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2009年8月，由国家卫生部等9部门制定的《关于建立国家基本药物制度的实施意见》的发布，标志着我国建立国家基本药物制度工作正式启动。这项重大的改革措施旨在保障群众基本用药权益，促进“以药补医”机制的转变和药品生产流通企业资源的优化整合，对推进整个医疗体制改革有着牵一发而动全身的重要意义。从《实施意见》公布以来，我们无锡市按照中央和省委、省政府部署，结合地方实际，以实施基本药物制度为抓手带动医疗体制改革其他各项工作，在不断探索实践中形成了一些有益的经验和启示。我们的具体做法是：
建立组织领导机构。2009年12月，我市成立了市国家基本药物制度工作委员会，负责协调解决基本药物制度实施过程中各个环节的相关政策问题，以及基本药物集中采购和统一配送的领导、协调和监督工作。按照专业优先、兼顾管理，基层为主、兼顾其他的原则，由基层医疗卫生机构专家代表为主，市、区级医院专家和相关部门、相关专业管理人员40人组建市基本药物专家评审组，为基本药物目录遴选及其他专业性问题提供决策支持。
确认配送企业和建立配供关系。在首批试点县区，分类设立操作平台，即城区操作平台和县(市)操作平台。在省药品集中采购中心确定基本药物配送候选企业名单的同时，根据中标配送企业分布情况，采用双向选择方式，按每个市(县)、区2家的标准确定基本药物配供企业，各社区卫生服务中心与配送企业建立一对一的固定配供关系，建立配供关系的双方实行所有采购药品独家配送，以利于配供责任的落实和配供质量的提高。
评审确定基本药物使用目录。在省药品集中采购中心公布基本药物中标(候选)品种目录的基础上，召开市基本药物采购候选品种评审会，按照满足基本医疗需求、有利于基层医疗卫生机构方便选用、适应本市居民基本药物合理使用习惯和需求，以及质优、价廉、实用的遴选原则，根据大多数评审专家集中投票意见，在省定目录中遴选确定市第一批和第二批基本药物使用目录并公布。各市(县)、区在市级遴选目录的基础上，按照同一通用名称药品的品种，GMP层次常用注射剂和口服剂型的选择均不得超过两个产品并单独定价的选择产品的要求，确定本地区使用目录。
明确药物配备和使用具体进程。制定文件，明确配送协议签订、基本药物集中采购和统一配送、基本药物零差率销售和合理用药、基本药物配备和使用监管、舆论宣传引导等方面的具体要求，并明确工作时间节点。至今年1月15日，我市4个首批实施的区、县全部完成配供协议签订工作，并终止与其他药品生产流通企业间的购销行为，按新配供方式集中采购的基本药物逐步配备到位，严格实行零差率销售；4月1日起，首批实施的市(县)、区全部配备使用基本药物，其他药物一律停止使用。
今年1至5月底，4个试点地区的34个社区卫生服务中心使用基本药物金额4890，77万元，药品平均价格较往年同期下降45％以上，门急诊总人次116.1万人次，较去年同期增长20.1％，次均门诊费用78元，较去年同期下降14％。基本药物平均配备品种数达250种以上，基本药物平均配送到位率达85％以上，基本药物使用率达到100％。
经过一年多的实践，我们逐步形成了如下一些工作体会：
基层卫生服务体系是推行基本药物制度的前提条件。我市早在2007年10月，就着手整合区级卫生资源，大力推进社区卫生工作，重新优化配置基层医疗卫生服务资源。截至目前，全市按照建设15分钟健康服务圈的要求，累计建成社区卫生服务中心、站918个，社区卫生服务机构覆盖率达到100％。城区23家社区卫生服务中心均与原举办机构彻底脱钩，实现“人、财、物”三独立运行。机构性质明确为政府举办的独立法人公益类事业单位，人员身份核定为全民事业编制，日常运行实行财政定项补助。目前，我市正按照《关于加强城乡基层医疗卫生服务体系的实施意见》，实施新一轮城乡基层医疗卫生服务体系建设。江阴市在充分调研的基础上，对辖区内基层医疗卫生机构布局作了重大调整，根据乡镇撤并、服务范围、发展规模等实际情况，在确保每个建制街道(镇)有一家政府举办的社区卫生服务中心(卫生院)的基础上，对部分规模较大、水平较高、服务范围较广的社区卫生服务中心(卫生院)重新定位，逐步向二级综合或专科医院发展，这些都为推行基本药物制度创造了条件。
加强机构规范化建设是推行基本药物制度的物质基础。2006年起，市级财政投入建设资金1.24亿元，区政府通过提供用房和直接投资等方式配套投入2.3亿元，按照“功能完善、规模适度、经济适用”原则，启动社区卫生服务设施规范化建设。目前，城区23家社区卫生服务中心业务用房面积均超过3000平方米，彩超、全自动生化等设备配备齐全，较好地满足了常见病、多发病、慢性病诊疗和基本公共卫生服务需要。同时，投入2000万元，抓好人才队伍建设、社区卫生适宜技术推广以及重点项目推进等工作。目前，我市正在开展新一轮的城乡社区卫生服务机构规范化建设，要求用房面积社区卫生服务中心达到3000平方米以上，社区卫生服务站达到100～150平方米以上，设备、人员配置等符合省定机构设置标准和市定规范化建设标准，并按照“八统一”要求，统一规范管理城乡社区卫生服务机构的人员、机构标识、药品购销、财务核算、服务项目、信息平台、制度建设、考核标准等，从多方面夯实了社区卫生服务基础，为实施基本药物制度搭建了平台。
实施收支两条线管理是推行基本药物制度的有力保障。具体包括四个方面：一是实行预算管理。社区卫生服务中心经费补偿由政府补助和服务收费两项构成，县(市)、区根据需求，纳入本级财政预算。二是收入全额上缴。社区卫生服务中心所有经营收入、资产性收益和其他非财政拨款收入全部上交财政专户。三是支出分类核定。人员经费按定员定额方式核定，工资水平与当地事业单位工作人员平均工资水平衔接。业务经费按基本公共卫生服务和基本医疗服务，分项核定支出预算额度。同时，探索按服务人口和提供服务的数量、质量以及单位综合服务成本核定支出额度。四是结余统筹管理。社区卫生服务中心经费结余由财政、卫生部门统筹安排、综合平衡。通过实施收支两条线管理，进一步明确了社区卫生服务发展长效补偿途径，为基本药物制度实施提供了切实保障。
强化社区信息化监管是推行基本药物制度的高效手段。2006年起，启动建设涵盖“六位一体”(预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育)内容的社区卫生服务信息系统。通过努力，信息系统已在城区23家社区卫生服务中心联网运行，初步发挥了高效的监管作用。首先，通过对各社区卫生服务中心药品管理系统、药品结算系统的统一管理，取消各社区卫生服务中心对药品目录、价格的管理权限，从技术手段上切断目录外药品入库、销售途径；其次，卫生管理部门可通过信息系统实时监督每个服务对象接受服务的情况，也可以通过数据分析发现可能存在的问题，在事中、事后及时处理不规范服务行为；第三，通过与信息系统互联的电子显示屏实时公示药品信息，以及打印结算收据，使居民对药品价格和优惠让利等信息一目了然，让群众真切感受到社区卫生的各项优惠政策。
实施国家基本药物制度是一项全新的系统工程，实施初期问题和困难在所难免，主要表现为基本药物制度尚难以覆盖至民营社区卫生服务机构，部分群众对基本药物制度还存在一定的误解和偏见，对基本药物的廉价和药效仍有不同程度的怀疑，少数基本药物配供程序和办法还存在问题等。对此，我市还将积极探索，努力采取有效措施，进一步完善国家基本药物制度，以确保让人民群众真正享受到医改的切实成果。
(作者系无锡市政协副主席、无锡市卫生局局长)
责任编辑：尤健
建立组织领导机构。2009年12月，我市成立了市国家基本药物制度工作委员会，负责协调解决基本药物制度实施过程中各个环节的相关政策问题，以及基本药物集中采购和统一配送的领导、协调和监督工作。按照专业优先、兼顾管理，基层为主、兼顾其他的原则，由基层医疗卫生机构专家代表为主，市、区级医院专家和相关部门、相关专业管理人员40人组建市基本药物专家评审组，为基本药物目录遴选及其他专业性问题提供决策支持。
确认配送企业和建立配供关系。在首批试点县区，分类设立操作平台，即城区操作平台和县(市)操作平台。在省药品集中采购中心确定基本药物配送候选企业名单的同时，根据中标配送企业分布情况，采用双向选择方式，按每个市(县)、区2家的标准确定基本药物配供企业，各社区卫生服务中心与配送企业建立一对一的固定配供关系，建立配供关系的双方实行所有采购药品独家配送，以利于配供责任的落实和配供质量的提高。
评审确定基本药物使用目录。在省药品集中采购中心公布基本药物中标(候选)品种目录的基础上，召开市基本药物采购候选品种评审会，按照满足基本医疗需求、有利于基层医疗卫生机构方便选用、适应本市居民基本药物合理使用习惯和需求，以及质优、价廉、实用的遴选原则，根据大多数评审专家集中投票意见，在省定目录中遴选确定市第一批和第二批基本药物使用目录并公布。各市(县)、区在市级遴选目录的基础上，按照同一通用名称药品的品种，GMP层次常用注射剂和口服剂型的选择均不得超过两个产品并单独定价的选择产品的要求，确定本地区使用目录。
明确药物配备和使用具体进程。制定文件，明确配送协议签订、基本药物集中采购和统一配送、基本药物零差率销售和合理用药、基本药物配备和使用监管、舆论宣传引导等方面的具体要求，并明确工作时间节点。至今年1月15日，我市4个首批实施的区、县全部完成配供协议签订工作，并终止与其他药品生产流通企业间的购销行为，按新配供方式集中采购的基本药物逐步配备到位，严格实行零差率销售；4月1日起，首批实施的市(县)、区全部配备使用基本药物，其他药物一律停止使用。
今年1至5月底，4个试点地区的34个社区卫生服务中心使用基本药物金额4890，77万元，药品平均价格较往年同期下降45％以上，门急诊总人次116.1万人次，较去年同期增长20.1％，次均门诊费用78元，较去年同期下降14％。基本药物平均配备品种数达250种以上，基本药物平均配送到位率达85％以上，基本药物使用率达到100％。
经过一年多的实践，我们逐步形成了如下一些工作体会：
基层卫生服务体系是推行基本药物制度的前提条件。我市早在2007年10月，就着手整合区级卫生资源，大力推进社区卫生工作，重新优化配置基层医疗卫生服务资源。截至目前，全市按照建设15分钟健康服务圈的要求，累计建成社区卫生服务中心、站918个，社区卫生服务机构覆盖率达到100％。城区23家社区卫生服务中心均与原举办机构彻底脱钩，实现“人、财、物”三独立运行。机构性质明确为政府举办的独立法人公益类事业单位，人员身份核定为全民事业编制，日常运行实行财政定项补助。目前，我市正按照《关于加强城乡基层医疗卫生服务体系的实施意见》，实施新一轮城乡基层医疗卫生服务体系建设。江阴市在充分调研的基础上，对辖区内基层医疗卫生机构布局作了重大调整，根据乡镇撤并、服务范围、发展规模等实际情况，在确保每个建制街道(镇)有一家政府举办的社区卫生服务中心(卫生院)的基础上，对部分规模较大、水平较高、服务范围较广的社区卫生服务中心(卫生院)重新定位，逐步向二级综合或专科医院发展，这些都为推行基本药物制度创造了条件。
加强机构规范化建设是推行基本药物制度的物质基础。2006年起，市级财政投入建设资金1.24亿元，区政府通过提供用房和直接投资等方式配套投入2.3亿元，按照“功能完善、规模适度、经济适用”原则，启动社区卫生服务设施规范化建设。目前，城区23家社区卫生服务中心业务用房面积均超过3000平方米，彩超、全自动生化等设备配备齐全，较好地满足了常见病、多发病、慢性病诊疗和基本公共卫生服务需要。同时，投入2000万元，抓好人才队伍建设、社区卫生适宜技术推广以及重点项目推进等工作。目前，我市正在开展新一轮的城乡社区卫生服务机构规范化建设，要求用房面积社区卫生服务中心达到3000平方米以上，社区卫生服务站达到100～150平方米以上，设备、人员配置等符合省定机构设置标准和市定规范化建设标准，并按照“八统一”要求，统一规范管理城乡社区卫生服务机构的人员、机构标识、药品购销、财务核算、服务项目、信息平台、制度建设、考核标准等，从多方面夯实了社区卫生服务基础，为实施基本药物制度搭建了平台。
实施收支两条线管理是推行基本药物制度的有力保障。具体包括四个方面：一是实行预算管理。社区卫生服务中心经费补偿由政府补助和服务收费两项构成，县(市)、区根据需求，纳入本级财政预算。二是收入全额上缴。社区卫生服务中心所有经营收入、资产性收益和其他非财政拨款收入全部上交财政专户。三是支出分类核定。人员经费按定员定额方式核定，工资水平与当地事业单位工作人员平均工资水平衔接。业务经费按基本公共卫生服务和基本医疗服务，分项核定支出预算额度。同时，探索按服务人口和提供服务的数量、质量以及单位综合服务成本核定支出额度。四是结余统筹管理。社区卫生服务中心经费结余由财政、卫生部门统筹安排、综合平衡。通过实施收支两条线管理，进一步明确了社区卫生服务发展长效补偿途径，为基本药物制度实施提供了切实保障。
强化社区信息化监管是推行基本药物制度的高效手段。2006年起，启动建设涵盖“六位一体”(预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育)内容的社区卫生服务信息系统。通过努力，信息系统已在城区23家社区卫生服务中心联网运行，初步发挥了高效的监管作用。首先，通过对各社区卫生服务中心药品管理系统、药品结算系统的统一管理，取消各社区卫生服务中心对药品目录、价格的管理权限，从技术手段上切断目录外药品入库、销售途径；其次，卫生管理部门可通过信息系统实时监督每个服务对象接受服务的情况，也可以通过数据分析发现可能存在的问题，在事中、事后及时处理不规范服务行为；第三，通过与信息系统互联的电子显示屏实时公示药品信息，以及打印结算收据，使居民对药品价格和优惠让利等信息一目了然，让群众真切感受到社区卫生的各项优惠政策。
实施国家基本药物制度是一项全新的系统工程，实施初期问题和困难在所难免，主要表现为基本药物制度尚难以覆盖至民营社区卫生服务机构，部分群众对基本药物制度还存在一定的误解和偏见，对基本药物的廉价和药效仍有不同程度的怀疑，少数基本药物配供程序和办法还存在问题等。对此，我市还将积极探索，努力采取有效措施，进一步完善国家基本药物制度，以确保让人民群众真正享受到医改的切实成果。
(作者系无锡市政协副主席、无锡市卫生局局长)
责任编辑：尤健