。轨道交通项目风险包括建设期的建设与质量风险、工期与进度计划风险、投资预算与成本控制风险和运营期的客流风险、履约风险、安全运行风险、资金回收风险等。
从全国乃至世界领域看，成熟可借鉴的轨道交通PPP案例并不多，各地区政府在推行PPP模式时也会结合自身特点加以创新，从而衍生出更多更灵活的新模式，即便目前已实施的PPP项目也还需要更多时间的实践检验与完善，因此无论对政府还是社会资本来说，运用PPP模式实施轨道交通项目需要正确认识并把握以下关键原则：
1. PPP项目及其运作需要完善的法律法规和监管机制予以保证
城市轨道交通项目具有自然垄断性，采用PPP模式运作实质上是在垄断的公共事业领域引入市场竞争机制，但市场机制的引入并不能消除轨道交通项目的垄断性这一属性。而政府职能的合理定位和有效履行是实现这一目标的决定性因素。政府应尽快建立和完善PPP运作的相关法律法规、标准化操作流程和具体可操作性办法，一方面降低社会资本的进入风险与成本，另一方面也有利于政府相关部门科学、合理的决策、监督和管理。
2. PPP模式的市场化运作不等于私有化，也不意味完全依靠市场回收投資
PPP不能被简单的视为公共事业的私有化，两者的区别主要在于社会资本和政府投资在项目中的参与度和主导地位的差异。私有化的项目运作完全通过市场并由社会资本主导，政府在其中可发挥的作用非常有限；而在PPP模式的项目运作中，政府始终发挥着主导作用并占有重要地位，政府不仅仅是项目的投资者，还是项目建成后运作中的监督者，如果没有政府的参与或补贴，社会资本是难以实现合理盈利的。
3. 建立平等、合理的风险分配与共担机制
建立合理的风险分配与共担机制是保障城市轨道交通PPP模式成功实施的关键因素之一，该机制应遵循“对风险最有控制力的一方承担和控制相应的风险”这一基本原则。政府和社会资本在PPP模式下平等参与并依据对风险的控制力承担相应的责任而不过度的转移风险至合作方。政府及其公共部门应承担政治、法律或因国家政策及标准变更等而导致的项目风险；社会资本则应相应更多的承担项目投融资、建设、运营、技术、质量等经济风险；双方共同承担因不可抗力导致的其他风险。考虑到PPP模式没有固定的运作模式，该风险分配与共担机制的建立还要综合考虑具体项目的投资总量、建设规模、投资比例、投资回报等实际情况，从而使风险分配与共担更加合理。
4. 建立严格的监管和绩效评估机制
政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，建立完善正常、规范的风险管控与退出机制。政府在监管与绩效评估中应尽量采用市场化或激励性的支持手段，建立有效的成本和定价机制、投资收益机制、价格补偿机制以及透明的监管机制，既为社会资本提供和保证合理的投资回报率创造条件，又要维护社会公共利益，有效实现两者的动态均衡，为基础设施产业长期持续的发展提供必要的条件。
5. 专业化的财务分析
科学合理的成本效益曲线是PPP模式资本投入、财政补贴确定、投资回收期正确决策的依据，也是城市轨道交通项目市场化操作的必要条件。目前项目的所谓经济评价或财务评价在具体执行时均在一定程度上与项目融资的实际运作相脱节，无法为社会资本参与城市轨道交通项目的融资运作发挥现实的指导和评判作用。综合考虑银行贷款的实际利率等融资成本以及城市轨道交通投资所面临的风险因素，项目的财务内部收益率如果仅仅维持在3%左右的基准收益率水平基本是不具财务可行性的。当然财务不可行并不意味着项目不能投资建设，如果通过经济费用效益分析认为项目建设具有经济合理性，那么即便是财务收益率为负值，也是可以投资建设的，但前提必须策划出具有财务可持续性的财务方案。
参考文献
[1] 朱巍 PPP模式在城市轨道交通建设中的应用[J].综合运输，2004，（10）：33-35
[2] 王灏 《关于北京轨道交通投融资问题的研究与建议》 专题研究报告，2003年