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[摘 要]高校治理是一种对高校进行管理和控制的制度安排，其健全与否直接影响着高校的内部治理状况。内部控制是国家治理现代化的坚实基础与有力支撑，是现代大学管理的基石。新时代面临新的形势与挑战，高校肩负着新的历史使命，深刻理解新时代高校内部控制，并重新架构高校内部控制体系具有重要的现实意义。文章正是以新时代国家治理为背景，基于高校治理能力现代化的视角，对高校开展内部控制建设的内涵进行拓展，通过剖析当前高校内部控制建设方面存在的主要问题，探究在高等教育改革发展战略主题背景下，加强高校内部控制建设、完善大学治理结构的建议和对策。
[关键词]高校治理;治理现代化;内部控制
1 研究背景
随着我国逐步从高等教育大国迈向教育强国，深化高等教育体制改革势在必行。伴随着国家对高校经费投入的持续增长，经费来源也逐渐呈现多元化，初步形成以财政拨款收入为主，多渠道、多形式筹措资金的新格局。这些新变化给高校带来了充实资金支撑和广阔发展空间的同时，也不断增加了高校所承担的管控风险。高校经济犯罪案件呈现易发多发的态势，根据中央纪委监察部网站纪律审查栏目统计，2014年有多达42位高校领导没能在马年“一马平川”;2015年高校腐败案件就达30多起，至少41名高校领导被通报，其中20人是党政一把手，9人被双开;2016年高校领导干部执纪审查15人次、党纪处分17人次，合计通报27名高校领导干部（5人在1年中既被执纪审查又被党纪处分），平均每月通报两名以上高校领导干部;2017年，教育部党组、驻部纪检组问责领导干部49人，其中司局级干部17 人;2018年，累计通报21名高校领导干部接受纪律审查和监察调查，其中18名高校领导干部受到党纪、政务处分（党政一把手12名）：犯受贿罪15人次、贪污罪3人次、滥用职权罪2人次、私分国有资产罪1人次。中央纪委驻教育部纪检组组长王立英曾表示，“高校绝非一片净土，违规违纪问题仍然严重”。目前高校反腐倡廉建设亟待解决的主要问题包括“重点领域權力寻租问题突出”“集体腐败，窝案串案多发”等。巡视结果显示高校正面临着前所未有的内控风险，基建项目、物资采购、科研经费、校办企业、招生录取和选人用人等多个领域成为高校腐败重灾区。能否完善治理结构，建立起设计科学、制度完善的内部控制体系，以强化风险防控机制，有效保证财产安全，已经成为影响我国教育改革进程的关键环节。高校迫切需要加强内部控制，提高高校管理运行效率和治理水平已迫在眉睫。
此外，高校作为非营利性的公益类事业单位，肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作的重要使命。当前，随着教育领域综合改革的不断深化，各级各类高校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及教育诉求的个性化都在不断增强，迫切需要高校在现代大学制度、人事制度、人才培养模式、科研管理机制、资源配置等关键领域进行改革，全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，推进高校治理体系与治理能力现代化。高校内部控制建设正是健全完善现代大学治理体系，提高现代大学治理能力的有效手段，必将会促进高校建立制度保障体系、强化业务流程控制、规范权力运行、完善内部治理结构、提高学校风险防控能力，为高校双一流建设及综合改革保驾护航。
2 治理视角下高校开展内部控制建设的内涵
人类自从有组织开始就有内部控制，经历了从内部牵制、内部会计控制到现代内部控制的发展过程。随着时代的发展，内部控制的概念也在不断拓展。内部是指在组织内部实施的，强调的是“内”，不是“外”;内控是一种自我完善机制或者说是一种自律机制;内部控制必须“内化”，也就是“自己控制自己”。根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），《规范》中的内部控制要求，高校内部控制主要是指高校为实现办学目标，按照全面性、重要性、制衡性和适应性原则，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益。但在新时代，基于国家治理能力现代化视角来看，高校内部控制的内涵应进行极大地延伸和拓展。
2.1 高校内部控制范围应从简单经济活动拓展到高校各类权力运行
党的十九大报告明确指出，要加快加强对权力运行约束与监督，确保权力在阳光下运行。就当前高校内控范围而言，仅限于经济活动本身。尽管操控起来相对简单，但缺乏对业务活动的系统思考，即高校内部控制体系仅关注预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同管理、教学科研经费报销等经济活动防控，缺乏对学科发展、项目评审、职称评审、教学评估、招生就业等非经济活动的防控。因此，只有以权力运行为控制对象，才能构建完整的内部控制链条，才能保证单位内部控制的充分性与有效性。
2.2 高校内部控制手段应充分利用互联网技术和信息化手段
高校应主动适应新形势，善于利用互联网技术和信息化手段，努力实现内部控制制度化、流程化和信息化。为此，内控建设要最大限度利用现代信息技术，从效率上提升单位内部控制，并最终优化权力运行规则，诸如借助区块链规范分事行权流程，利用大数据计算分级授权标准，打破原有各系统的数据“孤岛”，形成统一互通的数据交换，最大程度降低高校内部运行的违规、舞弊和低效，满足各方信息需求甚至提供决策支持。
2.3 正确处理高校内部控制与高校内部治理结构之间的关系
建立健全内部控制就要正确处理学校各利益相关者之间的关系、完善大学治理结构，这是确保大学现代化的重要途径。完善的大学治理结构也是确保内部控制有效运行的前提和基础。党的十九届四中全会阐述了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求和目标。这就要求在高校领域不断完善现代大学制度，推进大学治理体系和治理能力现代化。通过制定制度、实施措施、执行程序以及运用信息技术，对包括经济活动、业务活动和权力运行的风险进行防范和管控，防止内部权力滥用，从而建立健全科学高效的制约和监督体系，促进学校各项事务规范有序运行，保障学校可持续健康发展。 3 高校内部控制建设存在的问题
3.1 高校内部控制环境有待优化
当前，从高校整体来看，内控动力明显不足，内部控制环境的营造也未给予足够的重视，其主要依赖学校内部的行政管理和学术自治，内部控制意识较为薄弱，制度执行较为偏软，导致内部控制有名无实，在这种情况下极易产生漏洞，滋生各类贪腐问题，导致国有资产的流失。虽然国家对高校内部控制建设出台了一个《规范》和一个《指导意见》（即《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》）， 但高校内部无论从管理者还是普通教职员工，对内部控制规范整体宣传贯彻不到位、参与性不够，有些高校的领导干部甚至不清楚内部控制是什么。由于长期习惯了传统的管理思维，对内部控制的认识仅局限于制订一些简单易操作的规章制度即可，但至于为什么要建设内控、建设成什么样的内控、如何建设内控、怎样评价内控等问题存在认识盲区，还没完全真正认识到加强内部控制建设对于提高学校治理水平的重要性。
3.2 高校内部控制体系尚未健全
目前，我国高校在大学章程的指引下逐步建立起内部控制体系，但其构建与优化仍存在着设计不够科学、风险漏洞比较大的问题。根据《规范》的要求，内部控制应当贯穿单位经济活动决策、执行、风险评估和监督的全过程，实际情况却不尽然。高校在进行经济活动过程中，由于内部控制制度内容比较简单，具体操作规程不够细化，工作程序不够规范以及管理责任不够明确，控制的力度和有效性相对薄弱，从而导致高校内部管理相对混乱，存在着较大的风险隐患。
此外，学校将内控体系建设范围仅局限学校层面管理服务机构，未涉及院系;业务内容也仅仅包括预算、收支、合同、采招、工程、科研等经济活动方面，未体现内控体系建设“全面性”原则，其他领域比如人事管理、招生就业、教育教学、合作办学、职务职称评聘等领域风险也较大。
3.3 高校内部控制建设专业人才缺乏
高校内控工作涉及业务领域众多，包括预算、收支、财政专项、资产、招标与采购、工程、科研、合同等，对人员综合素质、综合能力要求较高，但目前高校内部控制建设人员一般为财务人员或审计人员，专业面较窄，对学校总体情况把握不深不透，难以深刻理解内控工作精髓，影响内控工作的有效深入开展。
3.4 高校内部控制建设组织机构不健全
很多高校未将内部控制体系建设作为一把手工程，未设置专门的部门和专业的人员持之以恒地开展内控工作，大多为临时指派财务或审计人员开展内控体系建设工作，其他各相关业务部门往往处于被动状态，积极性未充分调动，内控工作只是财务部门或审计部门的独角戏。现实工作中，高校为完成上级的要求，多数都是借助社会第三方力量开展内控工作，内部控制手册与报表任务一旦完成，原先负责内部控制建设的人员随即解散。
3.5 高校内部控制信息与沟通不顺畅
在内部控制信息化开始之前，单位已建成并投入使用的业务信息系统（包括财务管理系统、固定资产系统、政府采购系统、科研项目系统等）已在一定程度上实现了办公自动化，提高了办公效率，也实现了部分管理控制的需求。
由于历史原因和技术环境更迭变化，这些系统所采用的信息技术架构可能不尽相同，部门与部门之间不能完全实现信息的實时共享，很多信息沟通不顺畅，致使信息相对独立，内部运行时相互之间扯皮推诿、各自为政，存在大量“信息孤岛”，更没有与内控机制相互融合。比如有的业务涉及设备、基建、财务以及固定资产管理等多个部门，由于各信息系统也还主要停留在对本部门的业务处理上，没有能够整合面向高校整个管理层面的办公系统，使得内控制度没有通过信息化平台更好地贯彻落实。
3.6 高校内控体系建设成果执行力不强
有些高校在内控体系建设过程中形成了《内部控制手册》，但在实际工作中没有严格执行，内控制度有章不循、有规不遵、流于形式、形同虚设。内控成果未被有效使用只是个“摆设”被“束之高阁”，导致内控制度威慑力不够，内控成果没有有效落地。产生此情况的原因：一是对内控体系建设成果未进行有效的宣传贯彻，相关业务部门对内控体系建设成果“是什么”“如何用”不了解;二是小部门利益作祟，对内控的实施消极应对甚至抵触，缺乏内控体系建设成果落地的保障措施;三是部分高校内控体系建设成果照搬照套，与实际情况差距较大，也是导致成果难以落地的重要原因。
3.7 高校内部控制监督和评价机制不健全
内部控制需要有效的监督与评价机制来保证落实，促进其实际效果的提升和执行力的增强。但是，高校内部控制缺乏有效的监督与评价机制，具体表现为：一是监督、评价部门设置不合理，缺乏独立性，其职能受到高校管理层的约束，效果不够深入，权利和责任不够明确，影响实际的执行效果;二是监督、评价制度设置不甚合理，流程不够规范，且在实际执行过程中有章不依，又没有相应的组织进行追究，使得内控制度难以操作，导致监督、评价工作浮于表面，流于形式;三是监督、评价人员的专业素质不高，对于内部控制的监督、评价不够专业，在监督、评价过程中未能及时发现存在的风险，没能彻底解决业务中存在的问题，大多是在事后提出一些浅尝辄止的建议，效果不甚理想;四是高校管理层对于内控监督、评价重视程度不够，流于形式，比如对于发现的问题，往往因人情世故不予公开公布，私下处理，对查出的违法乱纪问题往往也采取“大事化小，小事化了”的处理方法，容易滋生腐败现象;五是外部监督环节也比较薄弱，根据调查发现，很多高校缺乏必要的外部监督，高校面对国家审计部门、教育部门的检查只是例行公事，敷衍了事，有的高校甚至几年都没有被抽查到。
4 完善高校内部控制建设的对策和建议
4.1 完善大学章程，优化治理结构
良好的内部控制是完善高校治理的重要保证，健全的高校治理又是内部控制有效运行的基础，也为内部控制的实施提供了制度环境。内控体系建设要坚持以风险管控为导向、合理的组织机构设计为基础、标准流程为载体、授权管理为约束、规章制度为保障、内控评价为手段、信息系统为支撑，同时应始至不渝坚持以党的领导为统领的内部治理体系，积极发挥大学章程的基础性作用。要以大学章程为核心，建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。制定有用和管用的规章制度，制定能够准确体现党的主张和师生意愿，立得住、行得通的规章制度。要全面梳理学校在教学、科研、干部人事、学生事务、后勤保障、社会服务、国际交流等各方面的制度规定，全方位开展“废、改、立、留”工作，加强规章制度库建设，整合形成系统性强、层次清晰、内容规范，具有各学校特色的现代大学治理制度体系。 健全和完善学校内部治理结构，关键是要建立政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的平等制衡机制，强化对权力运行的约束和监督。要构建以党委领导下的校长负责制为核心，不断建立健全议事规则与决策程序，严格贯彻“三重一大”，实现重大事项集体研究决定，使得重要业务活动的决策、执行和监督相分离;要充分发挥各职能部门联动的工作优势、各院系“中场发动机”的作用、各基层党组织战斗堡垒的作用，形成高效、协调、顺畅的运行机制;要充分发挥学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、理事会、董事会在学科建设、学术评价、学术发展、学风建设、民主管理、民主监督、发展规划、经费筹措、社会服务等方面的作用，调动广大师生参与学校改革发展的积极性，推进学校决策的科学化和民主化，实现行政权力与学术权力既相互分离，又相互促进，形成相得益彰的良好工作机制;要大力推进党务、校务公开，建立权力运行公开机制和流程管理制度，完善考核、激励和责任追究机制。
4.2 加强高校内控意识与内控文化建设
高校内部控制制度的建立和实施是一项复杂的且关联性极强的系统工程，需要学校各级领导及所有教职员工共同参与并承担相应的职责。良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。但目前，内控意识和内控文化尚未渗透到每一位教职员工思想深处，“人人学内控、人人讲内控”的良好氛围尚未形成。
高校要建立内部控制制度责任制，让全体工作人员意识到，加强内控建设人人有责，上到学校各级领导，下到全校的各个部门、各个科室的人员都有义务加强建立单位内部控制制度。高校管理者应该认识到内部控制体系工作对学校未来发展的意义，要增强内部控制意识，提高对内部控制工作的重视，加大资金和人力投入力度。高校管理者本身也应加强在高教管理、资产管理、财务管理、法律知识等方面的培训，紧跟社会经济发展步伐，及时根据国家、社会、学校管理的实际需要做出改进完善，促进高校内部控制工作有效运行。同时，加强宣传引导，积极培育符合高校实际的内部控制文化，增强全体教职工的内部控制意识，使教职员工熟悉自身岗位工作的职责要求，理解和掌握内控要点，及时发现问题和风险点，从而树立全面、全员、全过程的控制理念，形成良好的校园治理环境。
4.3 建立健全高校内部控制体系
高校应根据本单位的机构设置、经济活动范围、各项业务的运作方式、内部权力运行结构、学校发展的环境因素等进行深入分析研究，了解本单位各类活动的业务范围和流程，明确各职能部门的职责权限，采用多种内控方法，建立与本单位各项业务管理状况和内部控制要求相适应的一体化内控体系。
高校应将内控体系建设工作在横向与纵向上进行延伸。内控体系建设不应仅局限学校管理服务机构，应将学院、下属企业、附属单位（附属中小学、附属医院、地方性研究院）全部纳入内控体系建设范围中，业务内容应该全面涵盖学校重要业务活动。高校可根据自身的实际情况来建立内部控制体系，从内部组织机构建立、控制制度、操作流程、人员选聘、职责权限、不相容岗位分离、绩效考核、风险管理系统等多方面进行完善，確保能及时识别、应对和解决来自高校内外部的各种风险挑战。
4.4 加强高校内控专业人才的培养
“让专业的人做专业的事”，通过内外部培训加强对内控专业人才在专业知识、管理素质、工作态度等方面的培养;严格制定内控人员的选聘制度，加强人才引进力度，建立专业化的内控专业团队，消除高校随意选配内部控制人员的现象，使内部控制建设专业化、规范化和标准化;对于内部控制建设人才匮乏的高校，还要考虑在内控建设初期引入“外脑”，借助外部专家的力量完成内部控制建设，同时制订人才培养规划，为以后内部控制建设和完善提供储备人才。
4.5 健全完善高校内控建设组织机构
高校应根据自身特点和具体情况，不断完善治理结构，吸收融合新型高校治理理念，从顶层设计和机制安排上推动内控工作，设计合理、运行高效的组织架构，设计符合自身运行的内部控制体系，并配套设计相适宜的监督及评价制度，保证高校的内部控制制度建立健全与有效实施。内控体系是一项长期复杂的建构工程，需加强组织领导，不断建立健全完善由决策、管理、执行、监督四个层次组成的内控体系架构。学校党委应充分发挥在内部控制建设中的领导作用，有效指导推进内部控制体系建设工作;应成立内部控制规范建设领导小组，由校长担任领导小组组长，校长是内部控制建设与实施工作的首要责任人，对内部控制的建立健全和有效实施负责，分管财务工作与审计工作的校领导为副组长，协助校长开展工作;学校领导班子其他成员要抓好各自分管领域的内部控制建设工作，承担直接领导责任;学校内部各部门负责人对本部门的内部控制建设承担具体责任。
学校还应当明确内控秘书单位，在内部控制规范建设领导小组的领导下，具体负责组织协调内部控制建设与实施及整改工作，同时学校应由审计部门牵头，监察、财务等部门参与，组成内部控制建设监督检查工作小组，对学校内部控制建设与实施情况开展内部控制评价与监督检查。对于业务规模较大的高校，为了更好地促进内部控制工作有序、规范开展，学校也可以借助外部咨询机构的力量协助开展内部控制工作。
4.6 加强高校内部控制信息化建设水平
随着现代信息化技术的蓬勃发展，高校内控制度建设最终要实现“管理制度化、制度流程化、流程信息化”。为此，各高校要按照“统一规划、分步实施、逐步完善”的原则，积极推进内部控制信息化建设。充分运用现代信息技术手段加强内部控制，将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统平台中，并确保各重要信息系统之间的互联互通、信息共享和业务协同，改变以往各项业务活动分块管理，打破信息分割、信息“孤岛”的局面，实现信息资源共享。通过现代化信息技术对业务流程进行固化和约束，实现业务的有效衔接与相互监督制衡，可以减少或消除人为操纵因素，使得高校能够实时掌握管理动态，比如财务部门负责内部控制的人员可以通过身份验证后调取资产管理部门的数据，核对资产管理部门是否按时将固定资产入账、及时将房屋出租出借收入上缴等，真正实现了业财融合。同时整合的信息资源也有助于为学校管理层宏观决策提供依据，推进高校管理精细化、治理现代化。 4.7 完善高校内部控制监督与评价体系
学校通过内部控制监督与评价，发现内部控制建设与实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，可以进一步改进和完善内部控制。学校审计、监察部门在经济责任审计、年度预决算审计、领导干部离任审计、巡视巡察等工作中，应对有关部门内部控制的制衡性和有效性进行检查，并将检查中发现的问题在审计报告或巡察报告中予以充分披露。
注重評建结合，以评促建、以评促改、以评促落实。学校应增强内审部门的独立性，每年应由审计部门牵头，纪委监察部门、财务部门等部门参与，组成内部控制建设监督检查工作小组，加强信息共享，形成监督合力，对学校内部控制建设与实施情况、内部控制的完善性、有效性开展评价与监督检查，并组织编制《内部控制评价报告》和《内部控制风险评估报告》。各单位根据监督检查意见和评价、评估报告，按照整改要求，进一步健全制度、完善工作流程、规范岗位管理，堵塞风险漏洞，从而提高学校整体治理水平。
高校治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，积极推进高校内部控制体系建设是大学内涵式发展的必然要求。伴随着中国高等教育改革向纵深推进，加强高校内部控制建设是适应高等教育形势发展、优化大学内部治理结构、依法治校的迫切需要，对深化高等教育改革、完善大学治理体系、提高大学治理能力具有重要而深远的意义。
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[作者简介]韩振（1978—），男，江苏徐州人，同济大学经济与管理学院博士，同济大学财务处、西藏农牧学院计划财务处副处长，研究方向：财务管理、组织间关系与创新管理;王雁（1975—），女，同济大学高等教育研究所副研究员，主要从事高等教育管理研究。
[关键词]高校治理;治理现代化;内部控制
1 研究背景
随着我国逐步从高等教育大国迈向教育强国，深化高等教育体制改革势在必行。伴随着国家对高校经费投入的持续增长，经费来源也逐渐呈现多元化，初步形成以财政拨款收入为主，多渠道、多形式筹措资金的新格局。这些新变化给高校带来了充实资金支撑和广阔发展空间的同时，也不断增加了高校所承担的管控风险。高校经济犯罪案件呈现易发多发的态势，根据中央纪委监察部网站纪律审查栏目统计，2014年有多达42位高校领导没能在马年“一马平川”;2015年高校腐败案件就达30多起，至少41名高校领导被通报，其中20人是党政一把手，9人被双开;2016年高校领导干部执纪审查15人次、党纪处分17人次，合计通报27名高校领导干部（5人在1年中既被执纪审查又被党纪处分），平均每月通报两名以上高校领导干部;2017年，教育部党组、驻部纪检组问责领导干部49人，其中司局级干部17 人;2018年，累计通报21名高校领导干部接受纪律审查和监察调查，其中18名高校领导干部受到党纪、政务处分（党政一把手12名）：犯受贿罪15人次、贪污罪3人次、滥用职权罪2人次、私分国有资产罪1人次。中央纪委驻教育部纪检组组长王立英曾表示，“高校绝非一片净土，违规违纪问题仍然严重”。目前高校反腐倡廉建设亟待解决的主要问题包括“重点领域權力寻租问题突出”“集体腐败，窝案串案多发”等。巡视结果显示高校正面临着前所未有的内控风险，基建项目、物资采购、科研经费、校办企业、招生录取和选人用人等多个领域成为高校腐败重灾区。能否完善治理结构，建立起设计科学、制度完善的内部控制体系，以强化风险防控机制，有效保证财产安全，已经成为影响我国教育改革进程的关键环节。高校迫切需要加强内部控制，提高高校管理运行效率和治理水平已迫在眉睫。
此外，高校作为非营利性的公益类事业单位，肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作的重要使命。当前，随着教育领域综合改革的不断深化，各级各类高校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及教育诉求的个性化都在不断增强，迫切需要高校在现代大学制度、人事制度、人才培养模式、科研管理机制、资源配置等关键领域进行改革，全面贯彻落实党的十九届四中全会精神，推进高校治理体系与治理能力现代化。高校内部控制建设正是健全完善现代大学治理体系，提高现代大学治理能力的有效手段，必将会促进高校建立制度保障体系、强化业务流程控制、规范权力运行、完善内部治理结构、提高学校风险防控能力，为高校双一流建设及综合改革保驾护航。
2 治理视角下高校开展内部控制建设的内涵
人类自从有组织开始就有内部控制，经历了从内部牵制、内部会计控制到现代内部控制的发展过程。随着时代的发展，内部控制的概念也在不断拓展。内部是指在组织内部实施的，强调的是“内”，不是“外”;内控是一种自我完善机制或者说是一种自律机制;内部控制必须“内化”，也就是“自己控制自己”。根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），《规范》中的内部控制要求，高校内部控制主要是指高校为实现办学目标，按照全面性、重要性、制衡性和适应性原则，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益。但在新时代，基于国家治理能力现代化视角来看，高校内部控制的内涵应进行极大地延伸和拓展。
2.1 高校内部控制范围应从简单经济活动拓展到高校各类权力运行
党的十九大报告明确指出，要加快加强对权力运行约束与监督，确保权力在阳光下运行。就当前高校内控范围而言，仅限于经济活动本身。尽管操控起来相对简单，但缺乏对业务活动的系统思考，即高校内部控制体系仅关注预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同管理、教学科研经费报销等经济活动防控，缺乏对学科发展、项目评审、职称评审、教学评估、招生就业等非经济活动的防控。因此，只有以权力运行为控制对象，才能构建完整的内部控制链条，才能保证单位内部控制的充分性与有效性。
2.2 高校内部控制手段应充分利用互联网技术和信息化手段
高校应主动适应新形势，善于利用互联网技术和信息化手段，努力实现内部控制制度化、流程化和信息化。为此，内控建设要最大限度利用现代信息技术，从效率上提升单位内部控制，并最终优化权力运行规则，诸如借助区块链规范分事行权流程，利用大数据计算分级授权标准，打破原有各系统的数据“孤岛”，形成统一互通的数据交换，最大程度降低高校内部运行的违规、舞弊和低效，满足各方信息需求甚至提供决策支持。
2.3 正确处理高校内部控制与高校内部治理结构之间的关系
建立健全内部控制就要正确处理学校各利益相关者之间的关系、完善大学治理结构，这是确保大学现代化的重要途径。完善的大学治理结构也是确保内部控制有效运行的前提和基础。党的十九届四中全会阐述了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求和目标。这就要求在高校领域不断完善现代大学制度，推进大学治理体系和治理能力现代化。通过制定制度、实施措施、执行程序以及运用信息技术，对包括经济活动、业务活动和权力运行的风险进行防范和管控，防止内部权力滥用，从而建立健全科学高效的制约和监督体系，促进学校各项事务规范有序运行，保障学校可持续健康发展。 3 高校内部控制建设存在的问题
3.1 高校内部控制环境有待优化
当前，从高校整体来看，内控动力明显不足，内部控制环境的营造也未给予足够的重视，其主要依赖学校内部的行政管理和学术自治，内部控制意识较为薄弱，制度执行较为偏软，导致内部控制有名无实，在这种情况下极易产生漏洞，滋生各类贪腐问题，导致国有资产的流失。虽然国家对高校内部控制建设出台了一个《规范》和一个《指导意见》（即《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》）， 但高校内部无论从管理者还是普通教职员工，对内部控制规范整体宣传贯彻不到位、参与性不够，有些高校的领导干部甚至不清楚内部控制是什么。由于长期习惯了传统的管理思维，对内部控制的认识仅局限于制订一些简单易操作的规章制度即可，但至于为什么要建设内控、建设成什么样的内控、如何建设内控、怎样评价内控等问题存在认识盲区，还没完全真正认识到加强内部控制建设对于提高学校治理水平的重要性。
3.2 高校内部控制体系尚未健全
目前，我国高校在大学章程的指引下逐步建立起内部控制体系，但其构建与优化仍存在着设计不够科学、风险漏洞比较大的问题。根据《规范》的要求，内部控制应当贯穿单位经济活动决策、执行、风险评估和监督的全过程，实际情况却不尽然。高校在进行经济活动过程中，由于内部控制制度内容比较简单，具体操作规程不够细化，工作程序不够规范以及管理责任不够明确，控制的力度和有效性相对薄弱，从而导致高校内部管理相对混乱，存在着较大的风险隐患。
此外，学校将内控体系建设范围仅局限学校层面管理服务机构，未涉及院系;业务内容也仅仅包括预算、收支、合同、采招、工程、科研等经济活动方面，未体现内控体系建设“全面性”原则，其他领域比如人事管理、招生就业、教育教学、合作办学、职务职称评聘等领域风险也较大。
3.3 高校内部控制建设专业人才缺乏
高校内控工作涉及业务领域众多，包括预算、收支、财政专项、资产、招标与采购、工程、科研、合同等，对人员综合素质、综合能力要求较高，但目前高校内部控制建设人员一般为财务人员或审计人员，专业面较窄，对学校总体情况把握不深不透，难以深刻理解内控工作精髓，影响内控工作的有效深入开展。
3.4 高校内部控制建设组织机构不健全
很多高校未将内部控制体系建设作为一把手工程，未设置专门的部门和专业的人员持之以恒地开展内控工作，大多为临时指派财务或审计人员开展内控体系建设工作，其他各相关业务部门往往处于被动状态，积极性未充分调动，内控工作只是财务部门或审计部门的独角戏。现实工作中，高校为完成上级的要求，多数都是借助社会第三方力量开展内控工作，内部控制手册与报表任务一旦完成，原先负责内部控制建设的人员随即解散。
3.5 高校内部控制信息与沟通不顺畅
在内部控制信息化开始之前，单位已建成并投入使用的业务信息系统（包括财务管理系统、固定资产系统、政府采购系统、科研项目系统等）已在一定程度上实现了办公自动化，提高了办公效率，也实现了部分管理控制的需求。
由于历史原因和技术环境更迭变化，这些系统所采用的信息技术架构可能不尽相同，部门与部门之间不能完全实现信息的實时共享，很多信息沟通不顺畅，致使信息相对独立，内部运行时相互之间扯皮推诿、各自为政，存在大量“信息孤岛”，更没有与内控机制相互融合。比如有的业务涉及设备、基建、财务以及固定资产管理等多个部门，由于各信息系统也还主要停留在对本部门的业务处理上，没有能够整合面向高校整个管理层面的办公系统，使得内控制度没有通过信息化平台更好地贯彻落实。
3.6 高校内控体系建设成果执行力不强
有些高校在内控体系建设过程中形成了《内部控制手册》，但在实际工作中没有严格执行，内控制度有章不循、有规不遵、流于形式、形同虚设。内控成果未被有效使用只是个“摆设”被“束之高阁”，导致内控制度威慑力不够，内控成果没有有效落地。产生此情况的原因：一是对内控体系建设成果未进行有效的宣传贯彻，相关业务部门对内控体系建设成果“是什么”“如何用”不了解;二是小部门利益作祟，对内控的实施消极应对甚至抵触，缺乏内控体系建设成果落地的保障措施;三是部分高校内控体系建设成果照搬照套，与实际情况差距较大，也是导致成果难以落地的重要原因。
3.7 高校内部控制监督和评价机制不健全
内部控制需要有效的监督与评价机制来保证落实，促进其实际效果的提升和执行力的增强。但是，高校内部控制缺乏有效的监督与评价机制，具体表现为：一是监督、评价部门设置不合理，缺乏独立性，其职能受到高校管理层的约束，效果不够深入，权利和责任不够明确，影响实际的执行效果;二是监督、评价制度设置不甚合理，流程不够规范，且在实际执行过程中有章不依，又没有相应的组织进行追究，使得内控制度难以操作，导致监督、评价工作浮于表面，流于形式;三是监督、评价人员的专业素质不高，对于内部控制的监督、评价不够专业，在监督、评价过程中未能及时发现存在的风险，没能彻底解决业务中存在的问题，大多是在事后提出一些浅尝辄止的建议，效果不甚理想;四是高校管理层对于内控监督、评价重视程度不够，流于形式，比如对于发现的问题，往往因人情世故不予公开公布，私下处理，对查出的违法乱纪问题往往也采取“大事化小，小事化了”的处理方法，容易滋生腐败现象;五是外部监督环节也比较薄弱，根据调查发现，很多高校缺乏必要的外部监督，高校面对国家审计部门、教育部门的检查只是例行公事，敷衍了事，有的高校甚至几年都没有被抽查到。
4 完善高校内部控制建设的对策和建议
4.1 完善大学章程，优化治理结构
良好的内部控制是完善高校治理的重要保证，健全的高校治理又是内部控制有效运行的基础，也为内部控制的实施提供了制度环境。内控体系建设要坚持以风险管控为导向、合理的组织机构设计为基础、标准流程为载体、授权管理为约束、规章制度为保障、内控评价为手段、信息系统为支撑，同时应始至不渝坚持以党的领导为统领的内部治理体系，积极发挥大学章程的基础性作用。要以大学章程为核心，建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。制定有用和管用的规章制度，制定能够准确体现党的主张和师生意愿，立得住、行得通的规章制度。要全面梳理学校在教学、科研、干部人事、学生事务、后勤保障、社会服务、国际交流等各方面的制度规定，全方位开展“废、改、立、留”工作，加强规章制度库建设，整合形成系统性强、层次清晰、内容规范，具有各学校特色的现代大学治理制度体系。 健全和完善学校内部治理结构，关键是要建立政治权力、行政权力、学术权力、民主权力的平等制衡机制，强化对权力运行的约束和监督。要构建以党委领导下的校长负责制为核心，不断建立健全议事规则与决策程序，严格贯彻“三重一大”，实现重大事项集体研究决定，使得重要业务活动的决策、执行和监督相分离;要充分发挥各职能部门联动的工作优势、各院系“中场发动机”的作用、各基层党组织战斗堡垒的作用，形成高效、协调、顺畅的运行机制;要充分发挥学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、理事会、董事会在学科建设、学术评价、学术发展、学风建设、民主管理、民主监督、发展规划、经费筹措、社会服务等方面的作用，调动广大师生参与学校改革发展的积极性，推进学校决策的科学化和民主化，实现行政权力与学术权力既相互分离，又相互促进，形成相得益彰的良好工作机制;要大力推进党务、校务公开，建立权力运行公开机制和流程管理制度，完善考核、激励和责任追究机制。
4.2 加强高校内控意识与内控文化建设
高校内部控制制度的建立和实施是一项复杂的且关联性极强的系统工程，需要学校各级领导及所有教职员工共同参与并承担相应的职责。良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。但目前，内控意识和内控文化尚未渗透到每一位教职员工思想深处，“人人学内控、人人讲内控”的良好氛围尚未形成。
高校要建立内部控制制度责任制，让全体工作人员意识到，加强内控建设人人有责，上到学校各级领导，下到全校的各个部门、各个科室的人员都有义务加强建立单位内部控制制度。高校管理者应该认识到内部控制体系工作对学校未来发展的意义，要增强内部控制意识，提高对内部控制工作的重视，加大资金和人力投入力度。高校管理者本身也应加强在高教管理、资产管理、财务管理、法律知识等方面的培训，紧跟社会经济发展步伐，及时根据国家、社会、学校管理的实际需要做出改进完善，促进高校内部控制工作有效运行。同时，加强宣传引导，积极培育符合高校实际的内部控制文化，增强全体教职工的内部控制意识，使教职员工熟悉自身岗位工作的职责要求，理解和掌握内控要点，及时发现问题和风险点，从而树立全面、全员、全过程的控制理念，形成良好的校园治理环境。
4.3 建立健全高校内部控制体系
高校应根据本单位的机构设置、经济活动范围、各项业务的运作方式、内部权力运行结构、学校发展的环境因素等进行深入分析研究，了解本单位各类活动的业务范围和流程，明确各职能部门的职责权限，采用多种内控方法，建立与本单位各项业务管理状况和内部控制要求相适应的一体化内控体系。
高校应将内控体系建设工作在横向与纵向上进行延伸。内控体系建设不应仅局限学校管理服务机构，应将学院、下属企业、附属单位（附属中小学、附属医院、地方性研究院）全部纳入内控体系建设范围中，业务内容应该全面涵盖学校重要业务活动。高校可根据自身的实际情况来建立内部控制体系，从内部组织机构建立、控制制度、操作流程、人员选聘、职责权限、不相容岗位分离、绩效考核、风险管理系统等多方面进行完善，確保能及时识别、应对和解决来自高校内外部的各种风险挑战。
4.4 加强高校内控专业人才的培养
“让专业的人做专业的事”，通过内外部培训加强对内控专业人才在专业知识、管理素质、工作态度等方面的培养;严格制定内控人员的选聘制度，加强人才引进力度，建立专业化的内控专业团队，消除高校随意选配内部控制人员的现象，使内部控制建设专业化、规范化和标准化;对于内部控制建设人才匮乏的高校，还要考虑在内控建设初期引入“外脑”，借助外部专家的力量完成内部控制建设，同时制订人才培养规划，为以后内部控制建设和完善提供储备人才。
4.5 健全完善高校内控建设组织机构
高校应根据自身特点和具体情况，不断完善治理结构，吸收融合新型高校治理理念，从顶层设计和机制安排上推动内控工作，设计合理、运行高效的组织架构，设计符合自身运行的内部控制体系，并配套设计相适宜的监督及评价制度，保证高校的内部控制制度建立健全与有效实施。内控体系是一项长期复杂的建构工程，需加强组织领导，不断建立健全完善由决策、管理、执行、监督四个层次组成的内控体系架构。学校党委应充分发挥在内部控制建设中的领导作用，有效指导推进内部控制体系建设工作;应成立内部控制规范建设领导小组，由校长担任领导小组组长，校长是内部控制建设与实施工作的首要责任人，对内部控制的建立健全和有效实施负责，分管财务工作与审计工作的校领导为副组长，协助校长开展工作;学校领导班子其他成员要抓好各自分管领域的内部控制建设工作，承担直接领导责任;学校内部各部门负责人对本部门的内部控制建设承担具体责任。
学校还应当明确内控秘书单位，在内部控制规范建设领导小组的领导下，具体负责组织协调内部控制建设与实施及整改工作，同时学校应由审计部门牵头，监察、财务等部门参与，组成内部控制建设监督检查工作小组，对学校内部控制建设与实施情况开展内部控制评价与监督检查。对于业务规模较大的高校，为了更好地促进内部控制工作有序、规范开展，学校也可以借助外部咨询机构的力量协助开展内部控制工作。
4.6 加强高校内部控制信息化建设水平
随着现代信息化技术的蓬勃发展，高校内控制度建设最终要实现“管理制度化、制度流程化、流程信息化”。为此，各高校要按照“统一规划、分步实施、逐步完善”的原则，积极推进内部控制信息化建设。充分运用现代信息技术手段加强内部控制，将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统平台中，并确保各重要信息系统之间的互联互通、信息共享和业务协同，改变以往各项业务活动分块管理，打破信息分割、信息“孤岛”的局面，实现信息资源共享。通过现代化信息技术对业务流程进行固化和约束，实现业务的有效衔接与相互监督制衡，可以减少或消除人为操纵因素，使得高校能够实时掌握管理动态，比如财务部门负责内部控制的人员可以通过身份验证后调取资产管理部门的数据，核对资产管理部门是否按时将固定资产入账、及时将房屋出租出借收入上缴等，真正实现了业财融合。同时整合的信息资源也有助于为学校管理层宏观决策提供依据，推进高校管理精细化、治理现代化。 4.7 完善高校内部控制监督与评价体系
学校通过内部控制监督与评价，发现内部控制建设与实施过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，可以进一步改进和完善内部控制。学校审计、监察部门在经济责任审计、年度预决算审计、领导干部离任审计、巡视巡察等工作中，应对有关部门内部控制的制衡性和有效性进行检查，并将检查中发现的问题在审计报告或巡察报告中予以充分披露。
注重評建结合，以评促建、以评促改、以评促落实。学校应增强内审部门的独立性，每年应由审计部门牵头，纪委监察部门、财务部门等部门参与，组成内部控制建设监督检查工作小组，加强信息共享，形成监督合力，对学校内部控制建设与实施情况、内部控制的完善性、有效性开展评价与监督检查，并组织编制《内部控制评价报告》和《内部控制风险评估报告》。各单位根据监督检查意见和评价、评估报告，按照整改要求，进一步健全制度、完善工作流程、规范岗位管理，堵塞风险漏洞，从而提高学校整体治理水平。
高校治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，积极推进高校内部控制体系建设是大学内涵式发展的必然要求。伴随着中国高等教育改革向纵深推进，加强高校内部控制建设是适应高等教育形势发展、优化大学内部治理结构、依法治校的迫切需要，对深化高等教育改革、完善大学治理体系、提高大学治理能力具有重要而深远的意义。
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[作者简介]韩振（1978—），男，江苏徐州人，同济大学经济与管理学院博士，同济大学财务处、西藏农牧学院计划财务处副处长，研究方向：财务管理、组织间关系与创新管理;王雁（1975—），女，同济大学高等教育研究所副研究员，主要从事高等教育管理研究。