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内容提要 形成于20世纪初的公共行政模式由于其内在缺陷，正被从三方面改进：公共产品的多元供给、公共价值的复兴重建及公共决策的公民参与。它们从总体上强化着公共事务的自主治理，并日益汇集为一种基本趋势：公共行政与自主治理的良性互动。
关键词 公共产品 公共价值 商谈民主 自主治理
公共管理在其漫长的历史演进中，曾形成和出现过与特定政治、经济和文化相联系的几种具有鲜明特征的实践模式：早期希腊城邦的直接民主，古代中国封建体制末端的基层自治、西欧中世纪的城市自治及近代欧美国家代议制下的公共行政。与之相应，公共事务的管理方式经历了从集中到分散再到集中的演进过程。
上述几种模式在公共事务的处置方式、组织方式和运行机制上各不相同。但代议制下的公共行政作为一种理论化和定型化模式，至少在形式上获得了较之先前所有模式都更为完备的制度架构。它不仅获得了国家范围内公众参与公共决策的可能性，而且提供了立法权、司法权、行政权相互制衡的可能性。如果这两种可能性能够恰当结合，公共管理将由此获得法制化的宪政前提和规范化的运作机制。借助宪政前提，公域与私域、公权与私权、公务与私务的区分将得到法律保障；借助制衡机制，公共管理的绩效将得到公众的监督和评估。从这个意义上说，近代代议制和权力制衡下的公共行政，是顺应市场经济和民主政治要求，治理国家广大范围公共事务的一种具有普遍适用性的公共管理模式。
然而，代议制民主及其公共行政模式依然存在着一些弊端和缺陷。一方面，代议制下的选举投票过程常常被操作控制，被选出的“政治家”不一定是真正的民意代表；另方面，从政治家做出决定到官僚执行，这个过程由不受选票控制的权利链主导。利益集团常常以各种方式介入其中，形成寻租、创租的“铁三角”，使公共政策的制定和执行偏离公共性的要求。由此造成各种形式的“政府失灵”现象，引发公共行政的“思想危机”。
走出危机之路不是抛弃代议制民主形式和权力制衡原则，而是在此前提下，为公共管理注入新的价值因素，探求公众参与的良好途径，以此改进公共产品的供给。20世纪下半叶以来兴起的公共选择理论、社群主义、商谈民主理论等，都是在这个方向上的有益探索。它们分别从公共产品的多元供给、公共价值的复兴重建、公共决策的公众参与等角度，阐释了公共管理的现代发展趋势。尽管它们之间的理论分歧显而易见，但都在努力探索使公共行政与自主治理良性互动的有效方式，并从特定角度预示了一种走向。
一、公共产品的多元供给
由威尔逊和韦伯创立的传统公共行政模式的要义之一，是以科层式的官僚组织实现高效率。将此种观念应用于公益品和公共服务的供给时，无疑会强调官僚组织生产公共产品的优越性，包括：能以行政手段调节外部性问题，能以强制性措施阻止不合作行为，能以宏观视野制定整体性规划等。在这种观念指导下，由政府行政组织直接组织公共产品的生产，几乎成为各个国家的惯例。
然而，官僚制组织本质上是等级依赖性组织，自上而下的权利链造成了逐级服从关系。不论官僚制组织自身采用何种管理方式，其决策总是由少数上层精英做出。这种由少数人决策并借助官僚组织生产公益品的方式带来公共产品和公共服务在生产供给方面的垄断性和消费需求方面的不可选择性，并导致如下不良后果：“(1)对不同的需求的反应会日益变得毫无区别；(2)对预定位受益者的人所引起的成本会越来越高；(3)无法根据需求分配供给；(4)无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；(5)日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言辞；(6)最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。”①
为克服上述弊端，公共选择理论的倡导者们力图从决策规则和组织形式的高度改造官僚制。如布坎南所说：“一场游戏由它的规则决定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则”。为此，他们在引入经济人假设和复杂交换范式的前提后，着力于投票规则和决策规则的研究，力图阐释公共产品的多元需求表达与多种组织供给的均衡方式，以便用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等来改造官僚制提供公共产品的缺陷，用竞争条件下的谈判和交换契约冲淡乃至部分替代垄断条件下的强制性命令。他们认为，公益品外溢性的大小和不可分性的强弱，决定着其最佳规模和最合适生产者，进而决定着应以何种方式达到互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好结果。
据此，公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多组织安排。②即基层公共机构直接对其选民负责，以本区的选民偏好为导向提供公共产品；其溢出的外部效应由第二、三、四层公共机构处理。在处理这些外部效应时，虽不排除某些等级命令因素，但每个基层公共机构均有充分的发言权，使之能代表本区选民的偏好与其他区域协商谈判，与上层公共机构讨价还价，直到达成互利协议。这样，基层公共机构所起的作用将类似于公益品的小规模生产者或零售者；第二层公共机构所起的作用类似于中间生产者或总销售，同时对第一层机构的运作起补充作用；第三、四层次的公共机构则可以变成大规模的生产者，对很大区域的公共事务提供补充性服务。
这种通过自下而上的多层决策及按公益品的性质由多级组织以不同方式提供公共产品，显然有利于消除官僚制提供公共产品的垄断性和不可选择性。据此，美国学者奥斯特罗姆将交叠管辖和权威分散的多组织安排看成民主制行政范式的一条基本定理，并明确表述为：“形形色色的组织安排可以用作提供不同的公益物品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调，它们包含互利性的协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力”。③
尽管发展交叠管辖和权威分散的多组织安排，尚需相应的社会文化条件和政治法律条件与之匹配，既不能单靠理论论证而普遍推行，也不能单靠行政指令而落地生根。然而，作为与官僚制相区别的提供公共产品的方式，它无疑代表着公共管理的一种现代发展趋势。
二、公共价值的复兴重建
公共产品多元供给的要义，在于强调基层自治组织的合理性。它重视的是基层组织在提供公共产品方面的自主决策权，仅把组织间的外部性问题和冲突裁决问题留给上层机构处理。以此矫正官僚制政府提供公共产品的垄断性和强制性。
问题在于，此种基层自治组织何以可能?正是在这里，公共行政赖以存在的、以个人权利至上为特征的自由主义思想基础受到了挑战。其理论表现形态是囚徒困境、公地悲剧、奥尔森逻辑以及阿罗不可能定理。所有这些以理论模型形式表现出来的困境、悲剧和不可能性均是有力的警告：表明在坚守自 由主义的前提下，欲意通过直接民主方式找到群体认同的决策，建立自治自主组织会困难重重；同时，在代议制形式下，以政治行政两分法为前提而要求公务员价值中立，乃是虚假的设定。公共行政中的目标错位难以避免。
应对此种挑战的种种补救方案多是在公共选择理论框架内提出。有人主张从技术上修改投票规则，使某些偏好顺序受到限制，由此获得多数认同的结果；有人主张在体制上建立多个相互竞争的自治组织，使“用脚投票”成为可能，由此获得个人间的认同；有人则主张在“人性假设”中引入对法律与秩序的恪守，以限制绝对自由主义造成的投票悖论。
与这些在自由主义框架内进行修补的见解不同，社群主义者从文化价值观角度另立门户，主张用公共的善和社群公益来规整人与人之间的相互关系。著名社群主义者米勒把人与人相互联系的方式区分为三种：市场、国家、社群。他认为，市场中人们之间的相互关系是自愿交换，每个人通过给他人提供一定的利益而取得相应回报；在国家中，人们之间的相互关系由正式的法律条文加以规定，通过权利和义务的拥有分配利益；在社群中人们通过认同发生相互关系，这种认同包含着为了相互利益而应承担的非正式义务。在一定限度内，人们仅仅通过同伴的善良意志便可获得利益。①
显然，在社群主义看来，社群是既区别于国家也区别于市场的一类社会组织。它既不直接依靠政治较量中所形成的宪法和法律粘结起来，也不直接依靠市场交易中所形成的机制和规则粘结起来；在社群中起粘结剂作用的，主要是伦理价值上的文化认同。这种认同首先表现为对社群公共利益的价值认同，并由此而使公共利益、公共价值成为社群内德性和正义的基础。麦金太尔明确指出：“在追求公共利益的过程中，对共同体的共同任务的贡献相关的惩罚概念，为有关德性和非正义的判断提供了基础”。②换言之，社群的公共利益体现为公共价值；对公共价值的追求将社群粘结为一个整体，在实现公共价值中的贡献又提供了判断德性和正义的尺度。此种来自德性和正义的激励，正是社群有别于国家和市场的主要粘结力量。为了回答“公共价值如何能够成为一种激励力量”这个在自由主义看来无法解答的疑难问题，社群主义者将个人利益区分为外在利益和内在利益。他们认为，外在利益(诸如权力、名声、金钱等)“本质上是竞争的对象”，带有零和博弈的性质；内在利益(从公共品中分享的利益，如安全、健康、福利等)则不一定是竞争型对象，“它们的特性是他们的实现有益于参加实践的整个群体”，③而拥有和践行德性才能获得内在利益。由此出发，社群主义者断言，个人追求内在利益的过程将与社群实现公共利益的过程相生相伴，公共价值也由此成为一类激励力量。在它的激励下，成员通过参与社群公益活动而获得成员资格，成员资格所具有的权利又使之进一步参与社群公益活动。这样，公共价值不断被创造出来，个人利益也不断得到满足。
在社群主义者看来，这种公益优先的“道德共同体”不仅可以消解搭便车、囚徒困境之类的难题，而且可以纠正官僚制政府目标置换、目标错位的弊端。麦金太尔指出，现行官僚制政府的主要问题是公共价值的缺失，它不代表也不体现公民的道德共同体，“而是由一套制度安排，把一个官僚化的统一体强加在一个缺乏真正的道德一致性的社会上”，④由此造成社会政治义务的模糊不清和公民的冷漠。为此，社群主义者极力主张，国家应发展“公益政治”而不是“中立政治”，应为个人提供“积极权利”而不限于“消极权利”。⑤在此前提下，国家才能通过提供免费的有用政治信息，使公民积极参与政治，参与大众传媒的讨论，培育弘扬公共价值的土壤。
社群主义者的这些见解显然带有某种乌托邦色彩，也很少具有操作意义。特别是它对外在利益和内在利益的区分，实践中会导致以公益涵盖以至代替私利的观念，容易模糊公域与私域的划界，包含着假公益之名侵犯私人空间的危险。尽管如此，社群主义旗帜鲜明地倡导公共价值，动摇着自由主义思想的基础。它把公共行政模式中淡漠了的公益性原则重新突现出来，阐释了公共事务自主治理的观念条件，以及防止官僚制组织中目标置换的伦理途径。从这个意义上说，公共价值的复兴重建，同样代表着现代公共管理的一种发展趋势。
问题在于，这种公共价值如何形成?在什么条件下借助何种制度保障才能达成认同?公共价值又如何影响管理权力使之做出符合公共利益的公共政策?如果仅停留在伦理分析的层面而不作经验研究，是难以回答这些问题的。商谈民主理论的可贵之处，就在于它从“生活世界”的交往经验中寻找答案，明确用“辩论共识”、“话语权”保障、交往权利“以围攻方式”对官僚体系施加影响等见解，来阐释公众参与公共决策的机理。它代表着现代公共管理发展中更加引人关注的趋势。
三、公共决策的公众参与
官僚制决策的特点在于决策制定权集中于上层，由极少数精英人物行使。由此带来了诸多弊端：独断、秘密操作、易于被特殊利益集团操控，以及执行中的强制性等等。为消除这些弊端，公共选择理论主张通过扩大基层自治权，从组织上加以限制，使官僚决策最小化；社群主义主张通过公共价值的注人，从伦理上加以约束；哈贝马斯倡导的商谈民主理论则另辟蹊径，主张通过公众的话语权和交往权利，从制度上加以规整，使公共决策民主化。
话语权利是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。这种权利对公共决策之所以必要，是因为只有在公众能充分行使话语权的条件下，利益多元的群体才能在辩论中形成关于公共利益的共识，从而为共同决策提供认同的价值前提。哈贝马斯认为，在后传统社会中，“不存在基本信仰的同质性，不存在假设的共同阶级利益，相反，相互角力的平等的生活方式具有无法透视的多元性”。面对此种情况，“从多元性内部是否能够突出一种可作为公共舆论标准的普遍利益”，就成为民主理论中必须解决的一个基本问题。①他认为，商谈民主理论基于行使话语权利而取得“辩论共识”的见解，即是对解决此问题的贡献。
辩论共识与自由主义所主张的“冲突均衡”不同，它不是利益主体间在保持偏好不变前提下进行策略手段博弈的结果，而是在沟通过程中的理解、尊重、信任以及在此基础上的偏好调整；它是交往理性的应用而不是工具理性的应用。辩论共识也不同于社群主义所主张的“伦理共识”，它不是把德性和公益看成早已存在的普遍意志，而是看作公共交往的产物。能使交往结果获得合法性并冠之以公共价值的，是共同意愿的形成过程，而不是已经形成的意愿的总和。换言之，具有合法性的公共价值是普遍讨论的结果，而不是外在于讨论过程的普遍意志的表达。此种辩论共识，显然只能在充分的话语权行使 中形成。正因为如此，如何在制度上保障公众的话语权，成为协商民主理论极为关注的问题。
解决此问题的障碍主要来自被操纵性“独自”统治的对话领域。福克斯曾分析过两种形式的独自：一是被行政权力操纵的独白；二是被特殊利益集团操纵的广播媒体的独白。他认为，这些“单向度的语言日益以无所不在的霸权方式存在，它一点不受反驳的可能性的牵制”，以至从“根本上改变了人们对社会的观念”。②哈贝马斯则把来自市场系统的金钱对话语权的侵犯，以及来自行政系统的权力对话语权的侵犯，分别称为金钱暴力和权力暴力，并认为“以民主方式阻挡系统对生活世界的殖民干预”。乃是生活世界的内在要求。③
消除这些障碍的途径，不可能从行政系统和经济系统内部找到。必须在它们之外建立公共交往、公共讨论、公共批判的制度平台，才能屏蔽金钱暴力和权力暴力的干预，使平等对话充分展开。为此，发展不依附政府权力和商业利益的公共论坛、政策听证、公民授权、公民参与、报刊传媒、政党社团等制度形式，就成为民主政治建设中不可或缺的要素。由它们所构成的公共交往领域，被哈贝马斯称为社会的总体交往条件。哈贝马斯认为，只有合理的交往条件才能保证公共交往不受操纵并具有批判性；而交往条件是否合理，则由平等公民的公共讨论和批判决定。有鉴于此，哈贝马斯强调：“政治公共领域作为交往条件(在这些条件下公民公众能够以话语方式形成意见和意愿)的总体性，成为规范民主理论的基本概念”。①换言之，如果没有公众认可的公共领域，民主生活将无从谈起，平等的话语权也无从谈起。此时的公民参与仅有装饰性意义，公共领域中的公共价值不一定反映辩论共识，可能带有虚幻性质。
公共领域中的辩论共识的机制，是在多种意见相互作用中表现出来的。福克斯把它隐喻为“公共能量场”。他认为，与官僚制组织相比，公共领域的主要特点是它“呈现出一个源头多元化的公共气氛”，其中汇集着各种意图、情感、目的、动机并形成各种谋划，通过相互作用“把人们的注意力直接引向语境，即真实的、生动的事件，也能把人们引向建构理解过程的社会互动”。②在理解活动过程中，人们可能改变观点，调整期望，创造新的行为能力，由此形成辩论共识。
当然，公共领域中形成的辩论共识主要是关于公共利益和公共价值的共识。它为公共决策提供了十分重要的价值前提，但本身却不能代替公共决策，特别是不能代替国家规模上代议制政府决策。换言之，由平等话语权体现的交往权利虽然是一类基础性权利，但却替代不了管理权力，而只是从合法性高度制约管理权力。哈贝马斯明确指出：“话语并不具有统治功能。话语产生一种交往权利，并不取代管理权力，只是对其施加影响。影响局限于创造和取缔合法性。交往权利不能取缔公共官僚体系的独特性，而是‘以围攻的方式’对其施加影响”。③
四、公共行政与自主治理的良性互动
深入思索上述三种趋势，不难发现，它们有着相同指向，即通过注入自治因素以消解公共行政的垄断性和强制性。其中，倡导公共产品多元供给的论者，更多关注公共机构的组织原则和组织形式，强调权威分散的多级组织所进行的多级决策对于公共事务自主治理的重要性；倡导公共价值复兴重建的论者，更多关注于公共管理的文化土壤和价值取向，强调追求“内在利益”的高素质公民的政治参与；倡导公共决策公民参与的倡导者，则更多关注能使公众话语权得以实现的体制保证，强调达成对话、商谈、妥协、辩论共识的公众论坛和政策网络对于公共事务自主治理的重要性。如果把这些见解看作观察同一对象的不同视角并使之相互交融的话，那么，公共管理在现代的总体发展趋势将是清晰的，这就是：强化公共事务的自主治理，造就公共行政与自主治理良性互动的机制。
公共事务的自主治理既不同于官僚制政府治理，也不同于私人领域的自律，它是通过政府之外的自治性机构自主地处置特定范围内的公共性问题。E·奥斯特罗姆在研究公共池塘资源的治理方式时，曾明确区分了三种方案：一是“以利维坦为唯一方案”，即采用集权式的官僚制方式对公共池塘资源进行治理；二是“以私有化为唯一方案”，即通过产权界定，借助市场机制对公共池塘资源进行治理；三是用“自主组织和自主治理”的制度治理公共池塘资源。她指出：采用第三种方案，“许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理”。④E·奥斯特罗姆所倡导的第三种方案，即是指公共事务的自主治理。其明显特点是：既不借助于法律明文规定的权利义务来规范人们的行为，也不借助市场的交易互换来调节人们的行为，而是通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制以及冲突调解和解决机制，并由相应的机构加以实行。能使这些机制得以建立的理性，显然不同于追求个人效用最大化的市场理性。E·奥斯特罗姆称之为第二代理性，并明确指出：“信任、尊重和互惠这些变量是第二代理性选择模型的核心”。①
其实，基于“信任、尊重和互惠”等公共伦理，通过协商对话取得辩论共识从而建立各类自治组织，以便自主地处理公共性问题的这种自主治理方式，原本是公共管理的固有传统。早期城邦民主和中国封建体制下的基层自治及欧洲中世纪的城市自治，均具有此种性质。此种方式在社会联系较为简单，社会交往较为稀少，生产和消费的外部效应不太明显的农耕经济时期往往行之有效，但它却无力消解工业社会中日益剧烈的外部性，也无法提供市场经济运行的秩序及各类保障条件，这就使国家规模上的公共事务借助代议制形式加以处置，成为不可避免的选择。
相对于小规模的社群自治而言，国家范围内代议制政府的出现无疑是一种历史性进步，因为它能解决小社群无法解决的公共性问题，如：提供外溢性大且不可分性强的大型公共产品；消解后果严重且小社群之间很难通过协商达成妥协的外部性效应；裁决小社群间均在合法范围内的利益纠纷和冲突等等。在社会联系日益密切，社会交往日益多样的现代条件下，代议制政府的这些职能是无法完全被替代的。从这个意义上说，从小社群自治到代议制政府的演进，带有不可逆转的性质。
问题是，近200年的代议制实践是在“环式民主”构架下借助于官僚制运行的。它完全抛弃了公共事务自主治理的传统，用自上而下的行政指令控制社会公共生活造成的各种弊端，使之往往脱离公共性目标，出现不同形式危机。对于代议制公共行政的弊端，公共选择理论更为重视消除官僚制的垄断性和强制性，主张用多元组织自下而上的决策取而代之；社群主义更关注官僚制中公共价值的缺失，主张用社群的善加以制约；商谈民主理论则前进一步，把代议制的操纵性视为公共性缺失的根源，主张用名副其实的话语权来保证公共决策的公众参与。
体现在上述理论流派中的共同点是，把代议制政府所抛弃了的自治精神，以新的形式重新注入公共事务的治理中，以此打造公共行政和自治治理的良性互动机制。在这种机制中，凡公益品的受益范围可界定、受益群体内部的冲突可自行调节、其“外部损害”可协商补救的社群，均可建立自治组织，进行自主治理，政府不以行政指令加以干预，仅提供法律政策性支持，使其具有必要的宪政前提；对那些外溢性过大的公共产品或社群间冲突较多的领域，
政府以对话组织者的身份提供协商平台，并在协商基础上做出有实质约束力的决策。无论提供法律政策性支持，还是提供协商对话平台，政府均处于公众监督、立法监督和司法监督之下，以防止其脱离公共目标，确保成为公共价值的实践者和倡导者。简言之，代议制政府依然是必要的，但它的操控性将由于公众话语权的获得受到限制，其垄断性将由于多元自治组织的出现而受到抵制，它的目标置换现象也会由于公共价值的注入而受到监督矫正。在这些条件下，政府的职能将日益走向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。
容易置疑，任何理论预期总需经过实践过程加以验证和矫正。迄今为止，真正实现公共行政与自主治理良性互动的实践样本尚未出现。然而，这并不妨碍人们期望的如下情景：随着公共事务自主治理程度的提高，政府的职能越来越向提供法律政策支持和对话平台方面集中；随着法律政策支持和对话平台的完善，公共事务的自主治理水平也会越来越高。这也许就是诸多学者所构想的“小政府、大社会”的前景。
关键词 公共产品 公共价值 商谈民主 自主治理
公共管理在其漫长的历史演进中，曾形成和出现过与特定政治、经济和文化相联系的几种具有鲜明特征的实践模式：早期希腊城邦的直接民主，古代中国封建体制末端的基层自治、西欧中世纪的城市自治及近代欧美国家代议制下的公共行政。与之相应，公共事务的管理方式经历了从集中到分散再到集中的演进过程。
上述几种模式在公共事务的处置方式、组织方式和运行机制上各不相同。但代议制下的公共行政作为一种理论化和定型化模式，至少在形式上获得了较之先前所有模式都更为完备的制度架构。它不仅获得了国家范围内公众参与公共决策的可能性，而且提供了立法权、司法权、行政权相互制衡的可能性。如果这两种可能性能够恰当结合，公共管理将由此获得法制化的宪政前提和规范化的运作机制。借助宪政前提，公域与私域、公权与私权、公务与私务的区分将得到法律保障；借助制衡机制，公共管理的绩效将得到公众的监督和评估。从这个意义上说，近代代议制和权力制衡下的公共行政，是顺应市场经济和民主政治要求，治理国家广大范围公共事务的一种具有普遍适用性的公共管理模式。
然而，代议制民主及其公共行政模式依然存在着一些弊端和缺陷。一方面，代议制下的选举投票过程常常被操作控制，被选出的“政治家”不一定是真正的民意代表；另方面，从政治家做出决定到官僚执行，这个过程由不受选票控制的权利链主导。利益集团常常以各种方式介入其中，形成寻租、创租的“铁三角”，使公共政策的制定和执行偏离公共性的要求。由此造成各种形式的“政府失灵”现象，引发公共行政的“思想危机”。
走出危机之路不是抛弃代议制民主形式和权力制衡原则，而是在此前提下，为公共管理注入新的价值因素，探求公众参与的良好途径，以此改进公共产品的供给。20世纪下半叶以来兴起的公共选择理论、社群主义、商谈民主理论等，都是在这个方向上的有益探索。它们分别从公共产品的多元供给、公共价值的复兴重建、公共决策的公众参与等角度，阐释了公共管理的现代发展趋势。尽管它们之间的理论分歧显而易见，但都在努力探索使公共行政与自主治理良性互动的有效方式，并从特定角度预示了一种走向。
一、公共产品的多元供给
由威尔逊和韦伯创立的传统公共行政模式的要义之一，是以科层式的官僚组织实现高效率。将此种观念应用于公益品和公共服务的供给时，无疑会强调官僚组织生产公共产品的优越性，包括：能以行政手段调节外部性问题，能以强制性措施阻止不合作行为，能以宏观视野制定整体性规划等。在这种观念指导下，由政府行政组织直接组织公共产品的生产，几乎成为各个国家的惯例。
然而，官僚制组织本质上是等级依赖性组织，自上而下的权利链造成了逐级服从关系。不论官僚制组织自身采用何种管理方式，其决策总是由少数上层精英做出。这种由少数人决策并借助官僚组织生产公益品的方式带来公共产品和公共服务在生产供给方面的垄断性和消费需求方面的不可选择性，并导致如下不良后果：“(1)对不同的需求的反应会日益变得毫无区别；(2)对预定位受益者的人所引起的成本会越来越高；(3)无法根据需求分配供给；(4)无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；(5)日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标的言辞；(6)最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。”①
为克服上述弊端，公共选择理论的倡导者们力图从决策规则和组织形式的高度改造官僚制。如布坎南所说：“一场游戏由它的规则决定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则”。为此，他们在引入经济人假设和复杂交换范式的前提后，着力于投票规则和决策规则的研究，力图阐释公共产品的多元需求表达与多种组织供给的均衡方式，以便用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等来改造官僚制提供公共产品的缺陷，用竞争条件下的谈判和交换契约冲淡乃至部分替代垄断条件下的强制性命令。他们认为，公益品外溢性的大小和不可分性的强弱，决定着其最佳规模和最合适生产者，进而决定着应以何种方式达到互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好结果。
据此，公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多组织安排。②即基层公共机构直接对其选民负责，以本区的选民偏好为导向提供公共产品；其溢出的外部效应由第二、三、四层公共机构处理。在处理这些外部效应时，虽不排除某些等级命令因素，但每个基层公共机构均有充分的发言权，使之能代表本区选民的偏好与其他区域协商谈判，与上层公共机构讨价还价，直到达成互利协议。这样，基层公共机构所起的作用将类似于公益品的小规模生产者或零售者；第二层公共机构所起的作用类似于中间生产者或总销售，同时对第一层机构的运作起补充作用；第三、四层次的公共机构则可以变成大规模的生产者，对很大区域的公共事务提供补充性服务。
这种通过自下而上的多层决策及按公益品的性质由多级组织以不同方式提供公共产品，显然有利于消除官僚制提供公共产品的垄断性和不可选择性。据此，美国学者奥斯特罗姆将交叠管辖和权威分散的多组织安排看成民主制行政范式的一条基本定理，并明确表述为：“形形色色的组织安排可以用作提供不同的公益物品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调，它们包含互利性的协议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力”。③
尽管发展交叠管辖和权威分散的多组织安排，尚需相应的社会文化条件和政治法律条件与之匹配，既不能单靠理论论证而普遍推行，也不能单靠行政指令而落地生根。然而，作为与官僚制相区别的提供公共产品的方式，它无疑代表着公共管理的一种现代发展趋势。
二、公共价值的复兴重建
公共产品多元供给的要义，在于强调基层自治组织的合理性。它重视的是基层组织在提供公共产品方面的自主决策权，仅把组织间的外部性问题和冲突裁决问题留给上层机构处理。以此矫正官僚制政府提供公共产品的垄断性和强制性。
问题在于，此种基层自治组织何以可能?正是在这里，公共行政赖以存在的、以个人权利至上为特征的自由主义思想基础受到了挑战。其理论表现形态是囚徒困境、公地悲剧、奥尔森逻辑以及阿罗不可能定理。所有这些以理论模型形式表现出来的困境、悲剧和不可能性均是有力的警告：表明在坚守自 由主义的前提下，欲意通过直接民主方式找到群体认同的决策，建立自治自主组织会困难重重；同时，在代议制形式下，以政治行政两分法为前提而要求公务员价值中立，乃是虚假的设定。公共行政中的目标错位难以避免。
应对此种挑战的种种补救方案多是在公共选择理论框架内提出。有人主张从技术上修改投票规则，使某些偏好顺序受到限制，由此获得多数认同的结果；有人主张在体制上建立多个相互竞争的自治组织，使“用脚投票”成为可能，由此获得个人间的认同；有人则主张在“人性假设”中引入对法律与秩序的恪守，以限制绝对自由主义造成的投票悖论。
与这些在自由主义框架内进行修补的见解不同，社群主义者从文化价值观角度另立门户，主张用公共的善和社群公益来规整人与人之间的相互关系。著名社群主义者米勒把人与人相互联系的方式区分为三种：市场、国家、社群。他认为，市场中人们之间的相互关系是自愿交换，每个人通过给他人提供一定的利益而取得相应回报；在国家中，人们之间的相互关系由正式的法律条文加以规定，通过权利和义务的拥有分配利益；在社群中人们通过认同发生相互关系，这种认同包含着为了相互利益而应承担的非正式义务。在一定限度内，人们仅仅通过同伴的善良意志便可获得利益。①
显然，在社群主义看来，社群是既区别于国家也区别于市场的一类社会组织。它既不直接依靠政治较量中所形成的宪法和法律粘结起来，也不直接依靠市场交易中所形成的机制和规则粘结起来；在社群中起粘结剂作用的，主要是伦理价值上的文化认同。这种认同首先表现为对社群公共利益的价值认同，并由此而使公共利益、公共价值成为社群内德性和正义的基础。麦金太尔明确指出：“在追求公共利益的过程中，对共同体的共同任务的贡献相关的惩罚概念，为有关德性和非正义的判断提供了基础”。②换言之，社群的公共利益体现为公共价值；对公共价值的追求将社群粘结为一个整体，在实现公共价值中的贡献又提供了判断德性和正义的尺度。此种来自德性和正义的激励，正是社群有别于国家和市场的主要粘结力量。为了回答“公共价值如何能够成为一种激励力量”这个在自由主义看来无法解答的疑难问题，社群主义者将个人利益区分为外在利益和内在利益。他们认为，外在利益(诸如权力、名声、金钱等)“本质上是竞争的对象”，带有零和博弈的性质；内在利益(从公共品中分享的利益，如安全、健康、福利等)则不一定是竞争型对象，“它们的特性是他们的实现有益于参加实践的整个群体”，③而拥有和践行德性才能获得内在利益。由此出发，社群主义者断言，个人追求内在利益的过程将与社群实现公共利益的过程相生相伴，公共价值也由此成为一类激励力量。在它的激励下，成员通过参与社群公益活动而获得成员资格，成员资格所具有的权利又使之进一步参与社群公益活动。这样，公共价值不断被创造出来，个人利益也不断得到满足。
在社群主义者看来，这种公益优先的“道德共同体”不仅可以消解搭便车、囚徒困境之类的难题，而且可以纠正官僚制政府目标置换、目标错位的弊端。麦金太尔指出，现行官僚制政府的主要问题是公共价值的缺失，它不代表也不体现公民的道德共同体，“而是由一套制度安排，把一个官僚化的统一体强加在一个缺乏真正的道德一致性的社会上”，④由此造成社会政治义务的模糊不清和公民的冷漠。为此，社群主义者极力主张，国家应发展“公益政治”而不是“中立政治”，应为个人提供“积极权利”而不限于“消极权利”。⑤在此前提下，国家才能通过提供免费的有用政治信息，使公民积极参与政治，参与大众传媒的讨论，培育弘扬公共价值的土壤。
社群主义者的这些见解显然带有某种乌托邦色彩，也很少具有操作意义。特别是它对外在利益和内在利益的区分，实践中会导致以公益涵盖以至代替私利的观念，容易模糊公域与私域的划界，包含着假公益之名侵犯私人空间的危险。尽管如此，社群主义旗帜鲜明地倡导公共价值，动摇着自由主义思想的基础。它把公共行政模式中淡漠了的公益性原则重新突现出来，阐释了公共事务自主治理的观念条件，以及防止官僚制组织中目标置换的伦理途径。从这个意义上说，公共价值的复兴重建，同样代表着现代公共管理的一种发展趋势。
问题在于，这种公共价值如何形成?在什么条件下借助何种制度保障才能达成认同?公共价值又如何影响管理权力使之做出符合公共利益的公共政策?如果仅停留在伦理分析的层面而不作经验研究，是难以回答这些问题的。商谈民主理论的可贵之处，就在于它从“生活世界”的交往经验中寻找答案，明确用“辩论共识”、“话语权”保障、交往权利“以围攻方式”对官僚体系施加影响等见解，来阐释公众参与公共决策的机理。它代表着现代公共管理发展中更加引人关注的趋势。
三、公共决策的公众参与
官僚制决策的特点在于决策制定权集中于上层，由极少数精英人物行使。由此带来了诸多弊端：独断、秘密操作、易于被特殊利益集团操控，以及执行中的强制性等等。为消除这些弊端，公共选择理论主张通过扩大基层自治权，从组织上加以限制，使官僚决策最小化；社群主义主张通过公共价值的注人，从伦理上加以约束；哈贝马斯倡导的商谈民主理论则另辟蹊径，主张通过公众的话语权和交往权利，从制度上加以规整，使公共决策民主化。
话语权利是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。这种权利对公共决策之所以必要，是因为只有在公众能充分行使话语权的条件下，利益多元的群体才能在辩论中形成关于公共利益的共识，从而为共同决策提供认同的价值前提。哈贝马斯认为，在后传统社会中，“不存在基本信仰的同质性，不存在假设的共同阶级利益，相反，相互角力的平等的生活方式具有无法透视的多元性”。面对此种情况，“从多元性内部是否能够突出一种可作为公共舆论标准的普遍利益”，就成为民主理论中必须解决的一个基本问题。①他认为，商谈民主理论基于行使话语权利而取得“辩论共识”的见解，即是对解决此问题的贡献。
辩论共识与自由主义所主张的“冲突均衡”不同，它不是利益主体间在保持偏好不变前提下进行策略手段博弈的结果，而是在沟通过程中的理解、尊重、信任以及在此基础上的偏好调整；它是交往理性的应用而不是工具理性的应用。辩论共识也不同于社群主义所主张的“伦理共识”，它不是把德性和公益看成早已存在的普遍意志，而是看作公共交往的产物。能使交往结果获得合法性并冠之以公共价值的，是共同意愿的形成过程，而不是已经形成的意愿的总和。换言之，具有合法性的公共价值是普遍讨论的结果，而不是外在于讨论过程的普遍意志的表达。此种辩论共识，显然只能在充分的话语权行使 中形成。正因为如此，如何在制度上保障公众的话语权，成为协商民主理论极为关注的问题。
解决此问题的障碍主要来自被操纵性“独自”统治的对话领域。福克斯曾分析过两种形式的独自：一是被行政权力操纵的独白；二是被特殊利益集团操纵的广播媒体的独白。他认为，这些“单向度的语言日益以无所不在的霸权方式存在，它一点不受反驳的可能性的牵制”，以至从“根本上改变了人们对社会的观念”。②哈贝马斯则把来自市场系统的金钱对话语权的侵犯，以及来自行政系统的权力对话语权的侵犯，分别称为金钱暴力和权力暴力，并认为“以民主方式阻挡系统对生活世界的殖民干预”。乃是生活世界的内在要求。③
消除这些障碍的途径，不可能从行政系统和经济系统内部找到。必须在它们之外建立公共交往、公共讨论、公共批判的制度平台，才能屏蔽金钱暴力和权力暴力的干预，使平等对话充分展开。为此，发展不依附政府权力和商业利益的公共论坛、政策听证、公民授权、公民参与、报刊传媒、政党社团等制度形式，就成为民主政治建设中不可或缺的要素。由它们所构成的公共交往领域，被哈贝马斯称为社会的总体交往条件。哈贝马斯认为，只有合理的交往条件才能保证公共交往不受操纵并具有批判性；而交往条件是否合理，则由平等公民的公共讨论和批判决定。有鉴于此，哈贝马斯强调：“政治公共领域作为交往条件(在这些条件下公民公众能够以话语方式形成意见和意愿)的总体性，成为规范民主理论的基本概念”。①换言之，如果没有公众认可的公共领域，民主生活将无从谈起，平等的话语权也无从谈起。此时的公民参与仅有装饰性意义，公共领域中的公共价值不一定反映辩论共识，可能带有虚幻性质。
公共领域中的辩论共识的机制，是在多种意见相互作用中表现出来的。福克斯把它隐喻为“公共能量场”。他认为，与官僚制组织相比，公共领域的主要特点是它“呈现出一个源头多元化的公共气氛”，其中汇集着各种意图、情感、目的、动机并形成各种谋划，通过相互作用“把人们的注意力直接引向语境，即真实的、生动的事件，也能把人们引向建构理解过程的社会互动”。②在理解活动过程中，人们可能改变观点，调整期望，创造新的行为能力，由此形成辩论共识。
当然，公共领域中形成的辩论共识主要是关于公共利益和公共价值的共识。它为公共决策提供了十分重要的价值前提，但本身却不能代替公共决策，特别是不能代替国家规模上代议制政府决策。换言之，由平等话语权体现的交往权利虽然是一类基础性权利，但却替代不了管理权力，而只是从合法性高度制约管理权力。哈贝马斯明确指出：“话语并不具有统治功能。话语产生一种交往权利，并不取代管理权力，只是对其施加影响。影响局限于创造和取缔合法性。交往权利不能取缔公共官僚体系的独特性，而是‘以围攻的方式’对其施加影响”。③
四、公共行政与自主治理的良性互动
深入思索上述三种趋势，不难发现，它们有着相同指向，即通过注入自治因素以消解公共行政的垄断性和强制性。其中，倡导公共产品多元供给的论者，更多关注公共机构的组织原则和组织形式，强调权威分散的多级组织所进行的多级决策对于公共事务自主治理的重要性；倡导公共价值复兴重建的论者，更多关注于公共管理的文化土壤和价值取向，强调追求“内在利益”的高素质公民的政治参与；倡导公共决策公民参与的倡导者，则更多关注能使公众话语权得以实现的体制保证，强调达成对话、商谈、妥协、辩论共识的公众论坛和政策网络对于公共事务自主治理的重要性。如果把这些见解看作观察同一对象的不同视角并使之相互交融的话，那么，公共管理在现代的总体发展趋势将是清晰的，这就是：强化公共事务的自主治理，造就公共行政与自主治理良性互动的机制。
公共事务的自主治理既不同于官僚制政府治理，也不同于私人领域的自律，它是通过政府之外的自治性机构自主地处置特定范围内的公共性问题。E·奥斯特罗姆在研究公共池塘资源的治理方式时，曾明确区分了三种方案：一是“以利维坦为唯一方案”，即采用集权式的官僚制方式对公共池塘资源进行治理；二是“以私有化为唯一方案”，即通过产权界定，借助市场机制对公共池塘资源进行治理；三是用“自主组织和自主治理”的制度治理公共池塘资源。她指出：采用第三种方案，“许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理”。④E·奥斯特罗姆所倡导的第三种方案，即是指公共事务的自主治理。其明显特点是：既不借助于法律明文规定的权利义务来规范人们的行为，也不借助市场的交易互换来调节人们的行为，而是通过社群性的认同，建立相应的规则制定和修正机制、规则执行机制、规则监督和制裁机制以及冲突调解和解决机制，并由相应的机构加以实行。能使这些机制得以建立的理性，显然不同于追求个人效用最大化的市场理性。E·奥斯特罗姆称之为第二代理性，并明确指出：“信任、尊重和互惠这些变量是第二代理性选择模型的核心”。①
其实，基于“信任、尊重和互惠”等公共伦理，通过协商对话取得辩论共识从而建立各类自治组织，以便自主地处理公共性问题的这种自主治理方式，原本是公共管理的固有传统。早期城邦民主和中国封建体制下的基层自治及欧洲中世纪的城市自治，均具有此种性质。此种方式在社会联系较为简单，社会交往较为稀少，生产和消费的外部效应不太明显的农耕经济时期往往行之有效，但它却无力消解工业社会中日益剧烈的外部性，也无法提供市场经济运行的秩序及各类保障条件，这就使国家规模上的公共事务借助代议制形式加以处置，成为不可避免的选择。
相对于小规模的社群自治而言，国家范围内代议制政府的出现无疑是一种历史性进步，因为它能解决小社群无法解决的公共性问题，如：提供外溢性大且不可分性强的大型公共产品；消解后果严重且小社群之间很难通过协商达成妥协的外部性效应；裁决小社群间均在合法范围内的利益纠纷和冲突等等。在社会联系日益密切，社会交往日益多样的现代条件下，代议制政府的这些职能是无法完全被替代的。从这个意义上说，从小社群自治到代议制政府的演进，带有不可逆转的性质。
问题是，近200年的代议制实践是在“环式民主”构架下借助于官僚制运行的。它完全抛弃了公共事务自主治理的传统，用自上而下的行政指令控制社会公共生活造成的各种弊端，使之往往脱离公共性目标，出现不同形式危机。对于代议制公共行政的弊端，公共选择理论更为重视消除官僚制的垄断性和强制性，主张用多元组织自下而上的决策取而代之；社群主义更关注官僚制中公共价值的缺失，主张用社群的善加以制约；商谈民主理论则前进一步，把代议制的操纵性视为公共性缺失的根源，主张用名副其实的话语权来保证公共决策的公众参与。
体现在上述理论流派中的共同点是，把代议制政府所抛弃了的自治精神，以新的形式重新注入公共事务的治理中，以此打造公共行政和自治治理的良性互动机制。在这种机制中，凡公益品的受益范围可界定、受益群体内部的冲突可自行调节、其“外部损害”可协商补救的社群，均可建立自治组织，进行自主治理，政府不以行政指令加以干预，仅提供法律政策性支持，使其具有必要的宪政前提；对那些外溢性过大的公共产品或社群间冲突较多的领域，
政府以对话组织者的身份提供协商平台，并在协商基础上做出有实质约束力的决策。无论提供法律政策性支持，还是提供协商对话平台，政府均处于公众监督、立法监督和司法监督之下，以防止其脱离公共目标，确保成为公共价值的实践者和倡导者。简言之，代议制政府依然是必要的，但它的操控性将由于公众话语权的获得受到限制，其垄断性将由于多元自治组织的出现而受到抵制，它的目标置换现象也会由于公共价值的注入而受到监督矫正。在这些条件下，政府的职能将日益走向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。
容易置疑，任何理论预期总需经过实践过程加以验证和矫正。迄今为止，真正实现公共行政与自主治理良性互动的实践样本尚未出现。然而，这并不妨碍人们期望的如下情景：随着公共事务自主治理程度的提高，政府的职能越来越向提供法律政策支持和对话平台方面集中；随着法律政策支持和对话平台的完善，公共事务的自主治理水平也会越来越高。这也许就是诸多学者所构想的“小政府、大社会”的前景。