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【摘要】：中国社会经济的发展，实现中华民族的伟大复兴，都与党和政府的“管”、“治”息息相关。全面建设惠及百姓的小康社会，需要党和政府完善内部管理，实施有效的监督管理问责机制。自西周建立封建社会以来，统治阶层关于政府官员的“管”、“治”就十分重视，如何建设理想高效的问责机制，也是当代时代背景下党和国家一直在探索的东西。因此，我们再汲取管仲德育为主，刑罚为辅的官员问责制时，结合实际国情，推动建设官员问责常态化，创新出有中国特色的社会主义问责制。
【关键词】：管仲；法治；問责制；问责常态化
【Abstract】： The development of Chinese society and economy，the great rejuvenation of the Chinese nation are closely related to the "tube" and "rule" of the Party and the government. Building a well-off society in an all-round way requires the party and the government to improve their internal management and implement an effective accountability and supervision mechanism. Since the establishment of feudal society in the West Zhou Dynasty， the ruling class on the government officials "control"， "governance" attaches great importance to how to build an ideal and efficient accountability mechanism is the contemporary era of the party and the state has been exploring things. Therefore， when we learn the official accountability system， which is mainly dominated by moral education and criminal punishment， we should promote the normalization of the accountability of construction officials and innovate the socialism accountability system with Chinese characteristics in the light of actual national conditions.
【Key words】： Guan Zhong；The rule of law；Accountability；Accountability normalization
中国共产党于2016年10月24日至27日召开的十八届六中全会中就“全面从严治党”方面作了详细的报告。修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，形成党内的问责制度化、常态化。[1]党的十八届三中全会重点研究部署全面深化改革，四中全会倡导全面依法治国，五中全会吹响全面建成小康社会决胜阶段的冲锋号。刚刚圆满召开的六中全会则着重研究全面从严治党重大问题，将把“四个全面”战略布局更加系统地提升到新的高度。新形势下，加强党内的“管”与“治”，形成制度化的“问责”机制，是全面深化改革进而建设小康社会的关键举措。为此，我们需要借助内在、外在的动力机制，不断完善监督管理，加强制度建设，为实现社会主义社会的伟大复兴保驾护航。
一、管仲的“法”、“礼”治国思想
西周时期，主要的政治思想还是礼乐思想。统治者依靠“伦理”来维持社会秩序，维护统治。“孝”与“敬”作为基本伦理；“礼”作为社会组织法则；以“信”、“义”作为社会人际关系准则。春秋时期，虽然周王室的衰落，礼乐崩坏，但是孝、敬、礼、信、义仍然是人们需要恪守的伦理道德准则，也是为官治世者要恪守的准则。因而，管仲在初任齐国相国的时候还是推崇西周时期的礼乐制度，用以稳定齐国初定的混乱局面，所谓“修旧法，择其善者而业用之”。[2]
其次，旧法新用。管仲充分吸收继承西周的“参国”、“伍鄙”制，将士、农、工、商四民分居，从而制定针对不同层级群体的规章制度，分区而治。并在此基礎上提出“里轨制”和选拔“秀民”为士的制度是在新形势下对西周旧法的“业用”。在继承旧法的基础上创设出新的适合时代发展的“新法”以规范臣民，形成新的“问责”制。
再者，“因能而授禄，录功而与官”，任用官员凭借能力与功勋。“明于分职而督其成事，胜其任者处官，不胜其任者免废”[3]即体现了管仲得用人与问责思想。让为官者明白自己的职责，并根据其职责来监督其工作状况，能胜任的就可以继续留任，不能胜任的就免去官职。把官员的能力与其职位联系在一起，给官员们造成压力感的同时督促他们励精图治，担负起自己应该承担的职责。
另外，为了进一步更好地考核官员，管仲还在齐国推行了一年两次的校官制度。所谓校官：一是在年初，孟春之朝，由国君亲自检阅朝臣述职，并根据爵位封赏，用时五天；另一方面是冬季之朝，也是由国君亲自听朝，不过此次的主要任务是论罚罪刑杀，也是用时五天。简言之，年初的以“布宪”为主，年底进行述职论奖罚。
管仲所推崇的“礼”、“法”治国思想实则是从“民”、“官”的不同角度制定约束不同阶级的规章制度，形成层级分明的问责制，加强统治的同时稳定了社会发展。 二、管仲的“法治”问责思想
管仲作为法家思想的典型代表，他主张严刑峻法来约束管理臣民。在西周，治国的根本是礼，但这里的礼并非是无所倚仗的，是以法律为后盾的“礼”。与西周重礼轻刑的思想不同，管仲对刑（法）有着独特深刻的认识，他认为法律具有“立朝廷”、“用民力”、“用民能”、“用民之生死的重大作用”，因而“欲民之可欲，则法不可不重”。[4]虽如此，管仲还是恪守周礼的，“先礼而后刑”，把礼教放在刑罚之前，对触犯法律、法规的臣民要先“礼”后“兵”。在管仲的心中，礼教是主要的，刑罚只是不得已的辅助手段，实际上就是德主刑辅、礼法并用。这一问責制也成为后来中国两千年封建社会政治的主要思想，统治者多采用这一问责制。
管仲不仅重视政府对官员的管治，还提倡通过平民百姓的监督来考核官员，以百姓的满意度来评定政府官员的作为。 管仲在对官员的问责制中注重“顺民心”，即成了西周的“敬德”、“保民”思想。管仲发扬了西周时期儒家提出的民本思想，但他的闽北思想又是狭隘的，它所关注的是人民的生存权利和经济权利，忽视了人民的政治权利、文化权利和教育权利等，这对我们当代社会意义重大，也要求政府要充分重视人民各项权利的均衡发展。以百姓的满意度作为问责官员的依据，也要保障人民权利的得以实现。
三、管仲的问责制思想对当代社会的启示
（1）完善官员问责制度的逻辑体系
我国封建社会伊始，统治者就十分注重对政府官员的考核，主要包括德、才、能三个方面。管仲在对政府官员的管治中，主要依靠上级政府下级官员的监督管理，并设立专门的考核机构负责监管事宜。虽然管仲也提出了治国理政要“顺民心”，但他却没有明确平民应该怎样参与对政府官员的监督。因此，我国当下在建设政府官员问责制的过程中要坚持政府部门内部上下级的监管问责，还要通过人民社会团体的监督来问责政府官员。 问责主体、问责客体、问责范围、问责程序以及问责结果是一个完整的逻辑体系，继而高效的官员问责制必须要构建完整的问责体系。具体逻辑体系如下图1所示：
第一，关于问责主体。权责理论上，政府官员的权力是其履行职责的需要。从权力来源看，在人民主权的角度上，政府官员的行政权力是人民赋予的，谁授权谁问责。问责主体除了上级政府之外还应包括公民、媒体、社会团体等，而政府内部问责主体还分为纵向问责和横向问责。纵向问责是政府内部上级政府及行政机关对下级政府及其行政机关的问责，比如全国人大对各级政府官员的问责；横向问责则是同级政府部门之间的相互制约，也可以是行政、立法、司法三方的平行问责。
第二，关于问责客体。在管仲的问责思想中，问责客体主要是政府的官员，他认为官员是管治的主要对象，至于平民有自然的社会伦理道德来约束。而在现代政府官员管理中，问责客体不仅是政府主要官员，还包括政府领导。需要特别说明的是，在我国公务员虽然属于政府机构的公职人员，但由于受专门的公务员条例制约，公务员是不在官员问责制管理范围内的。由此，我国的政府官员问责制更具有针对性，这点是与管仲管理政府官员的思想相一致的。
第三，由于政府官员属于国家公职人员，我国的国家性质和政府性质要求政府官员必须做到执政为民。所以问责官员的责任范围非常广泛，除了德、能、勤、绩、廉之外，还涉及一般的责任与义务。然而，不同级别的政府官员所要承担的责任和义务是不同的，根据其所处的职位及权力大小进行问责。管仲也曾提倡，官员问责要其权力、爵位、品德而定，并非是“一刀切”。总之，政府官员问责范围可以归纳为一般义务与特殊义务、个人职业行为规范与个人道德规范。
第四，在问责程序上，管仲在对政府官员进行管治时，采取的是年初“布宪”年末“述职”方式，过程简单粗放，而其中的最终裁决者是国家最高统治者，虽能达到预期的问责效果，但一定程度上具有片面性。在吸取前人经验教训的基础上，我国在制定官员问责制时应该具备完善的程序步骤。
最后，关于问责结果。主要包括纪律责任与终止委任、民事与财政责任、刑事责任三个方面。我国封建社会统治者惩处违法犯罪的政府官员多以刑罚为主，而管仲主张以德育教化为主，刑罚为辅，礼法并用。国家和政府提出的以“德”、“法”治国很好地迎合了管仲的思想，德育为主、刑罚为辅，不仅在文化教育方面盛行，在治国理政方面也同样适用。
（2）深化“问责”理念，促进问责常态化
“两学一做”学习教育推动党性教育常态化。从思想层面让为官者明确为政者的权利与义务，牢记权力来源。在政府部门内部建设官员问责文化，让“问责”成为官员们学习的一部分，形成浓厚的“问责”文化氛围，使问责制渗透在政府官员工作中的每一天，成为一种常态化的附属。问责制建设背景下推动民评官常态化。“无规矩不成方圆。”官员履行职责需要相应的权力，但权力过大就会出现“越位、错位”，给国家和人民造成危害。借用迈克尔·曼恩（Michael Mann）对国家能力的辨析框架，可将治理能力分为“专制型权力” （despotic power）和“建制型权力” （infrastructural power）持续推进官员问责制不是一阵风，而是一个常抓不懈的伟大工程，是一场攻坚战，更是持久战。“两学一做”学习教育推动创新发展常态化。随着社会经济的发展，创新已不仅仅是经济、科技领域的创新，政府公共部门同样也需要创新。
四、总结
当代官员问责制要趋向理性与正义，所谓理性是要正确对待官員的越位与错位，正确实施引咎辞职，不要让引咎辞职流于形式。进而，理性看待引咎辞职官员的复出与调任，而不是盲目地抨击或否定。所谓正义是要补充和完善问责机制：明确政府官员的权责划分、实施政务公开信息透明、培养成熟高素质官员和公民。
迎合十八届六中全会精神，建设有中国特色的社会主义官员问责制。坚持以“德”治国育民的同时辅之以“刑”，礼法并用，推动问责常态化。建设纵横交错的问责网络体系，为廉政建设筑就铜墙铁壁，每一位政府官员都能成为理性的人，正义的人。
注释：
[1]十八届六中全会会议议程。
[2]《国语.齐语》。
[3]《管子.明法解》。
④ 《管子.权修》。
参考文献：
[1]肖俊奇.民评官：以横向问责强化纵向问责[J].中国行政管理， 2015（1）：52-57.
[2]Michael Mann.The Autonomous Power of the State：Its Origins， Mechanisms and Results.In John A. Hall eds. States in History. Cambridge and Oxford： Blackwell，1986.
【关键词】：管仲；法治；問责制；问责常态化
【Abstract】： The development of Chinese society and economy，the great rejuvenation of the Chinese nation are closely related to the "tube" and "rule" of the Party and the government. Building a well-off society in an all-round way requires the party and the government to improve their internal management and implement an effective accountability and supervision mechanism. Since the establishment of feudal society in the West Zhou Dynasty， the ruling class on the government officials "control"， "governance" attaches great importance to how to build an ideal and efficient accountability mechanism is the contemporary era of the party and the state has been exploring things. Therefore， when we learn the official accountability system， which is mainly dominated by moral education and criminal punishment， we should promote the normalization of the accountability of construction officials and innovate the socialism accountability system with Chinese characteristics in the light of actual national conditions.
【Key words】： Guan Zhong；The rule of law；Accountability；Accountability normalization
中国共产党于2016年10月24日至27日召开的十八届六中全会中就“全面从严治党”方面作了详细的报告。修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，形成党内的问责制度化、常态化。[1]党的十八届三中全会重点研究部署全面深化改革，四中全会倡导全面依法治国，五中全会吹响全面建成小康社会决胜阶段的冲锋号。刚刚圆满召开的六中全会则着重研究全面从严治党重大问题，将把“四个全面”战略布局更加系统地提升到新的高度。新形势下，加强党内的“管”与“治”，形成制度化的“问责”机制，是全面深化改革进而建设小康社会的关键举措。为此，我们需要借助内在、外在的动力机制，不断完善监督管理，加强制度建设，为实现社会主义社会的伟大复兴保驾护航。
一、管仲的“法”、“礼”治国思想
西周时期，主要的政治思想还是礼乐思想。统治者依靠“伦理”来维持社会秩序，维护统治。“孝”与“敬”作为基本伦理；“礼”作为社会组织法则；以“信”、“义”作为社会人际关系准则。春秋时期，虽然周王室的衰落，礼乐崩坏，但是孝、敬、礼、信、义仍然是人们需要恪守的伦理道德准则，也是为官治世者要恪守的准则。因而，管仲在初任齐国相国的时候还是推崇西周时期的礼乐制度，用以稳定齐国初定的混乱局面，所谓“修旧法，择其善者而业用之”。[2]
其次，旧法新用。管仲充分吸收继承西周的“参国”、“伍鄙”制，将士、农、工、商四民分居，从而制定针对不同层级群体的规章制度，分区而治。并在此基礎上提出“里轨制”和选拔“秀民”为士的制度是在新形势下对西周旧法的“业用”。在继承旧法的基础上创设出新的适合时代发展的“新法”以规范臣民，形成新的“问责”制。
再者，“因能而授禄，录功而与官”，任用官员凭借能力与功勋。“明于分职而督其成事，胜其任者处官，不胜其任者免废”[3]即体现了管仲得用人与问责思想。让为官者明白自己的职责，并根据其职责来监督其工作状况，能胜任的就可以继续留任，不能胜任的就免去官职。把官员的能力与其职位联系在一起，给官员们造成压力感的同时督促他们励精图治，担负起自己应该承担的职责。
另外，为了进一步更好地考核官员，管仲还在齐国推行了一年两次的校官制度。所谓校官：一是在年初，孟春之朝，由国君亲自检阅朝臣述职，并根据爵位封赏，用时五天；另一方面是冬季之朝，也是由国君亲自听朝，不过此次的主要任务是论罚罪刑杀，也是用时五天。简言之，年初的以“布宪”为主，年底进行述职论奖罚。
管仲所推崇的“礼”、“法”治国思想实则是从“民”、“官”的不同角度制定约束不同阶级的规章制度，形成层级分明的问责制，加强统治的同时稳定了社会发展。 二、管仲的“法治”问责思想
管仲作为法家思想的典型代表，他主张严刑峻法来约束管理臣民。在西周，治国的根本是礼，但这里的礼并非是无所倚仗的，是以法律为后盾的“礼”。与西周重礼轻刑的思想不同，管仲对刑（法）有着独特深刻的认识，他认为法律具有“立朝廷”、“用民力”、“用民能”、“用民之生死的重大作用”，因而“欲民之可欲，则法不可不重”。[4]虽如此，管仲还是恪守周礼的，“先礼而后刑”，把礼教放在刑罚之前，对触犯法律、法规的臣民要先“礼”后“兵”。在管仲的心中，礼教是主要的，刑罚只是不得已的辅助手段，实际上就是德主刑辅、礼法并用。这一问責制也成为后来中国两千年封建社会政治的主要思想，统治者多采用这一问责制。
管仲不仅重视政府对官员的管治，还提倡通过平民百姓的监督来考核官员，以百姓的满意度来评定政府官员的作为。 管仲在对官员的问责制中注重“顺民心”，即成了西周的“敬德”、“保民”思想。管仲发扬了西周时期儒家提出的民本思想，但他的闽北思想又是狭隘的，它所关注的是人民的生存权利和经济权利，忽视了人民的政治权利、文化权利和教育权利等，这对我们当代社会意义重大，也要求政府要充分重视人民各项权利的均衡发展。以百姓的满意度作为问责官员的依据，也要保障人民权利的得以实现。
三、管仲的问责制思想对当代社会的启示
（1）完善官员问责制度的逻辑体系
我国封建社会伊始，统治者就十分注重对政府官员的考核，主要包括德、才、能三个方面。管仲在对政府官员的管治中，主要依靠上级政府下级官员的监督管理，并设立专门的考核机构负责监管事宜。虽然管仲也提出了治国理政要“顺民心”，但他却没有明确平民应该怎样参与对政府官员的监督。因此，我国当下在建设政府官员问责制的过程中要坚持政府部门内部上下级的监管问责，还要通过人民社会团体的监督来问责政府官员。 问责主体、问责客体、问责范围、问责程序以及问责结果是一个完整的逻辑体系，继而高效的官员问责制必须要构建完整的问责体系。具体逻辑体系如下图1所示：
第一，关于问责主体。权责理论上，政府官员的权力是其履行职责的需要。从权力来源看，在人民主权的角度上，政府官员的行政权力是人民赋予的，谁授权谁问责。问责主体除了上级政府之外还应包括公民、媒体、社会团体等，而政府内部问责主体还分为纵向问责和横向问责。纵向问责是政府内部上级政府及行政机关对下级政府及其行政机关的问责，比如全国人大对各级政府官员的问责；横向问责则是同级政府部门之间的相互制约，也可以是行政、立法、司法三方的平行问责。
第二，关于问责客体。在管仲的问责思想中，问责客体主要是政府的官员，他认为官员是管治的主要对象，至于平民有自然的社会伦理道德来约束。而在现代政府官员管理中，问责客体不仅是政府主要官员，还包括政府领导。需要特别说明的是，在我国公务员虽然属于政府机构的公职人员，但由于受专门的公务员条例制约，公务员是不在官员问责制管理范围内的。由此，我国的政府官员问责制更具有针对性，这点是与管仲管理政府官员的思想相一致的。
第三，由于政府官员属于国家公职人员，我国的国家性质和政府性质要求政府官员必须做到执政为民。所以问责官员的责任范围非常广泛，除了德、能、勤、绩、廉之外，还涉及一般的责任与义务。然而，不同级别的政府官员所要承担的责任和义务是不同的，根据其所处的职位及权力大小进行问责。管仲也曾提倡，官员问责要其权力、爵位、品德而定，并非是“一刀切”。总之，政府官员问责范围可以归纳为一般义务与特殊义务、个人职业行为规范与个人道德规范。
第四，在问责程序上，管仲在对政府官员进行管治时，采取的是年初“布宪”年末“述职”方式，过程简单粗放，而其中的最终裁决者是国家最高统治者，虽能达到预期的问责效果，但一定程度上具有片面性。在吸取前人经验教训的基础上，我国在制定官员问责制时应该具备完善的程序步骤。
最后，关于问责结果。主要包括纪律责任与终止委任、民事与财政责任、刑事责任三个方面。我国封建社会统治者惩处违法犯罪的政府官员多以刑罚为主，而管仲主张以德育教化为主，刑罚为辅，礼法并用。国家和政府提出的以“德”、“法”治国很好地迎合了管仲的思想，德育为主、刑罚为辅，不仅在文化教育方面盛行，在治国理政方面也同样适用。
（2）深化“问责”理念，促进问责常态化
“两学一做”学习教育推动党性教育常态化。从思想层面让为官者明确为政者的权利与义务，牢记权力来源。在政府部门内部建设官员问责文化，让“问责”成为官员们学习的一部分，形成浓厚的“问责”文化氛围，使问责制渗透在政府官员工作中的每一天，成为一种常态化的附属。问责制建设背景下推动民评官常态化。“无规矩不成方圆。”官员履行职责需要相应的权力，但权力过大就会出现“越位、错位”，给国家和人民造成危害。借用迈克尔·曼恩（Michael Mann）对国家能力的辨析框架，可将治理能力分为“专制型权力” （despotic power）和“建制型权力” （infrastructural power）持续推进官员问责制不是一阵风，而是一个常抓不懈的伟大工程，是一场攻坚战，更是持久战。“两学一做”学习教育推动创新发展常态化。随着社会经济的发展，创新已不仅仅是经济、科技领域的创新，政府公共部门同样也需要创新。
四、总结
当代官员问责制要趋向理性与正义，所谓理性是要正确对待官員的越位与错位，正确实施引咎辞职，不要让引咎辞职流于形式。进而，理性看待引咎辞职官员的复出与调任，而不是盲目地抨击或否定。所谓正义是要补充和完善问责机制：明确政府官员的权责划分、实施政务公开信息透明、培养成熟高素质官员和公民。
迎合十八届六中全会精神，建设有中国特色的社会主义官员问责制。坚持以“德”治国育民的同时辅之以“刑”，礼法并用，推动问责常态化。建设纵横交错的问责网络体系，为廉政建设筑就铜墙铁壁，每一位政府官员都能成为理性的人，正义的人。
注释：
[1]十八届六中全会会议议程。
[2]《国语.齐语》。
[3]《管子.明法解》。
④ 《管子.权修》。
参考文献：
[1]肖俊奇.民评官：以横向问责强化纵向问责[J].中国行政管理， 2015（1）：52-57.
[2]Michael Mann.The Autonomous Power of the State：Its Origins， Mechanisms and Results.In John A. Hall eds. States in History. Cambridge and Oxford： Blackwell，1986.