重要发现

　　机构改革一年多来，超八成的受访者表示本单位已经完成了机构挂牌、职责划转等层面的工作，且对转职能、转方式、转作风方面的正向变化最认同。
　　超八成的受访者表示本单位因地制宜地执行了改革政策。与改革情况更为复杂、阻力更大的地方机关相比，中央机关的执行力度更强，基本实现“化学融合”的占比更高，但在执行中形式主义问题也更突出。  超八成的受访者表示周围同事展现出更加正向思进的精神面貌，近九成的受访者表示对工作有担忧，“怕退”“盼留”“畏转”的情况均有不同程度的存在。健全的激励机制是体制内群体最关心的问题和最强烈的诉求。
　　认为改革在创新体制机制、科学设置机构、优化职能配置、理顺职责关系等方面完全取得成效的占比近五成，但也有三成左右受访者认为深层次的体制机制弊端和既得利益阻碍越发凸显，“中梗阻”仍然普遍存在。
　　从政治面貌上看，党员干部更能适应调整后的角色定位、思想转变与工作学习等问题，更关心国家发展、关注机构建设、专注素质提升，对机构改革态度更为乐观。
　　工作年限越少的群体更加期待身份认同、价值体系和文化等深层次融合，在人员素质提升、事业发展等方面的期待度相对较低。
　　调查时间：019年11月8日——2019年11月13日。
　　调查方式：通过互联网和微信公众号平台发布网络问卷进行调查。
　　样本构成：此次调查问卷的对象为体制内群体，共回收问卷2790份，问卷有效填写率100%。其中，已经进行改革的受访者占94.41%，没有进行改革的受访者占比5.59%。样本年龄覆盖22—60岁人口，其中30岁及以下占25.84%，31—40岁占61.79%，41—50岁占11.36%，51—60岁占1.00%。从工作年限上看，33.33%的受访者工作年限是5年及以下，45.34%的受访者的工作年限在6—10年之间，16.74%的受访者工作年限在11—20年之间，4.59%的受访者的工作年限在20年以上。从单位类别上看，受访者所在单位是（或相当于）中央机关的占11.90%，是省级（自治区、直辖市、特别行政区）机关的占36.95%，是地（市）级机关的占19.00%，是县级（旗）机关的占15.63%，是乡镇级机关的占16.52%。从政治面貌上看，受访者为中共党员（含预备党员）的占46.92%，共青团员的占28.89%，民主党派及无党派人士的占2.90%，政治面貌为群众的受访者占21.29%。
　　转变政府职能，是建立和完善中国特色社会主义行政体制的难点问题。表面上看是转变政府职能问题，但实则是复杂的利益关系问题。为了解一年多来机构改革的进程和现状，行政体制改革的成效、质量和影响，释放的创新活力、发展动力，体制内群体对本次机构改革的接受度、满意度、期待度，当前机构改革遇到的深层次难题以及未来机构改革开展的方向和路径等，人民智库课题组对体制内群体进行问卷调查，最终形成了分析报告。

机构改革正在按照既定路线图和时间表蹄疾步稳、有序推进，其中超八成的受访者表示本单位已经完成了机构挂牌、职责划转等层面工作

　　一分部署，九分落实。落实是所有工作的着力点，也是所有工作成败的关键所在。在过去的一年多时间里，全国各级政府机构改革紧锣密鼓，定职能、定机构、定编制，这场自上而下的改革已经推进至市县层级。为了调查中央和地方机构改革的具体进程，我们将机构改革的进程分为五个阶段：未正式启动，只是在被动应付走过场（第一阶段）;在机构挂牌层面止步不前，部门貌合神离各自为政（第二阶段）;稳步推进，已完成组织架构、机构职能调整等物理合并（第三阶段）;正推进在结构、功能、人员和文化等方面的深度融合（第四阶段）;已基本完成，基本实现了事合、人合、力合、心合（第五阶段）。
　　结果显示，29.80%的受访者认为本单位的机构改革正处于“物理合并”的第三阶段，12.91%的受访者表示本单位已完成物理整合，正加快实现化学融合的第四阶段，13.17%的受访者表示本单位机构改革已基本完成，已到第五阶段。改革政府机构不是简单的合并分拆重组，核心要义是转变职能，提高效能。但是相当一部分受访者（30.11%）表示，本单位的机构改革还在机构挂牌层面止步不前，部门貌合神离各自为政的问题比较突出，同时还有14.01%的受访者表示本单位的机构改革还处在第一阶段，未正式启动。
　　从调查结果中可以看出，中央层面的机构改革已经呈现出势如破竹的良好局面，地方机构改革也在积极探索、快步推进。但机构改革和每个人的切身利益直接相关，权力部门化、部门利益化、部门利益个人化一直是机构改革的最大问题和难点，因此整合、理顺机构职能在客观上存在难度，尤其是涉及到强势部门的整合和调整，难度会更大。面对复杂的改革局面，从中央到地方都存在一定程度的形式主义、完成组织架构重建及机构职能重组等“面”上问题，因此要实现机构职能更加优化、权责更加协同、运行更加高效的目标，让机构改革真正起到“1+1>2”的综合效应，实现从“物理整合”到“化学融合”的转变，是一项需要锲而不舍抓到底的工作。

超九成的受访者认为改革后本单位在构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，表示完全取得各方面成效的占比近五成

　　此次机构改革坚持问题导向，通过从中央到地方上下同心、扎实推进的努力，解决了许多长期想解决而没能解决的难题，理顺了不少多年想理顺而没有理顺的体制机制，积极效果逐步显现。受访者对机构改革在加强党的领导，机构设置和职能配置，为人民服务能力组织建设，转职能、转方式、转作风，人才建设等方面的工作成效大都表示认可。
　　具體来看，认为此次改革完全取得了“党的组织在同级组织中的领导地位得到加强”成效的受访者占比最高（48.79%），认为取得大部分的占比为23.80%，认为取得一部分的占比为18.83%;认为“机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题得到有效解决”已经完全取得的受访者占比43.62%，认为还未取得的仅占6.95%;45.18%的受访者表示本单位的机构改革完全取得了“管理体制和运行方式创新力度加大，更加高效”方面的成效，认为取得大部分和取得一部分成效的占比分别为28.93%、18.94%;在机构改革“实现了资源整合，人才资源得到合理配置”上，认为本单位已完全取得这方面成效的占比最高，为44.87%，其次是表示取得大部分的，占比为29.04%;在“落实好党管干部原则，机构管理水平有所提升”方面，45.41%的受访者表示本单位已经完全取得了该成效，27.49%的受访者表示本单位取得了大部分成效;在受访者比较关心的个人利益问题上，认为本单位的机构改革完全取得“改革方案中对员工待遇、岗位职务安排合理”成效的占比最高，为44.87%，认为取得大部分成效的占比为28.02%，认为只取得一部分成效的占比为21.18%，相对其他成效占比最高;在坚持为人民服务的导向上，表示本单位已完全取得“提升了为人民服务的能力，群众满意度和认同度较高”的成效的受访者占比46.7%，表示取得大部分的占比为29.08%。这些成绩集中体现了我国社会主义制度的优越性，反映了党的十八大以来全面从严治党产生的良好政治效应，极大激发了广大党员干部干事创业的热情。 　　作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，深化党和国家机构改革系统性强、牵涉面广，绝不仅仅是中央层面的事情，统筹抓好中央和地方机构改革，上下一盘棋，对取得深化党和国家机构改革的全面胜利非常重要。结合受访者所在单位级别情况分析结果显示，在上述所列的七个方面成效中，持“完全取得”观点占比最高的是来自中央机关的受访者，占比均在五成以上，其次分别是来自省级（自治区、直辖市、特别行政区）机关、县级（旗）机关、地（市）级机关、乡镇级机关的受访者。调查结果显示，此次机构改革确保了上下贯通、执行有力，使中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进。
　　为了更深入了解这一问题，我们又请受访者对本单位在“机构设置和职能配置”上的表现进行评价。答案按照符合程度设置为五个维度，即非常符合、比较符合、一般、不太符合、非常不符合。调查结果显示，受访者对“坚持简政放权、鼓励创新，营商环境更加良好”（69.71%）的评价最高，认为此项非常不符合的程度最低，仅为3.72%。其次是“坚持方式创新、公开透明，事中事后监管更加有效”最为认同（69.51%）、“坚持系统衔接、协调联动，工作运转更加高效”（69.02%）、“坚持统筹优化、严控数量，内设机构更加合理”（68.94%），认同度最低的是“坚持上下对口、执行有力，部门设置更加优化”（68.14%），认为非常不符合的程度达5.09%，占比最高。
　　坚持以人民为中心，精准对接发展所需、基层所盼、民心所向，是党和国家机构改革的鲜明指向。从调查结果中可以看出，科学高效的机构改革，有利于增强政府的服务效能，提升基层干部的服务能力，人民群众对高质量公共服务的需要正获得回应，最期盼解决的一些突出问题正得以解决，有更多的获得感。下一步还要继续把解决人民群众实际问题作为制定改革方案的出发点和落脚点，要积极主动解民难、排民忧、顺民意，解决好联系服务群众的“最后一公里”问题，继续巩固和深化机构改革成果。
　　在从“物理重组”到真正发生“化学反应”，合并后人员融合难是机构改革的主要挑战之一。因为机构改革绝不是简单的人员合并、事项叠加，而是要打破过去的部门界限，真正在身份认同、文化信仰和价值体系等方面发生深层次的重大变革。在调查改革是否真正实现人员、职能和文化上的“同舟共济”时，结果显示：认为改革后本单位的“人力与事权难匹配，职责分工不明确，沟通协调难，熟悉适应慢”的受访者占比最高，为74.45%，其次表示“地域壁垒和身份壁垒难以打破，缺乏歸属感和身份认同”的受访者占比为72.21%，与之基本持平的是认为本单位“工作任务忙闲不均，缺少岗位交流，考核流于形式”的受访者（72.06%）。而在“队伍能力素质有待提高，人员作用未充分发挥”方面占比较低，为36.41%。持“人力资源不足，岗位专业人员流失”观点的受访者占比最低，仅为10.82%。

　　值得注意的是，与受访者的工作年限进行交叉分析后，我们发现工作年限越少的群体更加期待身份认同、价值体系和文化等深层次融合，工作年限越多的群体对人员素质提升、事业发展等方面更加期待。具体表现在：工作年限在5年以下的受访者在“地域壁垒和身份壁垒难以打破，缺乏归属感和身份认同感”方面的认同感最高，为77.91%，其次为工作年限在20年以上的受访者（75.44%），认同感最低的是工作年限在11—20年范围的受访者。工作年限在20年以上的受访者对“工作任务忙闲不均，缺少岗位交流，考核流于形式”、“队伍能力素质有待提高，人员作用未充分发挥”的认同度最高，分别为76.32%、44.74%，最低的分别是工作年限在11—20年的受访者和工作年限在6—10年的受访者。在“人力资源不足，岗位专业人员流失”的问题上，认同度最高的是受访者的工作年限在5年以下（11.74%），最低的是来自工作年限20年以上的受访者。

超八成的受访者表示本单位因地制宜地执行了改革政策，但也有三成左右的受访者表示形式主义执行的问题普遍存在

　　制度的生命力在于执行，制度只有从“纸上”落到“地上”、走进“心里”，才能取得实实在在的成效。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，也是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。只有推动改革往实里走，才能实现良制善治的旨归。打通、消除机构改革“最先一公里”与“最后一公里”之间的“中梗阻”问题，则是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。
　　在被问及“本单位在执行改革政策时是否存在以下情况”时，表示本单位“因地制宜式执行，以实际出发较好地执行了改革政策”的情况普遍存在的受访者占比最高，为50.72%，认为部分存在的受访者占32%，认为从未存在这一执行情况的受访者占比最低（17.27%）。这充分说明中央政令畅通、执行有力，大部分机构能够做到理解政策不走偏、贯彻政策不打折、推广政策不变形。 　　结合受访者所在单位情况分析显示，认为本单位普遍存在因地制宜式执行改革的情况占比最高的是来自中央机关的受访者（57.53%），其次是来自省级（自治区、直辖市、特别行政区）机关的受访者（54.70%），来自乡镇级机关的受访者占比最低，为33.19%。认为这种情况部分存在的受访者占比最高的是来自于地（市）级机关的群体（36.79%），其次是县级（旗）机关群体（31.88%）和乡镇级机关群体（31.24%），中央机关的受访者占比最低，为21.69%。可以发现，从某种意义上讲，相较于中央和国家层面，地方机构改革牵涉面更广，涉及人员更多，改革难度也更大，更为复杂。推动治理重心下移，把资源、服务、管理真正集聚到基层，离不开认真探索、动态调适。
　　面对改革进入深水区，多元、多样、多变的利益调整格局，“中梗阻”的表现形式多样，政策执行过程中极易出现变形走样的情况，如为小集团利益添加一些政策没有的东西，搞添加式执行，调查结果显示，40.09%的受访者表示本单位普遍存在这一现象，37.55%的受访者表示本单位部分存在这一问题，有的是走过场式执行，以文件落实文件，政策执行机械化，有38.80%的受访者表示本单位普遍存在这一现象，也有不同的声音存在，25.40%的受访者认为这一现象在本单位不存在;有的是选择性执行，对己有利的多执行，对己不利的束之高阁，36.98%的受访者表示本单位普遍存在这一现象，认为部分存在的受访者则占34.93%。
　　机构改革是检验各级政府和改革者改革决心、改革韧劲、为民情怀、责任担当、执政能力、执政公信力的基本尺度。如果顶层设计的方案、部门制定的方案、基层实施的方案互相脱节，敷衍塞责、拖泥带水、延宕推托等执行低效乏力的问题存在，势必会削弱政府权力和威信以及为人民谋利的能力与效力，从而使改革空转，严重影响服务型政府的建设。因此，必须处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，使改革部署和方案落地生根，坚决防止不作为，以解决问题为鲜明导向，从群众关心的事情做起，从群众不满意的地方改起，最大限度释放改革红利，才能让人民群众有更多获得感、安全感和幸福感。

体制内群体对机构改革参与性高，但期待中有担忧，晋升空间的畅通和激励机制的健全是党员干部最关心和最期待的问题

　　机构改革进入了“深水区”，而体制内群体的思想状态和精神风貌是决定改革能否顺利推进的决定性因素。围绕广大干部的普遍关切做细做实思想政治工作，既是凝聚落实改革任务的思想共识和行动合力的重要手段，也是以十九届四中全会精神为指引激勵广大干部在新时代新担当新作为的重要契机。
　　调查显示，改革后体制内群体普遍面临新压力，近九成受访者在工作上都有一定程度的担忧。只有10.52%的体制内群体受访者表示不担心，改革只是对短期发展有影响，对未来依旧持积极态度。其中，“职务晋升和发展空间受限，激励机制不健全，积极性受挫”是改革后体制内群体普遍担心的问题，占比最高（68.11%）。体制内群体对如何迅速融入新岗位新环境也存在一定程度的困惑。“对新岗位水土不服，对学习新业务适应新职责有较大压力”（65.95%）“工作任务加重，得不到领导认可，还要承担问责风险”（63.48%）是体制内群体比较担忧的两个问题。作为“刀刃向内”的自我改革，机构改革过程中职业懈怠感、晋升焦虑感、工作迷茫感等苗头性心态在很多人身上体现出来，这种“既盼又怕”的矛盾心理背后凸显的不仅是对体制内群体服务意识和大局意识的考验，不能以一时“进退”定成败，也不能以一度“留转”变初心，同时也对机构改革释放多重改革红利提出了更高的要求。
　　结合受访者的职务发现，不同职务的受访者对工作上的担心有不同的认知。具体来说，正厅级以上的受访者最担心“对新岗位水土不服，对学习新业务适应新职责有较大压力”（84.21%）、“职务晋升和发展空间受限，激励机制不健全，积极性受挫”（76.32%）、“工作任务加重，得不到领导认可，还要承担问责风险”（65.79%）、“岗位未能发挥所长，能力发挥受限”（65.79%）。与其他职务群体相比在这四项问题上占比也是最高，其次是职务为正厅（74.19%）、副厅（73.33%）、正科（65.30%）和科员及科员以下受访者（52.89%），占比最低的是正科（62.02%）、正厅（61.29%）、副厅（58.33%）和正处（35.25%）。可以看出，职务越高的受访者对做好新业务、履行新职责越有 “能力恐慌”。值得注意的是，大部分副级受访者比正级受访者对这四项问题的担忧程度更深，担心最多的就是“职务晋升和发展空间受限，激励机制不健全，积极性受挫”这一问题，他们对晋升通道的诉求更迫切。
　　与此同时，结合受访者的年龄调查显示，20—50岁的受访者最担心的两项是“职务晋升和发展空间受限，激励机制不健全，积极性受挫”和“对新岗位水土不服，对学习新业务适应新职责有较大压力”，占比均在六成以上。51—60岁的受访者在机构改革中最担心“工作任务加重，得不到领导认可，还要承担问责风险”（81.82%），这在所有担忧因素和对象中占比最高，其次是“职务晋升和发展空间受限，激励机制不健全，积极性受挫”（59.09%）和“对新岗位水土不服，对学习新业务适应新职责有较大压力”（59.09%）。这说明50岁以上的受访者对权责脱节、职能不清问题的解决有更高的诉求。
　　进一步结合受访者的政治面貌进行交叉分析，调查发现，在各项担忧中，身份为共青团员的受访者在“职务晋升和发展空间受限，激励机制不健全，积极性受挫”（70.28%）、“工作任务加重，得不到领导认可，还要承担问责风险”（66.05%）、“工作氛围不够和谐，融合机制和协作机制尚未形成”（43.46%）、“新岗位工作乏味，兴趣不足，与自己职业预期有落差”（25.50%）中占比最高，其次是群众和中共党员。此外，表示“不担心，改革只是对短期发展有影响，对将来依旧持积极态度”占比最高的是中共党员（含预备）（11.39%）。可见党员干部更能适应调整后的角色定位、思想转变与工作学习等问题，态度更为乐观。 　　综上，无论党员干部身份不同还是层级岗位有差异，亦或是不同年龄阶段，都表达出期盼改革红利惠及全体的愿望。因此“建立激励机制，调动基层人员投身改革的积极性”是所有体制内群体最强烈的诉求（76.52%），来自中央机关受访者的期待程度甚至达到80.42%。改革往往伴随着利益的重大调整，个人利益的调整也在其中，职业发展轨迹的被迫转变、工资待遇的公平性、职务职级与岗位调整、其他历史遗留问题等都可能牵动体制内群体的神经，导致不可预知的思想波动。把握利益诉求与情绪反应的交互性，发挥思想政治工作的激励性作用，同时对一味推诿塞责的人员厘清责任，形成长效明确的问责机制，凝聚向上向善的精神力量， 持续激发广大干部担当作为的心理动力，应成为改革向纵深推进过程中予以重点考虑的问题。

体制内群体对机构改革更好推进充满期待

　　机构改革要统筹考虑党和国家全局性事业发展需要，着力实现对各方面发展矛盾或问题的有效解决。体制内群体是机构改革的坚定拥护者和执行者，了解其诉求和期待，能够凝聚起推进机构改革的强大合力，高质量做好机构改革“后半篇文章”。
　　在对体制内群体期待机构改革更好推进方向的调查中，调查发现，对“建立政策执行评估考核体系，规范监督问责机制”（74.37%）和“鼓励基层试点试验，因地制宜，大胆创新推动改革”（73.01%）的呼声较高。“逐级细化改革实施方案，出台相关配套政策破解难题”（65.09%）、“强化机构编制动态管理，提高编制使用效率”（58.82%）、“建立落实容错机制，激励基层担当作为”（46.49%）也是体制内群体主要关注的地方。相比之下，在“建立上下沟通机制和上情下达渠道”上期待度较低，仅为24.91%。
　　对比中央与地方体制内群体的诉求，我们发现，来自中央机关的受访者对“逐级细化改革实施方案，出台相关配套政策破解难题”诉求较高（76.20%）;省级（自治区、直辖市、特别行政区）机关受访者对“建立政策执行评估考核体系，规范监督问责机制”最为期待（75.07%）;来自乡镇级机关的受访者对“建立政策执行评估考核体系，规范监督问责机制”（78.74%）和“鼓励基层试点试验，因地制宜，大胆创新推动改革”（77.87%）的期待最高。可见理顺改革“決策、执行、监督”三者关系是体制内群体普遍的诉求。
　　对于尚未进行机构改革的体制内群体来说，他们同样对“鼓励基层试点试验，因地制宜，大胆创新推动改革”（71.15%）期待较高，在“逐级细化改革实施方案，出台相关配套政策破解难题”（67.95%）和“强化机构编制动态管理，提高编制使用效率”（60.90%）、“建立落实容错机制，激励基层担当作为”（54.49%）和“建立上下沟通机制和上情下达渠道”（42.95%）上的期待比本单位已经进行机构改革的受访者的期待更高。从侧面反映出机构改革对疏通渠道、强化编制、完善协调机制具有重要推动作用。
　　国家治理能力的现代化涉及方方面面，是系统性、复杂性和艰巨性任务。如何激发地方的活力，给地方更大的自主权，是推动地方机构改革的重要因素。习近平总书记强调：“出台政策措施要深入调查研究，摸清底数，广泛听取意见，兼顾各方利益。政策实施后要跟踪反馈，发现问题及时调整完善。”要想激活地方机构改革的一池春水，必须在国家机构改革主体框架确立的基础上，对关键问题领域进行深化的改革调适，建立政策执行者的激励和约束机制，同时也包括对政策其他相关方接受政策、执行政策的激励保障和责任约束机制。不断释放强大的制度活力，广泛调动各方面积极性、主动性、创造性，用好中央赋予的自主权，体现地方的灵活性与创造性，推进各方体制机制改革真正发生“化学反应”。
　　（执笔：人民智库研究员  唐佩佩）
　　责编/潘丽莉    美编/陈琳（见习）