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近年来，国际上外资（主体为跨国公司）以并购（M&A）方式进行投资已成为主要发展趋势。伴随对华投资的全面展开和不断深化，国有企业利用外资（一般是同业跨国公司）进行并购重组的活动（领域主要是制造业）也日渐增多。
利用外资并购重组国有企业的具体操作模式多是通过中外双方协议的合资项目来实施，大体需经历合资项目谈判和合资项目实施两大阶段，在此过程中应当关注的问题主要有以下几个方面：
一、股比问题
国有企业和外资合资谈判首先要解决的是股比问题。这涉及到合资企业未来的控股权，尤其是关系国民经济发展的基础性、重要性、敏感性产业的合资项目，如石化、汽车产业等，股比谈判更需慎重。以汽车产业为例，我国《汽车产业发展政策（2004）》第四十八条规定，“汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托车中外合资生产企业的中方股份比例不得低于50%。股票上市的汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托车股份公司对外出售法人股份时，中方法人之一必须相对控股并大于外资法人股之和。”外方在目前无法突破汽车产业政策50%股权限制下，主要是通过对中外合资企业整个价值链核心技术的控制取得对合资企业的实际控制权。因此，50%的股比应当是汽车产业发展政策的底线。
同时，《汽车产业发展政策（2004）》取消了发动机企业的股比限制，跨国公司能够建立独资的发动机企业，跨国公司既可以通过发动机等重要部件企业左右整车的利润，同时又可以通过对发动机和重要部件的控制来加强对整车和零部件企业的控制；《汽车产业发展政策（2004）》取消对服务贸易领域的限制，将促使跨国公司对中国服务贸易网络的控制。汽车产业全价值链包括产品的研发、采购、制造、销售、汽车金融服务等水平事业，由于国家政策允许外方独资设立汽车金融服务公司，跨国公司为抢占汽车金融服务的市场，纷纷在中国设立独资的汽车金融服务公司。
二、合资方式问题
《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条规定，“合营企业各方可以现金、实物、工业产权等进行投资。”依照此规定，通常的合资方式是合资双方按照一定的比例以现金形式投资圈地（或者由中方提供场地，并以场地使用权作为投资），另建新厂，然后引进先进的技术设备进行生产。但是，针对目前我国国有企业资金缺乏的状况，并且随着国有企业股份制改革以来，是否可以考虑将国有企业对专业工厂或子公司的所占股权或实物资产，以存量资产形式经过评估以后，投入到合资项目中去，即以股权作为投资。这种做法注重立足现有存量和已有基础，以跨国资本、先进技术的导入来实现国有企业的全面改造、升级。
三、资产评估制度、评估标准的选择问题及不良资产处置
如果合资双方谈判中明确国有企业以“对专业工厂或子公司的所占股权或实物资产，以存量资产”形式投入到合资项目中，这就涉及到要对存量资产进行资产评估，而评估就要确定采用哪种资产评估方法。这涉及到国有资产的保值、增值问题。一般而言，进行资产评估可以采用两种不同的方法，即资产收益法和重置成本法。前者注重对现有资产的收益性估值，有利于中方；而后者注重对现有资产的重置成本核算，利于外方。在具体的方法选择上，应当根据实际情况，以国有资产的保值、增值为基本出发点，可以采用资产收益法或重置成本法，或者将两者相结合，关键在于中外双方的谈判的立场、力量对比和技巧。
在资产评估中，必然会涉及到对现有国有企业的不良资产处置问题。以往的做法一是将国有企业的不良资产剔除，或是将不良资产按照外方的会计核算制度进行评估；二是将国有企业的不良资产由合资公司承接。外方倾向于前者，而中方倾向于后者。既然是合资，是否可以考虑以中方投入到合资项目中的现有产品、自主技术等作价作为技术转让费，由外方来购买以抵销不良资产，从而解决上述问题。
四、国有企业利用外资重组问题
利用外资并购国有企业的目的在于实施国有资产重组，提升竞争力。国有企业可以将增量资金、实物和工业产权投入到合资项目中，以增量投入带动企业重组、转型升级；也可以存量资产进行评估投入到合资公司中（上文已述）。在确定哪些存量资产进入合资项目时，国有企业可以根据企业本身未来发展的战略规划，分析外资企业的合资条件，依照优势互补的原则，将国有资产进行分类。比如，对于一个拥有众多下属单位的国有企业集团，可以对集团的下属单位进行划分：一是与其他外资进行的国际合作企业，可以继续独立运作，或是同新合资项目业务关联性强，可以考虑三方合资；二是对于非核心业务企业，可以继续留在集团公司，不进入合资项目，或是出售给相关核心业务的其他企业集团；三是调整重组型业务单位（如破产企业），其调整费用可以考虑由合资双方共同分担；四是进入合资的单位，其负债和应收账款相应进入合资公司，重组费用由合资公司承担。这样，集团可以借合资实现资产重组，主业和辅业分离，提高资源利用效率。
五、外方技术和相关成品的投资问题
在谈判中，由于外方在技术和成品导入上拥有主导权，往往会使中方在与外方谈判中缺乏一定的话语权。但是，《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条规定，“外国合营者作为投资的技术和设备，必须确实是符合我国需要的先进技术和设备。如果有意以落后的技术和设备进行欺骗，造成损失的，应赔偿损失。”原来我国对外商投资企业外方引入的技术和设备的先进性水平，专门指派相关部门（如商务部的机电产品进出口商会等）给予技术认定，以符合我国相关产业的技术发展要求，但目前已经取消了相关的政策法规。因此，中方应当检验外方投资的技术和设备的先进性。不仅如此，在合资公司运营后，外方投资引入的后续技术和设备，也必须确保其为符合我国需要的先进技术和设备。在政策法规方面，是否可以考虑对需经政府核准的外商投资项目或进口设备，恢复对外方引入的技术设备的先进性进行技术认定的相关规定，以减少或避免引入落后甚至淘汰设备的风险。
六、保留自有品牌，为自主发展留下空间
以往有些国有企业在新成立的合资公司中往往会失掉自有品牌，当然也有保留自有品牌的情况。现在看来，在合资中保留并维持自有品牌，一是可以提升国有企业的形象；二是可以为将来自主发展留下了空间，应当在条件允许的情况下尽力保留并维持自有品牌。
七、国有企业职工安置和党组织、工会的设立问题
国有企业和外资合资谈判中，能否对进入合资的原有国有企业职工进行妥善安置，是关系到企业未来能否稳定发展和职工切身利益的大事。一般来说，其安置方法可以考虑以下几种方式：一是买断国有企业职工工龄，下岗自谋出路；二是进行技能或业务培训，调整到国有企业下属的其他企业中；三是采取人随资产走，整体划转，全员进入新合资公司的方式，在职工和原有国有企业集团解除劳动合同的同时，与投资新建的合资公司签约成为其雇员，完成国有企业职工身份的转换，并且要使工龄和个人补充养老金在新合资公司中得以延续，并保留内退人员的待遇。
对于在合资公司中设立工会问题，《中华人民共和国中外合资经营企业法》第七条规定，“合营企业的职工依法建立工会组织，开展工会活动，维护职工的合法权益。合营企业应当为本企业工会提供必要的活动条件。”对于党组织设立问题，还没有明确的细则规定。但在合资谈判中应当本着党组织设立公开，党组织活动公开的原则，在合资公司中完整保留党群工作体系，并将党群工作人员纳入合资公司正式编制，经费纳入预算。这对于加强国有企业的思想政治建设，增强企业活力很有意义。在政策法规方面，应当完善和明确《公司法》中对合资公司中党组织、工会设立的具体规定和操作细则。
八、文化背景差异问题
合资双方在工作方式、思维方式和文化观念上的差异，不可避免地会出现工作摩擦。合资公司应当坚持以下原则处理文化冲突：一是以合资公司利益最大化为最高原则；二是尊重对方的文化，进行充分的沟通；三是加快推进文化融合，实现双方优势互补。
九、关于中外合资企业工厂化、空心化及产品研发问题
外方通过对中外合资企业核心技术、关键总成制造、零部件采购、供应以及汽车销售金融服务等环节的控制，致使中外合资企业有工厂化、空心化的趋向。同时，政策法规对合资公司研发中心的建立缺少操作性的指导意见，致使合资公司成立后对建立研发中心的时间限制、开发能力要求等不明确，缺少对外方督促检查建立研发中心和相关运行的机制。
十、关于合资公司的利润转移问题
合资项目实施后，外方会利用与母公司的内部关系，设法最大限度地提高合资公司零部件和技术、设备的采购成本，通过关联交易尽可能转移合资公司利润，使中外合资企业的经营利润率大幅下降。所以，应当研究制定相关政策法规，尽力避免跨国公司利用母公司和东道国投资公司的内部关系，通过各种形式的关联交易（如价格转移等）转嫁成本，转移利润。
十一、国有企业集团对合资公司的管理问题
合资项目实施后，一方面，国有企业集团和合资公司可能存在管理上的信息不对称问题；另一方面，国有企业集团由于将大量优质资产投入到合资公司中，集团管理总部自身从形式上更倾向于一个不直接接触实际业务的投资管理公司。那么，如何加强国有企业集团对新成立的合资公司的管理，如何规划集团管理总部自身的未来发展，将成为国有企业集团亟待解决的问题。就加强对合资公司的管理而言，要进行制度创新，比如对合资公司对等派驻中高层管理人员制度，构建信息一体化体系等。在政策法规方面，应当加强立法，以确保国有企业在合资公司中的对等地位，对国有企业参与合资公司的日常和重大决策要有明确的政策法规依据。
（作者单位：国家发展改革委对外经济研究所）
利用外资并购重组国有企业的具体操作模式多是通过中外双方协议的合资项目来实施，大体需经历合资项目谈判和合资项目实施两大阶段，在此过程中应当关注的问题主要有以下几个方面：
一、股比问题
国有企业和外资合资谈判首先要解决的是股比问题。这涉及到合资企业未来的控股权，尤其是关系国民经济发展的基础性、重要性、敏感性产业的合资项目，如石化、汽车产业等，股比谈判更需慎重。以汽车产业为例，我国《汽车产业发展政策（2004）》第四十八条规定，“汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托车中外合资生产企业的中方股份比例不得低于50%。股票上市的汽车整车、专用汽车、农用运输车和摩托车股份公司对外出售法人股份时，中方法人之一必须相对控股并大于外资法人股之和。”外方在目前无法突破汽车产业政策50%股权限制下，主要是通过对中外合资企业整个价值链核心技术的控制取得对合资企业的实际控制权。因此，50%的股比应当是汽车产业发展政策的底线。
同时，《汽车产业发展政策（2004）》取消了发动机企业的股比限制，跨国公司能够建立独资的发动机企业，跨国公司既可以通过发动机等重要部件企业左右整车的利润，同时又可以通过对发动机和重要部件的控制来加强对整车和零部件企业的控制；《汽车产业发展政策（2004）》取消对服务贸易领域的限制，将促使跨国公司对中国服务贸易网络的控制。汽车产业全价值链包括产品的研发、采购、制造、销售、汽车金融服务等水平事业，由于国家政策允许外方独资设立汽车金融服务公司，跨国公司为抢占汽车金融服务的市场，纷纷在中国设立独资的汽车金融服务公司。
二、合资方式问题
《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条规定，“合营企业各方可以现金、实物、工业产权等进行投资。”依照此规定，通常的合资方式是合资双方按照一定的比例以现金形式投资圈地（或者由中方提供场地，并以场地使用权作为投资），另建新厂，然后引进先进的技术设备进行生产。但是，针对目前我国国有企业资金缺乏的状况，并且随着国有企业股份制改革以来，是否可以考虑将国有企业对专业工厂或子公司的所占股权或实物资产，以存量资产形式经过评估以后，投入到合资项目中去，即以股权作为投资。这种做法注重立足现有存量和已有基础，以跨国资本、先进技术的导入来实现国有企业的全面改造、升级。
三、资产评估制度、评估标准的选择问题及不良资产处置
如果合资双方谈判中明确国有企业以“对专业工厂或子公司的所占股权或实物资产，以存量资产”形式投入到合资项目中，这就涉及到要对存量资产进行资产评估，而评估就要确定采用哪种资产评估方法。这涉及到国有资产的保值、增值问题。一般而言，进行资产评估可以采用两种不同的方法，即资产收益法和重置成本法。前者注重对现有资产的收益性估值，有利于中方；而后者注重对现有资产的重置成本核算，利于外方。在具体的方法选择上，应当根据实际情况，以国有资产的保值、增值为基本出发点，可以采用资产收益法或重置成本法，或者将两者相结合，关键在于中外双方的谈判的立场、力量对比和技巧。
在资产评估中，必然会涉及到对现有国有企业的不良资产处置问题。以往的做法一是将国有企业的不良资产剔除，或是将不良资产按照外方的会计核算制度进行评估；二是将国有企业的不良资产由合资公司承接。外方倾向于前者，而中方倾向于后者。既然是合资，是否可以考虑以中方投入到合资项目中的现有产品、自主技术等作价作为技术转让费，由外方来购买以抵销不良资产，从而解决上述问题。
四、国有企业利用外资重组问题
利用外资并购国有企业的目的在于实施国有资产重组，提升竞争力。国有企业可以将增量资金、实物和工业产权投入到合资项目中，以增量投入带动企业重组、转型升级；也可以存量资产进行评估投入到合资公司中（上文已述）。在确定哪些存量资产进入合资项目时，国有企业可以根据企业本身未来发展的战略规划，分析外资企业的合资条件，依照优势互补的原则，将国有资产进行分类。比如，对于一个拥有众多下属单位的国有企业集团，可以对集团的下属单位进行划分：一是与其他外资进行的国际合作企业，可以继续独立运作，或是同新合资项目业务关联性强，可以考虑三方合资；二是对于非核心业务企业，可以继续留在集团公司，不进入合资项目，或是出售给相关核心业务的其他企业集团；三是调整重组型业务单位（如破产企业），其调整费用可以考虑由合资双方共同分担；四是进入合资的单位，其负债和应收账款相应进入合资公司，重组费用由合资公司承担。这样，集团可以借合资实现资产重组，主业和辅业分离，提高资源利用效率。
五、外方技术和相关成品的投资问题
在谈判中，由于外方在技术和成品导入上拥有主导权，往往会使中方在与外方谈判中缺乏一定的话语权。但是，《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条规定，“外国合营者作为投资的技术和设备，必须确实是符合我国需要的先进技术和设备。如果有意以落后的技术和设备进行欺骗，造成损失的，应赔偿损失。”原来我国对外商投资企业外方引入的技术和设备的先进性水平，专门指派相关部门（如商务部的机电产品进出口商会等）给予技术认定，以符合我国相关产业的技术发展要求，但目前已经取消了相关的政策法规。因此，中方应当检验外方投资的技术和设备的先进性。不仅如此，在合资公司运营后，外方投资引入的后续技术和设备，也必须确保其为符合我国需要的先进技术和设备。在政策法规方面，是否可以考虑对需经政府核准的外商投资项目或进口设备，恢复对外方引入的技术设备的先进性进行技术认定的相关规定，以减少或避免引入落后甚至淘汰设备的风险。
六、保留自有品牌，为自主发展留下空间
以往有些国有企业在新成立的合资公司中往往会失掉自有品牌，当然也有保留自有品牌的情况。现在看来，在合资中保留并维持自有品牌，一是可以提升国有企业的形象；二是可以为将来自主发展留下了空间，应当在条件允许的情况下尽力保留并维持自有品牌。
七、国有企业职工安置和党组织、工会的设立问题
国有企业和外资合资谈判中，能否对进入合资的原有国有企业职工进行妥善安置，是关系到企业未来能否稳定发展和职工切身利益的大事。一般来说，其安置方法可以考虑以下几种方式：一是买断国有企业职工工龄，下岗自谋出路；二是进行技能或业务培训，调整到国有企业下属的其他企业中；三是采取人随资产走，整体划转，全员进入新合资公司的方式，在职工和原有国有企业集团解除劳动合同的同时，与投资新建的合资公司签约成为其雇员，完成国有企业职工身份的转换，并且要使工龄和个人补充养老金在新合资公司中得以延续，并保留内退人员的待遇。
对于在合资公司中设立工会问题，《中华人民共和国中外合资经营企业法》第七条规定，“合营企业的职工依法建立工会组织，开展工会活动，维护职工的合法权益。合营企业应当为本企业工会提供必要的活动条件。”对于党组织设立问题，还没有明确的细则规定。但在合资谈判中应当本着党组织设立公开，党组织活动公开的原则，在合资公司中完整保留党群工作体系，并将党群工作人员纳入合资公司正式编制，经费纳入预算。这对于加强国有企业的思想政治建设，增强企业活力很有意义。在政策法规方面，应当完善和明确《公司法》中对合资公司中党组织、工会设立的具体规定和操作细则。
八、文化背景差异问题
合资双方在工作方式、思维方式和文化观念上的差异，不可避免地会出现工作摩擦。合资公司应当坚持以下原则处理文化冲突：一是以合资公司利益最大化为最高原则；二是尊重对方的文化，进行充分的沟通；三是加快推进文化融合，实现双方优势互补。
九、关于中外合资企业工厂化、空心化及产品研发问题
外方通过对中外合资企业核心技术、关键总成制造、零部件采购、供应以及汽车销售金融服务等环节的控制，致使中外合资企业有工厂化、空心化的趋向。同时，政策法规对合资公司研发中心的建立缺少操作性的指导意见，致使合资公司成立后对建立研发中心的时间限制、开发能力要求等不明确，缺少对外方督促检查建立研发中心和相关运行的机制。
十、关于合资公司的利润转移问题
合资项目实施后，外方会利用与母公司的内部关系，设法最大限度地提高合资公司零部件和技术、设备的采购成本，通过关联交易尽可能转移合资公司利润，使中外合资企业的经营利润率大幅下降。所以，应当研究制定相关政策法规，尽力避免跨国公司利用母公司和东道国投资公司的内部关系，通过各种形式的关联交易（如价格转移等）转嫁成本，转移利润。
十一、国有企业集团对合资公司的管理问题
合资项目实施后，一方面，国有企业集团和合资公司可能存在管理上的信息不对称问题；另一方面，国有企业集团由于将大量优质资产投入到合资公司中，集团管理总部自身从形式上更倾向于一个不直接接触实际业务的投资管理公司。那么，如何加强国有企业集团对新成立的合资公司的管理，如何规划集团管理总部自身的未来发展，将成为国有企业集团亟待解决的问题。就加强对合资公司的管理而言，要进行制度创新，比如对合资公司对等派驻中高层管理人员制度，构建信息一体化体系等。在政策法规方面，应当加强立法，以确保国有企业在合资公司中的对等地位，对国有企业参与合资公司的日常和重大决策要有明确的政策法规依据。
（作者单位：国家发展改革委对外经济研究所）