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［摘 要］为有效促进区域经济的发展,解决融资难的问题,地方政府只有广开渠道、多元投资(建、贷、争、收、盘、放),科学拉动。在深入调研地方融资平台的定位和发展方向前提下,结合国发19号文,对宿州建投公司的发展进行了思考,提出发展的建议和对策。
［关键词］国发19号文；理解；建议和对策
［中图分类号］F127［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）18-0072-02
2010年6月10日,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号)(以下简称19号文),该文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。通过深入调研宿州建投公司的现状,结合国家关于融资平台的定位和发展方向,尤其是对国发19号文、省内外部分城投公司运行发展情况和国家有关方针政策的研究,对宿州市建投公司的未来发展进行了深入细致的思考。
1 国发19号文的出台背景和主要内容
1.1 出台背景
为应对国际金融危机带来的冲击,国家采取积极的财政政策和适度的货币政策,并提出了包括两年中央新增投资1.18万亿带动4万亿投资计划在内的一系列应对危机促发展的政策措施,其中地方政府配套1.25万亿元(来源于融资平台公司融资的资金占10%左右)。地方融资平台数量急剧增加,地方融资平台公司举债融资主要用于公益性项目建设,如：社会事业、基础设施、保障性安居工程、农村民生工程、节能环保、生态建设、科技创新等方面，有力地保持经济平稳较快发展,但同时存在：举债融资运作不够规范,规模增长过快；地方政府因违规或变相提供担保加大了偿债风险；部分金融机构因风险意识薄弱而对融资平台公司信贷管理缺失等问题。
为加强对地方政府融资平台公司管理,国务院下发19号文,全面部署地方政府融资平台公司加强管理工作,以保持经济持续健康发展和社会稳定,有效防范财政金融风险。
1.2 主要内容
一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务；二是对融资平台公司进行清理规范；三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理；四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
2 对政府融资平台的几点理解
2.1 确立了融资平台的合法地位
政府投融资平台是地方政府的一种制度创新,没有主管机构,国家也没有正式的对政府融资平台进行界定与规范。2009年3月银发［2009］92号文中明确“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种形式,吸引和鼓励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道” ,但没有对政府融资平台进行界定和规范,19号文明确规定：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”都被列入融资平台范围。界定范围为后续采取措施对融资平台债务的全口径管理和监控相一致,是为融资平台正常化运作做准备工作,同时也确立了政府融资平台的合法地位。
2.2 明确了政府融资平台注入资本金的资产范围
19号文明确了融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外,还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入,进一步明确了土地可以作为资本金注入政府融资平台。但同时也要求今后地方政府确需设立融资平台公司的,必须严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
2.3 规范了融资担保行为,明晰偿债主体
19号文明确要求,融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司,其融资行为必须规范,向银行业金融机构申请贷款须落实到项目,以项目法人公司作为承贷主体,并符合有关贷款条件的规定。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。自19号文下发之日起,对于融资平台公司的新增债务,地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务,债权人也应承担相应责任。
2.4 规范运作,阐明了融资平台的发展方向
根据19号文精神,按照清理、规范和整顿的具体要求,对承担公益性项目融资的平台,通过停止融资,关、停、并、转,实现转型发展；对承担公益性项目融资、建设、运营任务的平台,通过剥离融资业务,推向市场,实现自主经营；对其他形式的政府融资平台公司,则要全部按照市场化要求,进行商业化运作。此次清理还要求将政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分,将政府融资平台真正打造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的城市建设领域的市场运作主体。
3 地方融资平台发展的建议和对策
现以宿州市建投公司为例,研究19号文后的发展思路。宿州市建投公司2002年4月注册成立,2007年7月,市政府对其进行改制,基本定位是市政府经营城市的载体；城市基础设施建、筹资、融资的平台；城市建设资金运作的主渠道。公司积极整合利用各种资源,认真搞好项目工程建设和运营管理,加大土地收储和资本运作,加强财务管理、债务控制和风险管理,促进健康发展。但在发展中也存在以下几个方面问题：一是有效资产不足,结构单一；二是债务较大,存在潜在风险；三是造血能力较弱,经营业务较窄；四是财政支撑度低。
国发19号文后,新项目贷款的准入条件和审查程序将更加严格,融资形势和申贷环境更加艰难。同时,公司的生存和发展也处在十字路口。面对19号文,针对市建投公司存在的种种差距和不足,需要市委、市政府和建投公司同心协力,克难攻坚,打破常规,积极创新,解决问题,寻求突破,要着力解决制约市建投公司建设和发展的根本问题,探索出一条符合我市特点的政府融资平台创新、发展的道路,以便市建投公司取得快速发展,为我市城市建设作出更大的贡献。笔者认为作为政府和建投公司,更要超前谋划,积极应对,科学规划,下一步应主要做好以下几个方面的工作：
3.1 要结合发展需要,构建可持续发展的战略布局
公司要结合国家相关文件,运用资本运作、业务拓宽、长期发展、人力资源等战略,充分谋划和布局,建立风险控制系统和函数测算模型,对融资平台清理、规范和整顿。
3.2 要强化功能定位,把建投公司打造成开发商和运营商建投公司要强化功能定位建设,履行好市委、市政府赋予的如政府投资导向、股权管理、国有资本经营、筹措资金、为财政减负等各项职能。理顺与政府各职能部门之间的关系,重视效率和效益,实现市场化联动发展。
3.3 要创新融资模式,不断拓宽平台的融资渠道
公司要适应未来发展的各种需要,改政府信用担保融资模式为城市建设的可持续发展的融资模式。通过组合融资工具,协调资金和资本,资产和负债,效益和规模的关联和均衡；通过分析理论、创新模式,积极运用债权、股权、短期、长期、债券、基金与股票融资等多种形式实现投融资创新；通过合资、合作,挖掘社会资本和资源,为宿州城市建设筹措更多的资金。
3.4 要创新理念和提升实力,实现公司市场化运作
19号文将推进各地融资平台“股权多元化、运作市场化、经营企业化”进程。结合本市实际,战略控股和金融控股模式将成为市建投公司可供选择的发展模式,能够达到放大对宿州经济社会发展的支持倍数。要树立全新的经营理念,提高市建投公司的核心竞争力。在项目的运作上,要以社会效益和经济效益为目标,以经营收益为中心,以成本控制为主线,全力抓好企业管理工作。
3.5 要建立风险防控和还贷保障机制,实现公司良性运转(1)建立债务动态监测机制。及时分析评估自身偿债能力,按量力而行、规模适度的原则,把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内,使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标,又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。
(2)完善融资平台监管制度。加强投资资金的监督管理,做好项目跟踪审计和检查,确保资金专款专用；建立绩效评价、年度审计和过失责任追究制度,加强对资金的全过程监督；要明确各部门责任,共同支持投融资工作：发改委对项目立项、可研等支持；建设部门对规划、施工等支持和监管；国土部门对土地和项目用地的支持和管理；财政部门对财政投入资金和项目资本金的支持；审计部门对项目的全过程的跟踪审计和监督的支持等。
(3)创新多种担保方式。为增加有效资产和可用担保抵押物,可采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、财政专项收费受益权等多种方式为融资担保。
(4)建立偿债基金制度。在负债经营城市的情况下,防范金融风险,确保财政安全,实现城市建设资金需求与债务平衡。可以设置还贷相关条件,以财政补贴、土地出让收益、经营性收益等按照一定比例,归集设立专户,为还贷提供保障,并保证偿债专户资金可控可用。逐步形成以赢利性项目为载体,以城建项目偿债基金为还款来源,与城市建设相适应的偿债保障机制,完善“借、用、还”体制。
综上所述,对于目前地方融资平台存在的现状和发展中出现的问题,要通过促进地方经济发展的战略性思考,寻求有效途径,来优化投融资环境,规范项目管理,加强监督调控,推进发展创新。
参考文献：
国务院办公厅.国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知［EB/OL］.［2010-06-13］.http://www.gov.cn/zwgk/2010-06/13/content_1627195.htm.
［关键词］国发19号文；理解；建议和对策
［中图分类号］F127［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2012）18-0072-02
2010年6月10日,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号)(以下简称19号文),该文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。通过深入调研宿州建投公司的现状,结合国家关于融资平台的定位和发展方向,尤其是对国发19号文、省内外部分城投公司运行发展情况和国家有关方针政策的研究,对宿州市建投公司的未来发展进行了深入细致的思考。
1 国发19号文的出台背景和主要内容
1.1 出台背景
为应对国际金融危机带来的冲击,国家采取积极的财政政策和适度的货币政策,并提出了包括两年中央新增投资1.18万亿带动4万亿投资计划在内的一系列应对危机促发展的政策措施,其中地方政府配套1.25万亿元(来源于融资平台公司融资的资金占10%左右)。地方融资平台数量急剧增加,地方融资平台公司举债融资主要用于公益性项目建设,如：社会事业、基础设施、保障性安居工程、农村民生工程、节能环保、生态建设、科技创新等方面，有力地保持经济平稳较快发展,但同时存在：举债融资运作不够规范,规模增长过快；地方政府因违规或变相提供担保加大了偿债风险；部分金融机构因风险意识薄弱而对融资平台公司信贷管理缺失等问题。
为加强对地方政府融资平台公司管理,国务院下发19号文,全面部署地方政府融资平台公司加强管理工作,以保持经济持续健康发展和社会稳定,有效防范财政金融风险。
1.2 主要内容
一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务；二是对融资平台公司进行清理规范；三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理；四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
2 对政府融资平台的几点理解
2.1 确立了融资平台的合法地位
政府投融资平台是地方政府的一种制度创新,没有主管机构,国家也没有正式的对政府融资平台进行界定与规范。2009年3月银发［2009］92号文中明确“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种形式,吸引和鼓励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道” ,但没有对政府融资平台进行界定和规范,19号文明确规定：“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体”都被列入融资平台范围。界定范围为后续采取措施对融资平台债务的全口径管理和监控相一致,是为融资平台正常化运作做准备工作,同时也确立了政府融资平台的合法地位。
2.2 明确了政府融资平台注入资本金的资产范围
19号文明确了融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外,还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入,进一步明确了土地可以作为资本金注入政府融资平台。但同时也要求今后地方政府确需设立融资平台公司的,必须严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
2.3 规范了融资担保行为,明晰偿债主体
19号文明确要求,融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司,其融资行为必须规范,向银行业金融机构申请贷款须落实到项目,以项目法人公司作为承贷主体,并符合有关贷款条件的规定。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。自19号文下发之日起,对于融资平台公司的新增债务,地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务,债权人也应承担相应责任。
2.4 规范运作,阐明了融资平台的发展方向
根据19号文精神,按照清理、规范和整顿的具体要求,对承担公益性项目融资的平台,通过停止融资,关、停、并、转,实现转型发展；对承担公益性项目融资、建设、运营任务的平台,通过剥离融资业务,推向市场,实现自主经营；对其他形式的政府融资平台公司,则要全部按照市场化要求,进行商业化运作。此次清理还要求将政府项目融资职能和平台公司市场化经营主体功能进行明确划分,将政府融资平台真正打造成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的城市建设领域的市场运作主体。
3 地方融资平台发展的建议和对策
现以宿州市建投公司为例,研究19号文后的发展思路。宿州市建投公司2002年4月注册成立,2007年7月,市政府对其进行改制,基本定位是市政府经营城市的载体；城市基础设施建、筹资、融资的平台；城市建设资金运作的主渠道。公司积极整合利用各种资源,认真搞好项目工程建设和运营管理,加大土地收储和资本运作,加强财务管理、债务控制和风险管理,促进健康发展。但在发展中也存在以下几个方面问题：一是有效资产不足,结构单一；二是债务较大,存在潜在风险；三是造血能力较弱,经营业务较窄；四是财政支撑度低。
国发19号文后,新项目贷款的准入条件和审查程序将更加严格,融资形势和申贷环境更加艰难。同时,公司的生存和发展也处在十字路口。面对19号文,针对市建投公司存在的种种差距和不足,需要市委、市政府和建投公司同心协力,克难攻坚,打破常规,积极创新,解决问题,寻求突破,要着力解决制约市建投公司建设和发展的根本问题,探索出一条符合我市特点的政府融资平台创新、发展的道路,以便市建投公司取得快速发展,为我市城市建设作出更大的贡献。笔者认为作为政府和建投公司,更要超前谋划,积极应对,科学规划,下一步应主要做好以下几个方面的工作：
3.1 要结合发展需要,构建可持续发展的战略布局
公司要结合国家相关文件,运用资本运作、业务拓宽、长期发展、人力资源等战略,充分谋划和布局,建立风险控制系统和函数测算模型,对融资平台清理、规范和整顿。
3.2 要强化功能定位,把建投公司打造成开发商和运营商建投公司要强化功能定位建设,履行好市委、市政府赋予的如政府投资导向、股权管理、国有资本经营、筹措资金、为财政减负等各项职能。理顺与政府各职能部门之间的关系,重视效率和效益,实现市场化联动发展。
3.3 要创新融资模式,不断拓宽平台的融资渠道
公司要适应未来发展的各种需要,改政府信用担保融资模式为城市建设的可持续发展的融资模式。通过组合融资工具,协调资金和资本,资产和负债,效益和规模的关联和均衡；通过分析理论、创新模式,积极运用债权、股权、短期、长期、债券、基金与股票融资等多种形式实现投融资创新；通过合资、合作,挖掘社会资本和资源,为宿州城市建设筹措更多的资金。
3.4 要创新理念和提升实力,实现公司市场化运作
19号文将推进各地融资平台“股权多元化、运作市场化、经营企业化”进程。结合本市实际,战略控股和金融控股模式将成为市建投公司可供选择的发展模式,能够达到放大对宿州经济社会发展的支持倍数。要树立全新的经营理念,提高市建投公司的核心竞争力。在项目的运作上,要以社会效益和经济效益为目标,以经营收益为中心,以成本控制为主线,全力抓好企业管理工作。
3.5 要建立风险防控和还贷保障机制,实现公司良性运转(1)建立债务动态监测机制。及时分析评估自身偿债能力,按量力而行、规模适度的原则,把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内,使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标,又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。
(2)完善融资平台监管制度。加强投资资金的监督管理,做好项目跟踪审计和检查,确保资金专款专用；建立绩效评价、年度审计和过失责任追究制度,加强对资金的全过程监督；要明确各部门责任,共同支持投融资工作：发改委对项目立项、可研等支持；建设部门对规划、施工等支持和监管；国土部门对土地和项目用地的支持和管理；财政部门对财政投入资金和项目资本金的支持；审计部门对项目的全过程的跟踪审计和监督的支持等。
(3)创新多种担保方式。为增加有效资产和可用担保抵押物,可采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、财政专项收费受益权等多种方式为融资担保。
(4)建立偿债基金制度。在负债经营城市的情况下,防范金融风险,确保财政安全,实现城市建设资金需求与债务平衡。可以设置还贷相关条件,以财政补贴、土地出让收益、经营性收益等按照一定比例,归集设立专户,为还贷提供保障,并保证偿债专户资金可控可用。逐步形成以赢利性项目为载体,以城建项目偿债基金为还款来源,与城市建设相适应的偿债保障机制,完善“借、用、还”体制。
综上所述,对于目前地方融资平台存在的现状和发展中出现的问题,要通过促进地方经济发展的战略性思考,寻求有效途径,来优化投融资环境,规范项目管理,加强监督调控,推进发展创新。
参考文献：
国务院办公厅.国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知［EB/OL］.［2010-06-13］.http://www.gov.cn/zwgk/2010-06/13/content_1627195.htm.