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[摘 要]随着我国经济的不断发展，土壤污染近来被频繁提及，而农地土壤污染事关农业安全，人民身体健康，更应该加以重视。本文分析了农地土壤污染的主要来源，并从保护农地安全与农民经济利益的角度出发，探讨农地土壤污染防治立法的侧重方向及责任追究机制等相关法律问题。
[关键词]农地；土壤污染；立法；借鉴
农地土壤污染作为环境污染的一种，因其具有隐蔽性和滞后性，使得土壤污染从产生到出现问题通常会滞后较长时间，农地土壤污染不仅对环境造成极大损害并且通过食物链的转移严重危及人的身体健康。造成农地污染的多因性，以及专门法律的缺失，导致农地污染的治理陷入困境。对这些问题予以研究，对我国现实严峻的土壤污染态势有着重要意义。
一、农地概述
根据土地管理法的规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《农村土地承包法》总则指出：“农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”①由此本文所讨论的农地是指专用于农业生产的土地。
二、农地土壤污染来源
农地土壤污染成因主要有以下几方面：
一是工矿“三废”，工矿作业生产所产生的废水、废气、废渣，不正当的违规排放、处理不当均造成对农地的严重污染，比如重金属超标，河南、云南多地的铬渣污染，广东的血铅事件等就是例证。
二是电子废物倾倒，随着IT产业的发展，电脑、手机等周边产品不断更新换代，从鼠标键盘到废旧电池，产生了大量的电子垃圾，这些电子垃圾绝大部分得不到无害化处理，而以简单的焚烧、丢弃来处理。加之电子产品回收机制不完善，一些人为了提炼其中的微量贵重金属，大肆焚烧，不仅大气受到污染，土壤也受到严重污染。又因为这些电子垃圾在自然界中难以分解，于是这种电子垃圾将长期持续的对土壤造成污染。在农地上因为农作物的更新，这些重金属及有害物质将通过食物链最终转移到人类身上。
三是滥施化肥、农药对农地所造成的污染。化肥农药的过多过量使用，严重影响了土壤的物理性状，不仅使土壤板结，更因为农药的大量使用使得农作物对农药起到了富集作用，而残留在耕地中的农药不易消除，对土壤亦是一种持续的污染。
四是农田“小工厂”的污染。之所以把它单独列出，是因为这种“小工厂”对农地的污染与破坏已经造成了不可忽略的影响。近年来，由于经济的发展，大量废旧轮胎、一次性废旧塑料袋流如农村，因为这些可以炼油，一些农民基于逐利纷纷在田间开设个人作坊式小工厂，大肆炼油，不仅占用了基本农田，而且产生的恶臭及粉尘严重影响周围农田的产量，特别是在小麦和玉米开花授粉期，燃烧的这种灰尘降落在花上，导致粮食产量锐减，而剩下的炭黑及废渣则逐渐向农田扩散，污染农地。据笔者调查，这种农田“小工厂”主要集聚于河南、河北、山西等地而河南河北地处华北平原，是主要的粮食产区，对保障粮食安全至关重要，所以这种污染方式不容忽视。
另外土地是污染的承接源，大气循环，河流运动最终将污染沉积于土地，这也是农地污染的一个来源。
三、农地土壤污染相关法律规定
在我国现行的法律体系中，目前有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《农业法》、《水污染防治法实施细则》、《基本农田保护条例》、《土地管理法等》。但是防治土壤污染的专项法律尚未出台，尤其缺乏对农用地土壤污染防治的专门性规定。虽然国务院2005年明确要求，“要抓紧拟定”有关土壤污染防治的法律法规。武汉大学环境法研究所所长王树义教授透露，土壤污染防治法最快可能在2013年出台。尽管立法只有涉及土壤污染防治的零星规定。但是大量的政策、指导性文件以及部门“红头文件”中涉及到了土壤污染防治及土壤污染防治立法问题。比如《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《中国节水技术政策大纲》、《“十一五”全国环境保护法规建设规划》、《土地开发整理若干意见》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006一2020 年)》等等政策纲要中都提到了要进行土壤污染防治和土壤污染防治立法，而且明确了土壤污染防治的目标、任务和具体措施。这说明了土壤污染形势严峻，土壤污染防治问题已经引起了国家的高度重视，土壤污染防治立法也有了政策的支持。②
从具体法律规定来看，《水污染防治法》第三十七条、《大气污染防治法》第十八条涉及到了土壤污染问题。但是，前者仅仅只是原则性地规定了利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤，没有规定具体的制度措施。后者则根本没有提到防止土壤污染，只是规定划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区时要考虑土壤因素。《土地管理法》和《农业法》对土壤污染防治的规定是针对耕地地力保持的，仅仅进行了宣示性规定，缺乏可操作性的制度安排。土壤污染是污染物在土壤中的长期积累过程，其后果要通过长期摄食由污染土壤生产的植物产品的人体或动物的健康状况反映出来。所以，《农产品质量安全法》也考虑到了禁止生产区域的土壤状况，但仅仅是提及，没有实质性的规定，也没有发现相关的行政法规、规章有细化的、可操作的规定。
在一些行政法规当中，《基本农田保护条例》中对耕地进行特别保护的专门规定细化了《土地管理法》，规定了农业生产者的义务、基本农田地力监测和施肥指导、基本农田环境污染监测和评价、基本农田施用肥料要求和突发性基本农田环境污染事故处理等。这些主要是针对耕地地力保持的。
四、对我国农地土壤污染防治立法的建议
由于现行土壤污染防治立法中存在的诸多问题，如没有专门性的土壤污染防治立法，虽然目前涉及土壤污染防治的法律规定集中在农地土壤污染防治上，但大多规定内容空泛，加之强制措施少，执法不力，使得土壤污染不能得到有力遏制。涉及土壤污染防治的法律法规效力级别普遍不高，在实践当中对农地污染既疏于防又难于治，致使相关法律规定形同虚设，针对这些问题，笔者提出以下建议： （一）建立完善的土壤污染防治立法体系，着重对农用地的保护
农地的土壤污染不同于大气和水污染，它是一种累积型的污染，其污染途径、表现方式、治理方案均具有多样性和复杂性的特点，专门性的土壤污染防治法无法也不可能对所有造成土壤污染的行为都进行防治，必须依赖有关外围法律进行补充，协同防治。故而预防农地污染需要科学的土壤污染防治法律体系。相对于建筑用地来讲，农地因要保护其土壤生态系统的平衡及粮食安全，理应受到更多的保护。加强对农地土壤的保护亦是土壤污染防治法的核心。
（二）确立土壤环境功能区划
土壤环境功能区划是战略性、基础性、约束性的规划，国家着眼全局统一划分土壤环境功能区，明确土地开发方向，控制土地开发强度，规范土地开发秩序，完善土地开发政策，有利于统筹兼顾国家社会经济发展需要，统筹考虑区域资源环境状况，探究不同区域的土壤环境容量和资源禀赋，明确不同区域的开发强度和准入条件。③粮食主产区、基本农田保护区等农业土壤应列为禁止开发区域。同时，在立法中还应确立一系列农产品产地管理制度，包括指导农产品生产者在生产过程中应当合理使用化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，禁止使用国家明令禁止使用的农业投入品，防止因违反规定使农地污染加剧。
（三）明确责任主体，理顺土壤污染防治的管理体制
由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性、积累性、交叉性的特点，土壤从被污染到出现问题往往要经过很长时间，而此时，土地利用者可能易主，可能因为当事人不复存在而导致污染者的责任无法追究。另有部分缺乏环境保护意识及法律知识的农民可能无力承担相应的土地修复责任。国家环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见规定》“由有关人民政府承担治理和修复责任”。然而现实是我国的环境治理资金并不充裕，从而导致实践中许多被污染的农地弃耕，无人管理。这方面我国应借鉴国外的环境保险制度，引入商业资金，抵御风险。
另一方面涉及土壤污染防治的工作部门多，职责分散。不利于土壤污染防治的高效协调开展。所以，确定农地土壤污染防治的统一监督管理部门，理顺土壤污染防治管理体制就显得尤为重要。
（四）加强执法力度，明确惩罚措施，鼓励举报
亡羊补牢，不如未雨绸缪，必须加大执法力度，及时发现排查污染源，对田间“小工厂”绝不姑息，对其违法收入应予全部收缴，并拆除违法作业设备，责令使农用地恢复原貌，使其违法成本高于违法所得。笔者曾调查冀鲁豫边界，群众举报后，环保部门仅以罚款结案，风声已过，遍地又起“狼烟”，因为这种小炼油厂可日赚三到五千元，虽被罚亦有利图，并且由于深藏农田之间，农作物长高后不易发现，查处难度大。农村由于人际乡土关系重于城市，许多农民又抱不愿惹人的心态，致使环保部门土地管理部门查处难度大，获取信息少。应更多鼓励人们举报污染农地、非法占用农地的行为，核实后应对举报人进行奖励，同时建立环境公益诉讼制度，完善公众参与的救济权。另外必须建立追责机制，对失职渎职人员追究相应责任，以保证执法的高效廉洁展开。
[注释]
①朱伟.农地土壤污染防治的法律分析.南阳理工学院学报,2011-1第3卷第1期。
②梁剑琴,康京涛.我国现行土壤污染防治立法评述.玉溪师范学院学报（第24卷）,2008年第2期。
③李静云.土壤污染防治立法刻不容缓.环境保护。
[参考文献]
[1]蒋兰香.土壤污染刑事责任探究, 2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12～15·兰州）论文集.
[2]张梓太.环境法律责任研究[M].北京:商务印书馆,2004.
[3]凌欣.土壤污染防治法律制度研究. 2006 年全国环境资源法学研讨会（年会）（2006.8.10～12·北京）论文集.
[4]依恩.D.汉纳姆.从全球范围看管理土地退化的法律和政策[M].法律出版社.
[5]叶露,董丽娴,郑晓云,工虹,马娜,陈玲.美国的土壤污染防治体系分析与思考[J].江苏环境科技,2007,（2）.
[作者简介]刘可贞（1986—），男，中南林业科技大学政法学院硕士生，研究方向：环境刑法。
[关键词]农地；土壤污染；立法；借鉴
农地土壤污染作为环境污染的一种，因其具有隐蔽性和滞后性，使得土壤污染从产生到出现问题通常会滞后较长时间，农地土壤污染不仅对环境造成极大损害并且通过食物链的转移严重危及人的身体健康。造成农地污染的多因性，以及专门法律的缺失，导致农地污染的治理陷入困境。对这些问题予以研究，对我国现实严峻的土壤污染态势有着重要意义。
一、农地概述
根据土地管理法的规定：农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。《农村土地承包法》总则指出：“农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”①由此本文所讨论的农地是指专用于农业生产的土地。
二、农地土壤污染来源
农地土壤污染成因主要有以下几方面：
一是工矿“三废”，工矿作业生产所产生的废水、废气、废渣，不正当的违规排放、处理不当均造成对农地的严重污染，比如重金属超标，河南、云南多地的铬渣污染，广东的血铅事件等就是例证。
二是电子废物倾倒，随着IT产业的发展，电脑、手机等周边产品不断更新换代，从鼠标键盘到废旧电池，产生了大量的电子垃圾，这些电子垃圾绝大部分得不到无害化处理，而以简单的焚烧、丢弃来处理。加之电子产品回收机制不完善，一些人为了提炼其中的微量贵重金属，大肆焚烧，不仅大气受到污染，土壤也受到严重污染。又因为这些电子垃圾在自然界中难以分解，于是这种电子垃圾将长期持续的对土壤造成污染。在农地上因为农作物的更新，这些重金属及有害物质将通过食物链最终转移到人类身上。
三是滥施化肥、农药对农地所造成的污染。化肥农药的过多过量使用，严重影响了土壤的物理性状，不仅使土壤板结，更因为农药的大量使用使得农作物对农药起到了富集作用，而残留在耕地中的农药不易消除，对土壤亦是一种持续的污染。
四是农田“小工厂”的污染。之所以把它单独列出，是因为这种“小工厂”对农地的污染与破坏已经造成了不可忽略的影响。近年来，由于经济的发展，大量废旧轮胎、一次性废旧塑料袋流如农村，因为这些可以炼油，一些农民基于逐利纷纷在田间开设个人作坊式小工厂，大肆炼油，不仅占用了基本农田，而且产生的恶臭及粉尘严重影响周围农田的产量，特别是在小麦和玉米开花授粉期，燃烧的这种灰尘降落在花上，导致粮食产量锐减，而剩下的炭黑及废渣则逐渐向农田扩散，污染农地。据笔者调查，这种农田“小工厂”主要集聚于河南、河北、山西等地而河南河北地处华北平原，是主要的粮食产区，对保障粮食安全至关重要，所以这种污染方式不容忽视。
另外土地是污染的承接源，大气循环，河流运动最终将污染沉积于土地，这也是农地污染的一个来源。
三、农地土壤污染相关法律规定
在我国现行的法律体系中，目前有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《农业法》、《水污染防治法实施细则》、《基本农田保护条例》、《土地管理法等》。但是防治土壤污染的专项法律尚未出台，尤其缺乏对农用地土壤污染防治的专门性规定。虽然国务院2005年明确要求，“要抓紧拟定”有关土壤污染防治的法律法规。武汉大学环境法研究所所长王树义教授透露，土壤污染防治法最快可能在2013年出台。尽管立法只有涉及土壤污染防治的零星规定。但是大量的政策、指导性文件以及部门“红头文件”中涉及到了土壤污染防治及土壤污染防治立法问题。比如《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《中国节水技术政策大纲》、《“十一五”全国环境保护法规建设规划》、《土地开发整理若干意见》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006一2020 年)》等等政策纲要中都提到了要进行土壤污染防治和土壤污染防治立法，而且明确了土壤污染防治的目标、任务和具体措施。这说明了土壤污染形势严峻，土壤污染防治问题已经引起了国家的高度重视，土壤污染防治立法也有了政策的支持。②
从具体法律规定来看，《水污染防治法》第三十七条、《大气污染防治法》第十八条涉及到了土壤污染问题。但是，前者仅仅只是原则性地规定了利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤，没有规定具体的制度措施。后者则根本没有提到防止土壤污染，只是规定划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区时要考虑土壤因素。《土地管理法》和《农业法》对土壤污染防治的规定是针对耕地地力保持的，仅仅进行了宣示性规定，缺乏可操作性的制度安排。土壤污染是污染物在土壤中的长期积累过程，其后果要通过长期摄食由污染土壤生产的植物产品的人体或动物的健康状况反映出来。所以，《农产品质量安全法》也考虑到了禁止生产区域的土壤状况，但仅仅是提及，没有实质性的规定，也没有发现相关的行政法规、规章有细化的、可操作的规定。
在一些行政法规当中，《基本农田保护条例》中对耕地进行特别保护的专门规定细化了《土地管理法》，规定了农业生产者的义务、基本农田地力监测和施肥指导、基本农田环境污染监测和评价、基本农田施用肥料要求和突发性基本农田环境污染事故处理等。这些主要是针对耕地地力保持的。
四、对我国农地土壤污染防治立法的建议
由于现行土壤污染防治立法中存在的诸多问题，如没有专门性的土壤污染防治立法，虽然目前涉及土壤污染防治的法律规定集中在农地土壤污染防治上，但大多规定内容空泛，加之强制措施少，执法不力，使得土壤污染不能得到有力遏制。涉及土壤污染防治的法律法规效力级别普遍不高，在实践当中对农地污染既疏于防又难于治，致使相关法律规定形同虚设，针对这些问题，笔者提出以下建议： （一）建立完善的土壤污染防治立法体系，着重对农用地的保护
农地的土壤污染不同于大气和水污染，它是一种累积型的污染，其污染途径、表现方式、治理方案均具有多样性和复杂性的特点，专门性的土壤污染防治法无法也不可能对所有造成土壤污染的行为都进行防治，必须依赖有关外围法律进行补充，协同防治。故而预防农地污染需要科学的土壤污染防治法律体系。相对于建筑用地来讲，农地因要保护其土壤生态系统的平衡及粮食安全，理应受到更多的保护。加强对农地土壤的保护亦是土壤污染防治法的核心。
（二）确立土壤环境功能区划
土壤环境功能区划是战略性、基础性、约束性的规划，国家着眼全局统一划分土壤环境功能区，明确土地开发方向，控制土地开发强度，规范土地开发秩序，完善土地开发政策，有利于统筹兼顾国家社会经济发展需要，统筹考虑区域资源环境状况，探究不同区域的土壤环境容量和资源禀赋，明确不同区域的开发强度和准入条件。③粮食主产区、基本农田保护区等农业土壤应列为禁止开发区域。同时，在立法中还应确立一系列农产品产地管理制度，包括指导农产品生产者在生产过程中应当合理使用化肥、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品，禁止使用国家明令禁止使用的农业投入品，防止因违反规定使农地污染加剧。
（三）明确责任主体，理顺土壤污染防治的管理体制
由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性、积累性、交叉性的特点，土壤从被污染到出现问题往往要经过很长时间，而此时，土地利用者可能易主，可能因为当事人不复存在而导致污染者的责任无法追究。另有部分缺乏环境保护意识及法律知识的农民可能无力承担相应的土地修复责任。国家环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见规定》“由有关人民政府承担治理和修复责任”。然而现实是我国的环境治理资金并不充裕，从而导致实践中许多被污染的农地弃耕，无人管理。这方面我国应借鉴国外的环境保险制度，引入商业资金，抵御风险。
另一方面涉及土壤污染防治的工作部门多，职责分散。不利于土壤污染防治的高效协调开展。所以，确定农地土壤污染防治的统一监督管理部门，理顺土壤污染防治管理体制就显得尤为重要。
（四）加强执法力度，明确惩罚措施，鼓励举报
亡羊补牢，不如未雨绸缪，必须加大执法力度，及时发现排查污染源，对田间“小工厂”绝不姑息，对其违法收入应予全部收缴，并拆除违法作业设备，责令使农用地恢复原貌，使其违法成本高于违法所得。笔者曾调查冀鲁豫边界，群众举报后，环保部门仅以罚款结案，风声已过，遍地又起“狼烟”，因为这种小炼油厂可日赚三到五千元，虽被罚亦有利图，并且由于深藏农田之间，农作物长高后不易发现，查处难度大。农村由于人际乡土关系重于城市，许多农民又抱不愿惹人的心态，致使环保部门土地管理部门查处难度大，获取信息少。应更多鼓励人们举报污染农地、非法占用农地的行为，核实后应对举报人进行奖励，同时建立环境公益诉讼制度，完善公众参与的救济权。另外必须建立追责机制，对失职渎职人员追究相应责任，以保证执法的高效廉洁展开。
[注释]
①朱伟.农地土壤污染防治的法律分析.南阳理工学院学报,2011-1第3卷第1期。
②梁剑琴,康京涛.我国现行土壤污染防治立法评述.玉溪师范学院学报（第24卷）,2008年第2期。
③李静云.土壤污染防治立法刻不容缓.环境保护。
[参考文献]
[1]蒋兰香.土壤污染刑事责任探究, 2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12～15·兰州）论文集.
[2]张梓太.环境法律责任研究[M].北京:商务印书馆,2004.
[3]凌欣.土壤污染防治法律制度研究. 2006 年全国环境资源法学研讨会（年会）（2006.8.10～12·北京）论文集.
[4]依恩.D.汉纳姆.从全球范围看管理土地退化的法律和政策[M].法律出版社.
[5]叶露,董丽娴,郑晓云,工虹,马娜,陈玲.美国的土壤污染防治体系分析与思考[J].江苏环境科技,2007,（2）.
[作者简介]刘可贞（1986—），男，中南林业科技大学政法学院硕士生，研究方向：环境刑法。