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摘要：内蒙古煤炭资源量丰富，以煤炭资源为主体，促进非煤经济发展，通过引进项目投资配置煤炭资源，将资源优势转化为经济优势，但现有的煤炭资源矿业权流转形式与煤炭资源开发、生态环境保护往往不协调，通过对矿业权流转原因和流转现状分析，提出对矿业权流转的思考和建议，合理矿业权流转，保障煤炭资源按时序合理有效开发，促进非煤经济的快速健康发展，生态环境得到恢复治理，实现煤炭资源的节约性开发和地方经济持续稳定健康发展。
关键词：资源配置 矿业权流转 资产化 管理
1. 引言
内蒙古煤炭资源储量丰富，目前自治区已探明煤炭资源储量达到7，414亿吨，居全国第一位，为了能将资源优势转化成经济优势，以煤炭资源为主体，促进地方各行业的发展，在2009年自治区出台了《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》（【2009】50号），把自然资源的有效供给和持续利用作为支撑地方经济发展的前提和条件，科学配置和管理煤炭资源，为自治区的可持续发展发挥了积极的作用。但在实际的煤炭资源开发过程中有关矿业权流转出现了一些新情况、新问题。所以，本论文主要就内蒙古自治区配置煤炭资源矿业权流转进行探讨。
2. 配置煤炭资源矿业权流转形成原因
2004年以来，内蒙古自治区为转变单一依托煤矿能源支柱的社会经济风险，开始走循环经济的路子，重新调整工业结构，延伸产业链条，充分利用资源、转换资源构建化工产业，大规模引进煤电深加工和化工产业项目，并为引进的项目配置资源，可以使转化项目起点高，投资额大，同时煤炭开发以后形成的利润也可以弥补转化项目运行初期的亏损，起到扶持转化项目走向成熟的作用。但是引进项目配置的煤炭资源在客观上需要进行矿业权流转。
2.1 开发主体资质动因
以优惠的煤炭资源价款和开发政策引进项目，最终还是落实到煤炭资源的开发问题。按照自治区《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》规定配置资源，往往出现拥有煤炭资源的企业，可能没有煤矿开采资质，客观上需要引入在煤炭建设、开采管理方面有经验的大型煤炭企业参与开发，加快煤炭资源开发速度，以便保障转化项目健康发展。
2.2转化项目资金需求动因
政策规定一次性完成固定资产投资额在40亿以上的新建大型装备制造和高新技术项目才可以配置资源，并固定资产投资额决定配置资源量，因此转化项目将占用投资企业大量的资金，而煤矿开发有一个过程，利润回报是展期的，致使原想以煤炭开发利润支撑配套转化项目的企业很难完成预期目的，如果既要保证转化项目投资，同时又要投资煤炭开发，所需资金量更大，能够承担的企业太少。因此，客观上需要将展期利益尽早变现，以便支持转化项目建设。
2.3地方政府发展动因
煤炭资源配置以后，地方政府为避免资源配置以后长期闲置或可能造成的无序转让，同时为了形成新的经济增长点，也希望资源尽快开采，推动尽快形成产能，支持地方建设。此外，煤矿安全生产管理的特殊性，也促使地方政府要求开发企业具有相当高的煤矿开采的安全、技术管理经验，有较强的社会责任感。
3. 矿业权流转的现状
目前在内蒙古自治区进行资源开发的大型煤矿企业，除了一部分依照50号文件要求投资转化项目等产业配置资源和通过招拍挂方式竞得矿权外，很多企业一是通过承包经营方式，二是通过股权收购方式参与煤炭开发。
不完善的承包经营机制使得承包单位急于在承包期内实现产值的最大化，只重视煤炭产量，而无视煤炭资源的节约与保护、环境污染与治理，结果是煤炭资源遭到严重破坏和浪费，生态环境进一步恶化。
当前，大部分煤炭企业均采取收购拥有资源企业股权的方式参与资源开发。
政策规定申请配置资源的投资企业要在自治区内注册独立法人企业，成立新的能源开发公司，将转化项目应配置的资源直接配置给能源开发公司，然后将资源作价计入净资产，煤炭开发企业购买能源开发公司的净资产，达到参股能源开发的目的。
矿业权的流转并不必然涉及采矿权主体及矿业权证件的变更，矿业权的流转可以分为内部流转和外部流转两种机制。在矿业权属于矿山企业的情形下，各股东对内部股权份额进行相互收购或转让，此时的各投资人股份比例的调整实际上是间接地对矿业权中的收益权进行调整。煤矿企业以股权收购的方式获得了矿山企业的部分或全部股份，在不分解或注销矿山企业的情形下，矿山企业合法的采矿权主体地位实际上并未改变，此时只需改变工商登记的股权结构而无需变更矿业权主体。
事实上，通过股权收购方式的矿业权流转，不违反国家和自治区的相关政策，并且由于解决了非煤炭企业配置煤炭资源的开采问题，在一定程度上激发了非煤炭企业到内蒙古投资的热情。
4. 对矿业权流转的思考和建议
配置资源实质就是对投资项目的鼓励和扶持，依靠煤炭资源完成发展的资本积累，进行产业结构调整。以资源引进项目、以资源置换资本的政策有利于地方发展的需求，是保证地方经济持续稳定发展的推进剂。从政策上更要完善有利于非煤经济和煤炭经济的相互促进、相互发展。
4.1 为煤炭开发适度“松绑”
目前煤炭开发与配套转化项目实行的是捆绑式关系。项目引进和资源配置一般都在资源所在地，符合资源配置条件的项目范围较窄。
4.1.1放宽资源配置区域
资源配置要考虑整个自治区的均衡发展，统筹考虑各种自然资源的社会化分配，统筹考虑自然环境的承受能力，将煤矿开发项目、各种配套转化项目在自治区范围内合理分配、安置，不至于使煤炭资源丰富地区的引进项目过多，避免项目投资和资源开发过于集中。
4.1.2放宽符合配置资源的项目领域
内蒙古自治区社会基础设施相对于内地较为落后，生态环境脆弱，更多地引导社会资本向政府主导的基础设施建设和生态环境修复投入，对于此类项目应优先配置资源，例如铁路建设、特别是内蒙古与内陆省份的交通建设、造林控沙等项目。
4.2确定开发主体，明确开发区域，提高煤炭开发的集中度 内蒙古地区尤其是鄂尔多斯地区，煤炭资源赋存稳定，少有断层等地质构造对煤层的破坏、切割，有利于规划大型井田资源储量规模和矿山生产建设规模，当前划分的一个井田有十几到二十几亿吨的资源储量，按照50号文件规定，一、二个转化项目难以取得整个井田的资源量，造成了一个井田多个项目主体，受多个转化项目进展程度的制约，使煤矿项目难以有效开发。
政府可以根据地方煤炭产业政策和经济发展需求，先行引入具有大型煤矿开发、管理经验的煤炭企业作为煤炭开发主体，经过审查以后，确定其为邻近几个矿或一个矿区的开发主体，并根据矿井建设周期长的特点，同意煤矿企业先进行项目的立项等开发前期准备工作。再由政府主导将引进项目应配置的资源，配置到该开发主体，而开发主体从资金等方面协助做好转化项目落地。这样资源配置以后，立即就可以开发，避免出现煤炭项目迟迟得不到开发，失去以煤炭资源扶持转化项目快速成长的本意。
4.3 加快推行资源资本化
资源资本化是推行按市场方式配置资源的基础，也是按市场价格征收配置资源价款的基础。政府可以直接将资源资本化，由政府确定矿业权的实际控制人，这样有利于煤矿安全管理和资源的有序开发。
政府在对资源进行评估作价后，将煤炭资源以投资方式成立产业发展基金，发展基金以资源入股，与开发主体共同出资成立煤炭开发公司，并出让部分股权给开发主体，由开发主体着手做开发前的准备工作。引进项目需要配置资源的，直接将产业发展基金持有的股权配置给转化项目，并根据转化项目投资人的意愿，由政府主导开发主体全部或部分地收购配置的股权，这样引进的项目不受规模、资金限制，可大可小，既可以在资源地建厂，也可以在其他需要的盟市建厂，关键是项目本身确实有利于自治区的持续发展、均衡发展，有利于生态环境的修复和保护。
推行资源资本化要解决以下问题：
4.3.1建立市场价格体系
内蒙古自治区区域广阔，煤炭资源丰富且分布范围大，不同区域的资源赋存条件、自然开发条件（包括交通运输、供水、供电）、开发时序等各不相同，为稳定市场，相对公平，政府应当为矿区制定合理的资源市场指导价格，指导资本化后的股权交易。
4.3.2强化矿业权人的社会责任
由于矿山企业的安全性要求较高，国家和自治区对矿山企业在安全生产和劳动保护等社会责任方面均有特殊要求，经过政府审查后的开发主体，完全可以尽到法定的社会责任，遵循谁开发谁保护、谁破坏谁治理的原则，真正实现资源开发与生态环境保护相统一。因此要防止矿业权“炒作式”流转，保护真实开发主体的合法权利。一是要严格控制没有开发能力的企业参股或入股煤炭开发企业时的持股比例，即对矿业权的控制必须处于从属地位；二是建立煤矿股权变更必要的监督审查机制，保证煤矿股权向有开发能力、真实想开发、安全、技术管理能力强的流转，使矿业权流转更加规范有序。
5. 结束语
合理的矿业权流转，能够保障煤炭资源按时序合理有效开发，促进非煤经济的快速健康发展，生态环境可以得到恢复治理，地方经济才能实现持续稳定健康发展。
参考文献
[1] 钱 阔，陈绍志等，自然资源资产化管理〔M〕.经济管理出版社.1996.8.
[2] 苏 迅，张慧君，对我国矿业权市场中几个现象的思考[J].中国矿业.2004.03.
[3] 孟菲菲，论我国矿业权流转制度[J].北京交通大学.2008.06.
关键词：资源配置 矿业权流转 资产化 管理
1. 引言
内蒙古煤炭资源储量丰富，目前自治区已探明煤炭资源储量达到7，414亿吨，居全国第一位，为了能将资源优势转化成经济优势，以煤炭资源为主体，促进地方各行业的发展，在2009年自治区出台了《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》（【2009】50号），把自然资源的有效供给和持续利用作为支撑地方经济发展的前提和条件，科学配置和管理煤炭资源，为自治区的可持续发展发挥了积极的作用。但在实际的煤炭资源开发过程中有关矿业权流转出现了一些新情况、新问题。所以，本论文主要就内蒙古自治区配置煤炭资源矿业权流转进行探讨。
2. 配置煤炭资源矿业权流转形成原因
2004年以来，内蒙古自治区为转变单一依托煤矿能源支柱的社会经济风险，开始走循环经济的路子，重新调整工业结构，延伸产业链条，充分利用资源、转换资源构建化工产业，大规模引进煤电深加工和化工产业项目，并为引进的项目配置资源，可以使转化项目起点高，投资额大，同时煤炭开发以后形成的利润也可以弥补转化项目运行初期的亏损，起到扶持转化项目走向成熟的作用。但是引进项目配置的煤炭资源在客观上需要进行矿业权流转。
2.1 开发主体资质动因
以优惠的煤炭资源价款和开发政策引进项目，最终还是落实到煤炭资源的开发问题。按照自治区《关于进一步完善煤炭资源管理的意见》规定配置资源，往往出现拥有煤炭资源的企业，可能没有煤矿开采资质，客观上需要引入在煤炭建设、开采管理方面有经验的大型煤炭企业参与开发，加快煤炭资源开发速度，以便保障转化项目健康发展。
2.2转化项目资金需求动因
政策规定一次性完成固定资产投资额在40亿以上的新建大型装备制造和高新技术项目才可以配置资源，并固定资产投资额决定配置资源量，因此转化项目将占用投资企业大量的资金，而煤矿开发有一个过程，利润回报是展期的，致使原想以煤炭开发利润支撑配套转化项目的企业很难完成预期目的，如果既要保证转化项目投资，同时又要投资煤炭开发，所需资金量更大，能够承担的企业太少。因此，客观上需要将展期利益尽早变现，以便支持转化项目建设。
2.3地方政府发展动因
煤炭资源配置以后，地方政府为避免资源配置以后长期闲置或可能造成的无序转让，同时为了形成新的经济增长点，也希望资源尽快开采，推动尽快形成产能，支持地方建设。此外，煤矿安全生产管理的特殊性，也促使地方政府要求开发企业具有相当高的煤矿开采的安全、技术管理经验，有较强的社会责任感。
3. 矿业权流转的现状
目前在内蒙古自治区进行资源开发的大型煤矿企业，除了一部分依照50号文件要求投资转化项目等产业配置资源和通过招拍挂方式竞得矿权外，很多企业一是通过承包经营方式，二是通过股权收购方式参与煤炭开发。
不完善的承包经营机制使得承包单位急于在承包期内实现产值的最大化，只重视煤炭产量，而无视煤炭资源的节约与保护、环境污染与治理，结果是煤炭资源遭到严重破坏和浪费，生态环境进一步恶化。
当前，大部分煤炭企业均采取收购拥有资源企业股权的方式参与资源开发。
政策规定申请配置资源的投资企业要在自治区内注册独立法人企业，成立新的能源开发公司，将转化项目应配置的资源直接配置给能源开发公司，然后将资源作价计入净资产，煤炭开发企业购买能源开发公司的净资产，达到参股能源开发的目的。
矿业权的流转并不必然涉及采矿权主体及矿业权证件的变更，矿业权的流转可以分为内部流转和外部流转两种机制。在矿业权属于矿山企业的情形下，各股东对内部股权份额进行相互收购或转让，此时的各投资人股份比例的调整实际上是间接地对矿业权中的收益权进行调整。煤矿企业以股权收购的方式获得了矿山企业的部分或全部股份，在不分解或注销矿山企业的情形下，矿山企业合法的采矿权主体地位实际上并未改变，此时只需改变工商登记的股权结构而无需变更矿业权主体。
事实上，通过股权收购方式的矿业权流转，不违反国家和自治区的相关政策，并且由于解决了非煤炭企业配置煤炭资源的开采问题，在一定程度上激发了非煤炭企业到内蒙古投资的热情。
4. 对矿业权流转的思考和建议
配置资源实质就是对投资项目的鼓励和扶持，依靠煤炭资源完成发展的资本积累，进行产业结构调整。以资源引进项目、以资源置换资本的政策有利于地方发展的需求，是保证地方经济持续稳定发展的推进剂。从政策上更要完善有利于非煤经济和煤炭经济的相互促进、相互发展。
4.1 为煤炭开发适度“松绑”
目前煤炭开发与配套转化项目实行的是捆绑式关系。项目引进和资源配置一般都在资源所在地，符合资源配置条件的项目范围较窄。
4.1.1放宽资源配置区域
资源配置要考虑整个自治区的均衡发展，统筹考虑各种自然资源的社会化分配，统筹考虑自然环境的承受能力，将煤矿开发项目、各种配套转化项目在自治区范围内合理分配、安置，不至于使煤炭资源丰富地区的引进项目过多，避免项目投资和资源开发过于集中。
4.1.2放宽符合配置资源的项目领域
内蒙古自治区社会基础设施相对于内地较为落后，生态环境脆弱，更多地引导社会资本向政府主导的基础设施建设和生态环境修复投入，对于此类项目应优先配置资源，例如铁路建设、特别是内蒙古与内陆省份的交通建设、造林控沙等项目。
4.2确定开发主体，明确开发区域，提高煤炭开发的集中度 内蒙古地区尤其是鄂尔多斯地区，煤炭资源赋存稳定，少有断层等地质构造对煤层的破坏、切割，有利于规划大型井田资源储量规模和矿山生产建设规模，当前划分的一个井田有十几到二十几亿吨的资源储量，按照50号文件规定，一、二个转化项目难以取得整个井田的资源量，造成了一个井田多个项目主体，受多个转化项目进展程度的制约，使煤矿项目难以有效开发。
政府可以根据地方煤炭产业政策和经济发展需求，先行引入具有大型煤矿开发、管理经验的煤炭企业作为煤炭开发主体，经过审查以后，确定其为邻近几个矿或一个矿区的开发主体，并根据矿井建设周期长的特点，同意煤矿企业先进行项目的立项等开发前期准备工作。再由政府主导将引进项目应配置的资源，配置到该开发主体，而开发主体从资金等方面协助做好转化项目落地。这样资源配置以后，立即就可以开发，避免出现煤炭项目迟迟得不到开发，失去以煤炭资源扶持转化项目快速成长的本意。
4.3 加快推行资源资本化
资源资本化是推行按市场方式配置资源的基础，也是按市场价格征收配置资源价款的基础。政府可以直接将资源资本化，由政府确定矿业权的实际控制人，这样有利于煤矿安全管理和资源的有序开发。
政府在对资源进行评估作价后，将煤炭资源以投资方式成立产业发展基金，发展基金以资源入股，与开发主体共同出资成立煤炭开发公司，并出让部分股权给开发主体，由开发主体着手做开发前的准备工作。引进项目需要配置资源的，直接将产业发展基金持有的股权配置给转化项目，并根据转化项目投资人的意愿，由政府主导开发主体全部或部分地收购配置的股权，这样引进的项目不受规模、资金限制，可大可小，既可以在资源地建厂，也可以在其他需要的盟市建厂，关键是项目本身确实有利于自治区的持续发展、均衡发展，有利于生态环境的修复和保护。
推行资源资本化要解决以下问题：
4.3.1建立市场价格体系
内蒙古自治区区域广阔，煤炭资源丰富且分布范围大，不同区域的资源赋存条件、自然开发条件（包括交通运输、供水、供电）、开发时序等各不相同，为稳定市场，相对公平，政府应当为矿区制定合理的资源市场指导价格，指导资本化后的股权交易。
4.3.2强化矿业权人的社会责任
由于矿山企业的安全性要求较高，国家和自治区对矿山企业在安全生产和劳动保护等社会责任方面均有特殊要求，经过政府审查后的开发主体，完全可以尽到法定的社会责任，遵循谁开发谁保护、谁破坏谁治理的原则，真正实现资源开发与生态环境保护相统一。因此要防止矿业权“炒作式”流转，保护真实开发主体的合法权利。一是要严格控制没有开发能力的企业参股或入股煤炭开发企业时的持股比例，即对矿业权的控制必须处于从属地位；二是建立煤矿股权变更必要的监督审查机制，保证煤矿股权向有开发能力、真实想开发、安全、技术管理能力强的流转，使矿业权流转更加规范有序。
5. 结束语
合理的矿业权流转，能够保障煤炭资源按时序合理有效开发，促进非煤经济的快速健康发展，生态环境可以得到恢复治理，地方经济才能实现持续稳定健康发展。
参考文献
[1] 钱 阔，陈绍志等，自然资源资产化管理〔M〕.经济管理出版社.1996.8.
[2] 苏 迅，张慧君，对我国矿业权市场中几个现象的思考[J].中国矿业.2004.03.
[3] 孟菲菲，论我国矿业权流转制度[J].北京交通大学.2008.06.