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摘 要：财产权的稳定性是我国自古以来的价值追求，而如今为达到公共利益的最大化而对公民个人财产进行过度的限制，致使公民财产权遭受减损甚至灭失却得不到补偿。而在美、德等国将此类并非直接剥夺所有权的现象称之为“管制性征收”，并对此类征收的补偿制度作了较为完善的规定。而我国在这方面法律制度尚处空白。故为了保障我国公民私有财产的稳定性和因公共利益所作的特别牺牲得到合理补偿，构建管制性征收补偿制度迫在眉睫。本文将着重从管制性征收的补偿理念、补偿原则、补偿方式、补偿标准，四个方面具体阐述管制性征收补偿制度的构建。
关键词：管制性征收补偿;平等担责;补偿方式;补偿原则;补偿标准
一、何为管制性征收补偿
管制性征收这一概念是一个“舶来品”，又被称为“准征收”。所谓“管制性征收补偿”是指政府在对社会各方面进行调整和管制的过程中，因追求公共利益最大化而过分限制了公民的财产权，从而达到实质征收的效果，从而应当对财产权益受损的公民给予一定补偿。我国是一个社会主义国家，向来注重的公共利益地坚决拥护，但我国同时也注重人权的发展，注重公民个人财产权的保护。那么有权利必有救济，当公民财产权遭遇管制性征收时，如何进行补偿正是本文所讨论的话题。
二、管制性征收补偿的请求权基础
（一）平等担责理论
平等担责理论是指特定的、无义务的且不存在应当承担社会义务的人为国家或者社会的利益蒙受了特别的损失，这种特别的牺牲应当由公众平均负担，以实现征收中的公平性。德国魏玛宪法时期对如何区分应予补偿的公用征收与不予补偿的财产权限制的争议，德国联邦普通法院发展出了特别牺牲理论[1]也就是公平担责理论。对于社会义务的承担应当是面向社会一般群体，少数人为承担社会责任所做的牺牲，否则容易造成私人利益和公共利益的失衡，所以对于这部分人所做出的牺牲应当被给予一定补偿。
（二）财政幻觉理论
“财政幻觉”一词最早是由意大利学者提出的，它的本意是，财政收支过程的模糊性会对税收负担产生一种错觉，纳税人常常低估税收负担，从而形成对公共物品的过度需求，政府利用这一错觉，会进一步加大公共支出，从而导致公共支出的过度增加。在财政幻觉下至少会造成财产所有者三个方面的损失：一是物质损失，以市场价值补偿时通常不考虑与地段相联的商誉的价值和搬迁费用;二是非物质损失，因为征收补偿不考虑由禀赋效应带来的主观价值，社会关系网络的破坏也不予补偿。[2]
三、建立我国管制性征收补偿制度的必要性与可行性
（一）构建我国管制性征收制度的必要性
1、保护私人财产权的需要 《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”围绕我国《宪法》第13条的规范含义，建立一个能涵盖财产权管制性征收的损失补偿体系，使之符合宪法保障财产权的规范意旨，以便完善中国财产权的损失补偿体系，维护公民私有财产神圣不可侵犯，更好保障公民基本人权。
2、构建和谐社会的需要 在 “中国裁判文书网”上，涉及管制性征收的相关裁判文书只有少数判决认定行政机关的行为属于管制性征收并据此支持原告的补偿请求。[3]管制性征收补偿制度的建立是为财产权受损的公民提供法律求偿途径，为行政机关明确其管制行为是否超越了普通公共权利。对于未解决好的争议问题，财产权人可以提请复议或者提起诉讼。而对于作为审判机关的法院，管制性征收补偿制度的建立使法院审判工作更加轻松、判决更加合理合法。从财产权个人到行政机关再到审判机关都可以按照补偿制度各司其职，做好分内事，三位一体、减少纠纷，有利于构建我们幸福美好的和谐社会。
（二）构建我国管制性征收补偿制度的可行性
1、我国的征收补偿制度已经建立 我国目前对于管制性征收补偿制度没有明确法律规定，但是我国对于征收补偿制度已然建立。《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法已經对普通征收的补偿做了明确规定，从立法精神上看，宪法注重保护个体利益。当集体利益的维护使个体利益受损时，需要对个体利益进行补偿。从立法目的来看，宪法注重保护公民个人财产权。
2、国外的管制性征收补偿的立法经验 在德国的《德国基本法》第14条第3款被看作是 “一揽子条款”，它对征收概念进行了规范界定：征收只能依法进行，且法律在规定征收同时必须规定补偿。[4]这就意味着，德国法中的征收都伴随着补偿，法律也规定了补偿的方式与程度。而美国公民可以基于联邦宪法第五修正案中的“征收条款”或者“补偿条款”提出对政府管制行为的挑战。在具有相当影响力的权威判例Pennsylvania Coal Co.v.Mahon中，原告起诉的根据和法院判决的根据都是美国联邦宪法的第五修正案[5]。该判例开创了美国判例法上的一个重要先例，即把美国的宪法征收条款作为管制性征收的请求权基础。此后，美国联邦与州的法院都无不遵循该先例，以第五修正案为依据确定管制性征收的补偿问题。
四、构建我国的管制性征收补偿制度的对策
（一）设立我国的管制性征收补偿的认定标准
管制性征收的补偿标准应当着眼于当事人的所受损失，而损失又分为直接损失和间接损失、财产损失和非财产损失。针对这几种损失是否都要补偿，需要区分对待。
首先对于直接损失和间接损失，直接损失即实际损失，间接损失即预期可得利益损失。在比较法上，各国都坚持对直接损失予以补偿，而对于征收而导致的间接损失大多也是给予补偿的。虽然我国法律没有明确规定，但是类比国家赔偿的范围来看，财产损害赔偿我国始终都坚持了只赔直接损失不赔间接损失的原则。对于间接损失是否应予补偿问题，首先，间接损失的发生与损害行为之间具有稳定的、且是法律上应当被认定因果关系;其次，间接损失必须具有“确定性”。[6]例如利息属于货币升值的派生物，属于法定孳息且具有直接的因果关系。所以在我国的管制性征收补偿中，应将满足条件的间接损失纳入补偿范围。 其次对于财产损失与非财产损失，传统上，受“对物补偿”理念的局限，在征收补偿中，往往只补偿财产损失，对于非财产损失不予补偿而这大大限缩了被征收人的损失范围。在域外法上，日本学者认为只要给受害者的感情带来特别的侵害，若不予补偿就有违公平，所以就应将精神损失作为救济的对象。澳大利亚立法甚至对土地权利人因征收而造成的某些精神损失，明定予以慰藉金补偿[7]。但在我国现行法上，个人认为当财产蕴含精神利益时，对财产的侵害亦应给予精神损害补偿，应当将精神损失纳入征收损失补偿范围的观点。
（二）确立公正的管制性征收补偿基本原则
管制性征收补偿与通常的征收补偿应奉行相同的补偿原则。而关于征收补偿的原则，历来存在两种不同的观点，即完全补偿观和衡平补偿观。
首先所谓完全补偿观，指应对征收所造成的特别牺牲给予全部补偿;即对于财产权受到限制的所有权人的直接损失、间接损失都应予补偿。《日本宪法》规定“私有财产在正当补偿下得收为公用。”而依日本判例学说之通说，所谓正当补偿即完全补偿。[8]完全补偿主要偏向公民个人利益維护，是人权高度发展甚至膨胀的表现，采取完全补偿容易造成私权利的过度发酵。这样将会造成整体社会利益得不到应有的尊重，国家对社会管制、警察权的行使也将陷入混乱。而衡平补偿观又名“正当补偿”，指征收补偿在权衡公共利益与个人利益后，以公平为原则决定补偿程度。其利益衡量的结果，可能是完全补偿，也可能是适当补偿。所谓正当补偿，应权衡财产所有权人的利益受损程度以及公民为社会公共利益理应承担的的责任，即何种程度才算做“特别牺牲”。只有全面权衡之后所作的补偿才算是“公正补偿”。我国目前行政立法中仍然存在补偿原则不统一的问题，但是发展方向则倾向于充分考虑各种因素的“衡平补偿”原则。不论从社会公共利益、个人权利保护和新时期法治建设考虑，还是从公平正义角度出发，坚持“衡平补偿”原则，应当是未来我国行政补偿的大势所趋。
（三）建立多元化管制性征收补偿方式
1、货币补偿 我国货币补偿其实是耳熟能详的征地补偿方式，在管制性征收的补偿领域，货币也是最常用最便利的方式。美国征用补偿的方式主要是金钱补偿，采取实物补偿必须取得当事人的同意，政府不能强迫当事人接受。货币作为种类物，流通性极强。货币的本质是一般等价物，具有价值尺度的功能，货币用来评估作价所受损失更加精准。评估作价十分便捷，被补偿人可以根据自身需要自主处分货币，所以货币补偿是目前最通用、也最有效的补偿方式。
2、生态补偿
对于管制性征收在生态环境领域对公民财产权造成的损害，生态补偿是一个较为直接、较为实用的方式。例如建立长江流域多层次生态补偿机制，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，”的原则建立生态补偿机制。具体包括：落实碳排放补偿机制，量化长江流域清洁空气供给费用补偿;建立下游经济发达地区反哺中上游欠发达地区机制;提高效益林补偿标准;加大退耕还林补偿力度。由于我国经济发展速度过快、对于资源的开发利用较为粗放，给资源密集型地区造成较为严重的生态环境问题。对当地居民的生产生活造成了极大的影响，而生态补偿是解决他们切实问题的有效且系统的办法。
3、财政转移支付
财政转移支付制度的实质，就是将利益分配给不同的利益体，保证各个利益体的利益均衡协调。财政转移支付对于一个地区的管制性征收而言，是较为重要的一种方式。例如山西的煤城、河北的石家庄，这些地方现在常年雾霾天严重，不少人已经因雾霾引发肺部疾病。然而这些地区百姓遭受的痛苦，皆因为煤炭开采量燃烧量巨大并且工艺技术落后，废气粗放型排放，空气污染严重。然而正是这些地方的付出才成就了大半个中国的用电。现在，享受这些城市供应的优先富裕起来的长三角地区理应对曾经付出的煤炭富足区提供补偿。通过财政转移支付的方式，给那些被管制性征收的地区经济支持，帮助他们治理环境。
参考文献
[1]张卉林：《论我国的所有权过度限制及立法改进》，法学论坛，2013年5月第3期
[2]卿志琼：《禀赋效应、财政幻觉与公共政策——拆迁中情绪事件的行为经济学分析》，南开学报
[3彭涛：《规范管制性征收应发挥司法救济的作用》，《法学》，2016年第4期
[4]张效羽：《论财产权公益限制的补偿问题——基于美国、德国经验的比较研究》，国家行政学院学
[5]许迎春：《论美国管制性征收制度及其对我国的启示》，法治研究，2019年第4期
[6]盛涵蕾：《构建我国管制性征收制度的思考》，公安海警学院学报，第18卷第2期
[7]孙鹏 王宝琼：《论征收中的精神损害赔偿》，学习论坛，2017年第2期
[8]房邵坤 王洪平：《论民事损害赔偿与征收损失补偿之合流——以征收损失补偿的原则为核心》，烟台大学学报，2010年02期
关键词：管制性征收补偿;平等担责;补偿方式;补偿原则;补偿标准
一、何为管制性征收补偿
管制性征收这一概念是一个“舶来品”，又被称为“准征收”。所谓“管制性征收补偿”是指政府在对社会各方面进行调整和管制的过程中，因追求公共利益最大化而过分限制了公民的财产权，从而达到实质征收的效果，从而应当对财产权益受损的公民给予一定补偿。我国是一个社会主义国家，向来注重的公共利益地坚决拥护，但我国同时也注重人权的发展，注重公民个人财产权的保护。那么有权利必有救济，当公民财产权遭遇管制性征收时，如何进行补偿正是本文所讨论的话题。
二、管制性征收补偿的请求权基础
（一）平等担责理论
平等担责理论是指特定的、无义务的且不存在应当承担社会义务的人为国家或者社会的利益蒙受了特别的损失，这种特别的牺牲应当由公众平均负担，以实现征收中的公平性。德国魏玛宪法时期对如何区分应予补偿的公用征收与不予补偿的财产权限制的争议，德国联邦普通法院发展出了特别牺牲理论[1]也就是公平担责理论。对于社会义务的承担应当是面向社会一般群体，少数人为承担社会责任所做的牺牲，否则容易造成私人利益和公共利益的失衡，所以对于这部分人所做出的牺牲应当被给予一定补偿。
（二）财政幻觉理论
“财政幻觉”一词最早是由意大利学者提出的，它的本意是，财政收支过程的模糊性会对税收负担产生一种错觉，纳税人常常低估税收负担，从而形成对公共物品的过度需求，政府利用这一错觉，会进一步加大公共支出，从而导致公共支出的过度增加。在财政幻觉下至少会造成财产所有者三个方面的损失：一是物质损失，以市场价值补偿时通常不考虑与地段相联的商誉的价值和搬迁费用;二是非物质损失，因为征收补偿不考虑由禀赋效应带来的主观价值，社会关系网络的破坏也不予补偿。[2]
三、建立我国管制性征收补偿制度的必要性与可行性
（一）构建我国管制性征收制度的必要性
1、保护私人财产权的需要 《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”围绕我国《宪法》第13条的规范含义，建立一个能涵盖财产权管制性征收的损失补偿体系，使之符合宪法保障财产权的规范意旨，以便完善中国财产权的损失补偿体系，维护公民私有财产神圣不可侵犯，更好保障公民基本人权。
2、构建和谐社会的需要 在 “中国裁判文书网”上，涉及管制性征收的相关裁判文书只有少数判决认定行政机关的行为属于管制性征收并据此支持原告的补偿请求。[3]管制性征收补偿制度的建立是为财产权受损的公民提供法律求偿途径，为行政机关明确其管制行为是否超越了普通公共权利。对于未解决好的争议问题，财产权人可以提请复议或者提起诉讼。而对于作为审判机关的法院，管制性征收补偿制度的建立使法院审判工作更加轻松、判决更加合理合法。从财产权个人到行政机关再到审判机关都可以按照补偿制度各司其职，做好分内事，三位一体、减少纠纷，有利于构建我们幸福美好的和谐社会。
（二）构建我国管制性征收补偿制度的可行性
1、我国的征收补偿制度已经建立 我国目前对于管制性征收补偿制度没有明确法律规定，但是我国对于征收补偿制度已然建立。《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法已經对普通征收的补偿做了明确规定，从立法精神上看，宪法注重保护个体利益。当集体利益的维护使个体利益受损时，需要对个体利益进行补偿。从立法目的来看，宪法注重保护公民个人财产权。
2、国外的管制性征收补偿的立法经验 在德国的《德国基本法》第14条第3款被看作是 “一揽子条款”，它对征收概念进行了规范界定：征收只能依法进行，且法律在规定征收同时必须规定补偿。[4]这就意味着，德国法中的征收都伴随着补偿，法律也规定了补偿的方式与程度。而美国公民可以基于联邦宪法第五修正案中的“征收条款”或者“补偿条款”提出对政府管制行为的挑战。在具有相当影响力的权威判例Pennsylvania Coal Co.v.Mahon中，原告起诉的根据和法院判决的根据都是美国联邦宪法的第五修正案[5]。该判例开创了美国判例法上的一个重要先例，即把美国的宪法征收条款作为管制性征收的请求权基础。此后，美国联邦与州的法院都无不遵循该先例，以第五修正案为依据确定管制性征收的补偿问题。
四、构建我国的管制性征收补偿制度的对策
（一）设立我国的管制性征收补偿的认定标准
管制性征收的补偿标准应当着眼于当事人的所受损失，而损失又分为直接损失和间接损失、财产损失和非财产损失。针对这几种损失是否都要补偿，需要区分对待。
首先对于直接损失和间接损失，直接损失即实际损失，间接损失即预期可得利益损失。在比较法上，各国都坚持对直接损失予以补偿，而对于征收而导致的间接损失大多也是给予补偿的。虽然我国法律没有明确规定，但是类比国家赔偿的范围来看，财产损害赔偿我国始终都坚持了只赔直接损失不赔间接损失的原则。对于间接损失是否应予补偿问题，首先，间接损失的发生与损害行为之间具有稳定的、且是法律上应当被认定因果关系;其次，间接损失必须具有“确定性”。[6]例如利息属于货币升值的派生物，属于法定孳息且具有直接的因果关系。所以在我国的管制性征收补偿中，应将满足条件的间接损失纳入补偿范围。 其次对于财产损失与非财产损失，传统上，受“对物补偿”理念的局限，在征收补偿中，往往只补偿财产损失，对于非财产损失不予补偿而这大大限缩了被征收人的损失范围。在域外法上，日本学者认为只要给受害者的感情带来特别的侵害，若不予补偿就有违公平，所以就应将精神损失作为救济的对象。澳大利亚立法甚至对土地权利人因征收而造成的某些精神损失，明定予以慰藉金补偿[7]。但在我国现行法上，个人认为当财产蕴含精神利益时，对财产的侵害亦应给予精神损害补偿，应当将精神损失纳入征收损失补偿范围的观点。
（二）确立公正的管制性征收补偿基本原则
管制性征收补偿与通常的征收补偿应奉行相同的补偿原则。而关于征收补偿的原则，历来存在两种不同的观点，即完全补偿观和衡平补偿观。
首先所谓完全补偿观，指应对征收所造成的特别牺牲给予全部补偿;即对于财产权受到限制的所有权人的直接损失、间接损失都应予补偿。《日本宪法》规定“私有财产在正当补偿下得收为公用。”而依日本判例学说之通说，所谓正当补偿即完全补偿。[8]完全补偿主要偏向公民个人利益維护，是人权高度发展甚至膨胀的表现，采取完全补偿容易造成私权利的过度发酵。这样将会造成整体社会利益得不到应有的尊重，国家对社会管制、警察权的行使也将陷入混乱。而衡平补偿观又名“正当补偿”，指征收补偿在权衡公共利益与个人利益后，以公平为原则决定补偿程度。其利益衡量的结果，可能是完全补偿，也可能是适当补偿。所谓正当补偿，应权衡财产所有权人的利益受损程度以及公民为社会公共利益理应承担的的责任，即何种程度才算做“特别牺牲”。只有全面权衡之后所作的补偿才算是“公正补偿”。我国目前行政立法中仍然存在补偿原则不统一的问题，但是发展方向则倾向于充分考虑各种因素的“衡平补偿”原则。不论从社会公共利益、个人权利保护和新时期法治建设考虑，还是从公平正义角度出发，坚持“衡平补偿”原则，应当是未来我国行政补偿的大势所趋。
（三）建立多元化管制性征收补偿方式
1、货币补偿 我国货币补偿其实是耳熟能详的征地补偿方式，在管制性征收的补偿领域，货币也是最常用最便利的方式。美国征用补偿的方式主要是金钱补偿，采取实物补偿必须取得当事人的同意，政府不能强迫当事人接受。货币作为种类物，流通性极强。货币的本质是一般等价物，具有价值尺度的功能，货币用来评估作价所受损失更加精准。评估作价十分便捷，被补偿人可以根据自身需要自主处分货币，所以货币补偿是目前最通用、也最有效的补偿方式。
2、生态补偿
对于管制性征收在生态环境领域对公民财产权造成的损害，生态补偿是一个较为直接、较为实用的方式。例如建立长江流域多层次生态补偿机制，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，”的原则建立生态补偿机制。具体包括：落实碳排放补偿机制，量化长江流域清洁空气供给费用补偿;建立下游经济发达地区反哺中上游欠发达地区机制;提高效益林补偿标准;加大退耕还林补偿力度。由于我国经济发展速度过快、对于资源的开发利用较为粗放，给资源密集型地区造成较为严重的生态环境问题。对当地居民的生产生活造成了极大的影响，而生态补偿是解决他们切实问题的有效且系统的办法。
3、财政转移支付
财政转移支付制度的实质，就是将利益分配给不同的利益体，保证各个利益体的利益均衡协调。财政转移支付对于一个地区的管制性征收而言，是较为重要的一种方式。例如山西的煤城、河北的石家庄，这些地方现在常年雾霾天严重，不少人已经因雾霾引发肺部疾病。然而这些地区百姓遭受的痛苦，皆因为煤炭开采量燃烧量巨大并且工艺技术落后，废气粗放型排放，空气污染严重。然而正是这些地方的付出才成就了大半个中国的用电。现在，享受这些城市供应的优先富裕起来的长三角地区理应对曾经付出的煤炭富足区提供补偿。通过财政转移支付的方式，给那些被管制性征收的地区经济支持，帮助他们治理环境。
参考文献
[1]张卉林：《论我国的所有权过度限制及立法改进》，法学论坛，2013年5月第3期
[2]卿志琼：《禀赋效应、财政幻觉与公共政策——拆迁中情绪事件的行为经济学分析》，南开学报
[3彭涛：《规范管制性征收应发挥司法救济的作用》，《法学》，2016年第4期
[4]张效羽：《论财产权公益限制的补偿问题——基于美国、德国经验的比较研究》，国家行政学院学
[5]许迎春：《论美国管制性征收制度及其对我国的启示》，法治研究，2019年第4期
[6]盛涵蕾：《构建我国管制性征收制度的思考》，公安海警学院学报，第18卷第2期
[7]孙鹏 王宝琼：《论征收中的精神损害赔偿》，学习论坛，2017年第2期
[8]房邵坤 王洪平：《论民事损害赔偿与征收损失补偿之合流——以征收损失补偿的原则为核心》，烟台大学学报，2010年02期