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摘要：2013年以来，对改革住房公积金制度，党中央、国务院多次在重要会议、重要文件中作出明确部署。我们应深入学习贯彻党中央、国务院关于改革住房公积金制度一系列重要部署要求，要充分肯定住房公积金制度在解决中低收入职工住房困难、服务住有所居的重要作用，立足于现有的住房公积金制度，在现有制度的基础上，坚持与时俱进，根据改革创新的思路和办法，及时研究新情况，不断解决新问题，更好地发挥住房公积金制度的作用。
关键词：住房公积金;缴存;管理体制
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（ 2020） 11-0069-72
收稿日期：2020-11-01
2013年以来，对改革住房公积金制度，党中央、国务院多次在重要会议、重要文件中作出明确部署。其中最重要、最明确的是，2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“建立公开、规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”;今年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出“改革住房公积金制度”。
深入学习贯彻党中央、国务院关于改革住房公积金制度一系列重要部署要求，要充分肯定住房公积金制度在解决中低收入职工住房困难、服务住有所居的重要作用，立足于现有的住房公积金制度，在现有制度的基础上，坚持与时俱进，根据改革创新的思路和办法，及时研究新情况，不断解决新问题，更好地发挥住房公积金制度的作用。在新形势下深化住房公积金制度改革，一要坚持内外结合，加大制度内部改革的力度。应该说，住房公积金制度存在的问题，如扩大覆盖范围、更好发挥作用、提高服务效率等，通过住房公积金系统自身努力，能够得到有效改进提高。当然，争取上级和有关部门的支持也至关重要。但作为行业，特别是基层管理中心，着力点更应该眼睛向内、眼睛向下推进改革完善，包括自身创新和总结推广改革完善的成功经验。二是坚持统分结合，加大统一管理的力度。当前住房公积金制度及管理存在的诸多问题，如业务政策不相同、信息系统不统一、服务标准不规范、机构设置和人员编制不一致等问题，其症结所在，很大程度上是以城市为中心封闭运行、分散经营造成的。深化住房公积金制度改革，认真研究实行全行业统一管理的问题。建议先开展省级统一管理的试点，积极创造条件，争取在“十四五”期间实现全国统一管理。三是上下结合，加大以上率下的力度。在推进住房公积金制度改革过程中，要积极鼓励基层的探索创新和首创精神，总结、吸收、推广基层推进改革的经验做法。但作为相对分散管理的住房公积金行业，更应强调以上率下、步调一致。无论是制订改革方案，还是推进改革实施，都要统一思想、统一行动，抓落实、抓落地。四是虚实结合，加大形成改革氛围的力度。在推进住房公积金制度改革过程中，一方面，要制订和落实具体实在的改革举措;另一方面，要注重改革完善住房公积金制度的宣传工作，为推进改革形成良好的氛围。同时，要重视住房公积金理论、政策的研究，发挥相关研究机构和行业自身研究力量的作用，为改革住房公积金制度提供智力支持。
当前，住房公积金制度及管理中存在的主要问题是“四不三存在”，即定位不准，覆盖不广，作用不大，公平不足;存在资金贬值问题，存在安全隐患问题，存在体制机制问题。现就解决住房公积金制度及管理中存在的主要问题，推进改革住房公积金制度，提出以下五个方面的建议。
1修订《条例》
建议要抓紧修订《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》是规范住房公积金管理最重要、最基本的行政法規。《条例》于1999年4月3日发布，2002年3月24日和2019年3月24日作了两次修改。《条例》颁布20余年，没有作全面系统有重点的修改。2010年前后启动了一次修改工作，2015年11月20日，国务院法制办发布公告，征求对《条例》（修订送审稿）的意见，本来征求意见后，2016年上半年就可以重新颁布，但由于种种原因，一直拖了下来。现在，为了适应新的形势任务要求，解决制度发展中存在的主要问题，迫切需要修订出台新的《条例》。建议修改重点有：一是明确新形势下住房公积金制度定位。认真落实中央要求，特别是落实中央关于改革完善住房公积金制度和建立新的住房制度的部署要求。在研究重新定位时，综合考虑四大因素：体现保障功能、个人住房资金积累、增强金融功能、职工互助互济;二是加大服务住有所居的力度、特别是着力解决新市民的住房问题;三是优化利益分配机制，取消廉租房补充资金制度;四是强化和规范单位缴存，将缴存住房公积金与“五险”一样纳入劳动合同文本。支持和规范自愿缴存，促进扩大覆盖面;五是加大行政执法力度，规范应缴未缴追溯的时间。
2 完善体制
当前住房公积金管理中存在的主要问题，包括以上分析的“四不三存在”，通过国家实行统一管理，基本上或者大部分都可以解决。实行统一管理要做到“六个统一”：统一决策机制、统一管理机构、统一政策规范、统一资金核算、统一信息系统、统一组织人事。这样做，至少有五个有利：一是有利于最大限度地发挥这项制度在服务“住有所居”中的作用，更好地为缴存职工和应缴未缴职工服务;二是有利于强化住房公积金调控能力，包括统筹调配资金余缺、提高资金使用效率;三是有利于加强住房公积金规范管理，统一业务政策，强化防范风险能力;四是有利于推进“放管服”改革，进一步提升住房公积金服务效能;五是有利于提升领导干部和专业人才的素质能力，深化培育行业形象和行业作风。建议东部地区和中西部地区分别选择一个省（市、区）开展试点。
3赋能金融
国家实行集中统一领导。住房公积金业务发展需要增加金融功能，国家赋予就可以了，不一定非改银行。应该说，目前住房公积金管理已经引入了不少金融功能：如资金运用考核，包括存贷款利率、存贷比例、风险准备金率、贷款逾期率、差别化利率、资金收益率等;又如部分结算支付功能，中心与银行联网结算后，实际上已经承担了部分结算支付功能。目前，要进一步提高管理效率，改善经营服务：一是在拓展资金来源方面，探索推行资产证券化、发放住房融资债券、试行全国范围内资金调剂等。二是在拓宽资金使用方面，除发放个人住房贷款外，适度投向政策性住房建设项目，支持住房供给侧改革。三是在风险管控方面，要借鉴金融机构的办法，积极探索实现风险的分散、转移和补偿等。 4 整合资源
建议将房改售房资金、物业维修资金、商品房质量保证金、商品房销售监管资金、住房保障资金等，在资金所有权、审批管理权不变的前提下，委托各地住房公积金管理中心管理。这几笔资金都在住建部的管控之下，只要住建部内部协调好就可以了。据统计分析，如果把物业维修资金、房改售房资金的80%拿出来，商品房质量保证金、商品房销售监管资金的10%拿出来（可以打时间差），可以大幅度增加住房公积金的贷款资金。这样做的好处：一是有利于缓解住房公积金流动性不足的矛盾。二是有利于有效地监管这些账户的资金。住房公积金管理中心是个专门资金管理部门，对资金管理有成熟的管理制度和机制。把相关部门管业务与管资金的职能实行分离，对防范廉政和资金风险都有好处。三是有利于提升管理效率。如物业维修资金，现在缴存职工提取住房公积金支付物业管理费由管理中心办理，今后小区批准使用物业维修资金，也可以到住房公积金管理中心办理提取（统一管理个人提取和小区单位提取）。四是有利于这些资金的保值增值。住房公积金管理中心可以为这些资金单独设立二级账户，实行分账核算，除必要的管理费用以外，其余增值全部划归原资金账户。如物业维修资金，一方面没有好的增值渠道，面临资金贬值缩水问题;另一方面，随着时间推移，现有物业维修资金远远不能满足小区物业共用部位、共用设施维修更新的需要。通过将物业维修资金发放住房公积金贷款，可以确保在防范风险的前提下保值增值。
5调整政策
5.1坚持强制缴存与自愿缴存相结合
强化依法推动、强化行政措施，进一步明确所有的民营企业、所有的职工都要依法建立住房公积金制度。与社保、税收一样，落实强制征收，否则从征收方式上讲就是“有法不依”，影响了制度的严肃性。同时，进一步加大自愿缴存的力度。个体工商户、自由职业者人数众多，自愿缴存潜力很大。对自愿缴存，应该力度更大、办法更多、政策更灵活。可以扩大到已缴单位的职工，个人再增加缴存，实行双轨制;可以扩大到在校学生，年满16周岁都可以缴，手机下载APP就可以做。通过落实多种制度设计来提高吸引力。一是提供税收优惠，自愿缴存人员计算个人所得税应纳税所得额时最高扣除标准为本市上一年度职工月平均工资的3倍（参照单位缴存部分允许企业所得税税前扣除）乘以24%。二是提高缴存资金收益，实施差别存款利率，按照缴存时间分档适当上浮存款利率，同时，可考虑设计住房储蓄专项金融产品。三是保障房分配适度倾斜，将缴存住房公积金纳入外来务工人员积分制，同等情况下优先申请公租房和政策性租赁住房。
5.2调整利率政策
住房公积金利率政策以前是低存低贷，也称“低来低去”，当时制定这个政策时考虑“低存”造成的损失，可以通过低贷来补偿。实际上，贷款职工只有25%左右，75%左右的缴存职工没有享受低利率的贷款。现在，职工住房公积金账户存款利率，已经统一调整为一年期存款基准利率1.5%。由低存低贷调整为平存低贷。建议借鉴新加坡中央公积金的存款利率政策，给缴存职工住房公积金存款享受适当高于国民储蓄的利率政策，探索实行高存低贷利率政策。存款利率按三年期存款利率2.75%执行（在现有基础提高1.25%）。贷款利率在存款利率基础上加1%，即3.75%。如果财政能贴息0.25%，贷款利率降到3.5%。据数据测算和佛山市向职工住房公积金存款贴息的实践，个贷率保持在85%以上，一个百分点的存贷差，可以保证中心提取风险准备金和管理经费的需要。
5.3支持租赁住房建设
根据党的十九大关于建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的要求，住房公积金制度应积极参与住房供给侧改革，为新市民和中低收入者提供更多住房供给侧保障。积极成为住房供给多主体之一，住房保障的多渠道之一，租购并举的主力军之一。具体设想：一是用部分风险准备金购买租赁住房。截止2019年底，浙江省住房公积金个人贷款风险准备金余额252.09亿元，占贷款余额的7.4%。建议拿出贷款余额1%以上的部分风险准备金购买租赁住房（部分风险準备金可用于发放贷款和支付提取，以缓解流动性不足）。管理中心长期持有的租赁住房，以较低的价格定向出租给缴存者，解决新市民无法享受政府公租房政策的问题。这部分缴存者用住房公积金支付房租可以实行结算内循环。另外，在处理无力归还逾期贷款的抵押房屋时，可用于置换租赁。二是家庭共济支持租赁房提取住房公积金支付房租。如子女异地城市租房，允许直系亲属提取支付房租。三是对缴存时间较长的职工租赁住房时，在支持提取的同时，使用增值收益适当补贴部分租金。
5.4改进资金运作机制
为解决住房公积金运行中面临的流动性问题，提高对居民住房消费支持的力度，住房公积金资金运行应打破封闭模式，变内源式为开放式融资，通过金融运作，丰富投资渠道，盘活资产，降低融资成本、做大资金池、提高收益水平。一是积极试行资金余缺调剂。在现阶段，建议在条件成熟时建立全国住房公积金余缺调剂中心和准备金制度，按照缴存余额的一定比例（如5%）建立准备金制度，上缴全国住房公积金余缺调剂平台，由余缺调剂平台统筹解决各地的流动性问题，并处理好相关收益分配政策。二是建立业务发展资金。明确增值收益不再上交财政，考虑收益留存机制，通过壮大业务发展资金，满足事业发展需要。三是研究出台统一的资金运行政策，推进对外发债、融资、证券化等工作。
作者简介：罗景华，浙江省房协住房公积金和房改研究分会会长，原湖州市住房公积金管理中心主任。
关键词：住房公积金;缴存;管理体制
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（ 2020） 11-0069-72
收稿日期：2020-11-01
2013年以来，对改革住房公积金制度，党中央、国务院多次在重要会议、重要文件中作出明确部署。其中最重要、最明确的是，2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“建立公开、规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”;今年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出“改革住房公积金制度”。
深入学习贯彻党中央、国务院关于改革住房公积金制度一系列重要部署要求，要充分肯定住房公积金制度在解决中低收入职工住房困难、服务住有所居的重要作用，立足于现有的住房公积金制度，在现有制度的基础上，坚持与时俱进，根据改革创新的思路和办法，及时研究新情况，不断解决新问题，更好地发挥住房公积金制度的作用。在新形势下深化住房公积金制度改革，一要坚持内外结合，加大制度内部改革的力度。应该说，住房公积金制度存在的问题，如扩大覆盖范围、更好发挥作用、提高服务效率等，通过住房公积金系统自身努力，能够得到有效改进提高。当然，争取上级和有关部门的支持也至关重要。但作为行业，特别是基层管理中心，着力点更应该眼睛向内、眼睛向下推进改革完善，包括自身创新和总结推广改革完善的成功经验。二是坚持统分结合，加大统一管理的力度。当前住房公积金制度及管理存在的诸多问题，如业务政策不相同、信息系统不统一、服务标准不规范、机构设置和人员编制不一致等问题，其症结所在，很大程度上是以城市为中心封闭运行、分散经营造成的。深化住房公积金制度改革，认真研究实行全行业统一管理的问题。建议先开展省级统一管理的试点，积极创造条件，争取在“十四五”期间实现全国统一管理。三是上下结合，加大以上率下的力度。在推进住房公积金制度改革过程中，要积极鼓励基层的探索创新和首创精神，总结、吸收、推广基层推进改革的经验做法。但作为相对分散管理的住房公积金行业，更应强调以上率下、步调一致。无论是制订改革方案，还是推进改革实施，都要统一思想、统一行动，抓落实、抓落地。四是虚实结合，加大形成改革氛围的力度。在推进住房公积金制度改革过程中，一方面，要制订和落实具体实在的改革举措;另一方面，要注重改革完善住房公积金制度的宣传工作，为推进改革形成良好的氛围。同时，要重视住房公积金理论、政策的研究，发挥相关研究机构和行业自身研究力量的作用，为改革住房公积金制度提供智力支持。
当前，住房公积金制度及管理中存在的主要问题是“四不三存在”，即定位不准，覆盖不广，作用不大，公平不足;存在资金贬值问题，存在安全隐患问题，存在体制机制问题。现就解决住房公积金制度及管理中存在的主要问题，推进改革住房公积金制度，提出以下五个方面的建议。
1修订《条例》
建议要抓紧修订《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》是规范住房公积金管理最重要、最基本的行政法規。《条例》于1999年4月3日发布，2002年3月24日和2019年3月24日作了两次修改。《条例》颁布20余年，没有作全面系统有重点的修改。2010年前后启动了一次修改工作，2015年11月20日，国务院法制办发布公告，征求对《条例》（修订送审稿）的意见，本来征求意见后，2016年上半年就可以重新颁布，但由于种种原因，一直拖了下来。现在，为了适应新的形势任务要求，解决制度发展中存在的主要问题，迫切需要修订出台新的《条例》。建议修改重点有：一是明确新形势下住房公积金制度定位。认真落实中央要求，特别是落实中央关于改革完善住房公积金制度和建立新的住房制度的部署要求。在研究重新定位时，综合考虑四大因素：体现保障功能、个人住房资金积累、增强金融功能、职工互助互济;二是加大服务住有所居的力度、特别是着力解决新市民的住房问题;三是优化利益分配机制，取消廉租房补充资金制度;四是强化和规范单位缴存，将缴存住房公积金与“五险”一样纳入劳动合同文本。支持和规范自愿缴存，促进扩大覆盖面;五是加大行政执法力度，规范应缴未缴追溯的时间。
2 完善体制
当前住房公积金管理中存在的主要问题，包括以上分析的“四不三存在”，通过国家实行统一管理，基本上或者大部分都可以解决。实行统一管理要做到“六个统一”：统一决策机制、统一管理机构、统一政策规范、统一资金核算、统一信息系统、统一组织人事。这样做，至少有五个有利：一是有利于最大限度地发挥这项制度在服务“住有所居”中的作用，更好地为缴存职工和应缴未缴职工服务;二是有利于强化住房公积金调控能力，包括统筹调配资金余缺、提高资金使用效率;三是有利于加强住房公积金规范管理，统一业务政策，强化防范风险能力;四是有利于推进“放管服”改革，进一步提升住房公积金服务效能;五是有利于提升领导干部和专业人才的素质能力，深化培育行业形象和行业作风。建议东部地区和中西部地区分别选择一个省（市、区）开展试点。
3赋能金融
国家实行集中统一领导。住房公积金业务发展需要增加金融功能，国家赋予就可以了，不一定非改银行。应该说，目前住房公积金管理已经引入了不少金融功能：如资金运用考核，包括存贷款利率、存贷比例、风险准备金率、贷款逾期率、差别化利率、资金收益率等;又如部分结算支付功能，中心与银行联网结算后，实际上已经承担了部分结算支付功能。目前，要进一步提高管理效率，改善经营服务：一是在拓展资金来源方面，探索推行资产证券化、发放住房融资债券、试行全国范围内资金调剂等。二是在拓宽资金使用方面，除发放个人住房贷款外，适度投向政策性住房建设项目，支持住房供给侧改革。三是在风险管控方面，要借鉴金融机构的办法，积极探索实现风险的分散、转移和补偿等。 4 整合资源
建议将房改售房资金、物业维修资金、商品房质量保证金、商品房销售监管资金、住房保障资金等，在资金所有权、审批管理权不变的前提下，委托各地住房公积金管理中心管理。这几笔资金都在住建部的管控之下，只要住建部内部协调好就可以了。据统计分析，如果把物业维修资金、房改售房资金的80%拿出来，商品房质量保证金、商品房销售监管资金的10%拿出来（可以打时间差），可以大幅度增加住房公积金的贷款资金。这样做的好处：一是有利于缓解住房公积金流动性不足的矛盾。二是有利于有效地监管这些账户的资金。住房公积金管理中心是个专门资金管理部门，对资金管理有成熟的管理制度和机制。把相关部门管业务与管资金的职能实行分离，对防范廉政和资金风险都有好处。三是有利于提升管理效率。如物业维修资金，现在缴存职工提取住房公积金支付物业管理费由管理中心办理，今后小区批准使用物业维修资金，也可以到住房公积金管理中心办理提取（统一管理个人提取和小区单位提取）。四是有利于这些资金的保值增值。住房公积金管理中心可以为这些资金单独设立二级账户，实行分账核算，除必要的管理费用以外，其余增值全部划归原资金账户。如物业维修资金，一方面没有好的增值渠道，面临资金贬值缩水问题;另一方面，随着时间推移，现有物业维修资金远远不能满足小区物业共用部位、共用设施维修更新的需要。通过将物业维修资金发放住房公积金贷款，可以确保在防范风险的前提下保值增值。
5调整政策
5.1坚持强制缴存与自愿缴存相结合
强化依法推动、强化行政措施，进一步明确所有的民营企业、所有的职工都要依法建立住房公积金制度。与社保、税收一样，落实强制征收，否则从征收方式上讲就是“有法不依”，影响了制度的严肃性。同时，进一步加大自愿缴存的力度。个体工商户、自由职业者人数众多，自愿缴存潜力很大。对自愿缴存，应该力度更大、办法更多、政策更灵活。可以扩大到已缴单位的职工，个人再增加缴存，实行双轨制;可以扩大到在校学生，年满16周岁都可以缴，手机下载APP就可以做。通过落实多种制度设计来提高吸引力。一是提供税收优惠，自愿缴存人员计算个人所得税应纳税所得额时最高扣除标准为本市上一年度职工月平均工资的3倍（参照单位缴存部分允许企业所得税税前扣除）乘以24%。二是提高缴存资金收益，实施差别存款利率，按照缴存时间分档适当上浮存款利率，同时，可考虑设计住房储蓄专项金融产品。三是保障房分配适度倾斜，将缴存住房公积金纳入外来务工人员积分制，同等情况下优先申请公租房和政策性租赁住房。
5.2调整利率政策
住房公积金利率政策以前是低存低贷，也称“低来低去”，当时制定这个政策时考虑“低存”造成的损失，可以通过低贷来补偿。实际上，贷款职工只有25%左右，75%左右的缴存职工没有享受低利率的贷款。现在，职工住房公积金账户存款利率，已经统一调整为一年期存款基准利率1.5%。由低存低贷调整为平存低贷。建议借鉴新加坡中央公积金的存款利率政策，给缴存职工住房公积金存款享受适当高于国民储蓄的利率政策，探索实行高存低贷利率政策。存款利率按三年期存款利率2.75%执行（在现有基础提高1.25%）。贷款利率在存款利率基础上加1%，即3.75%。如果财政能贴息0.25%，贷款利率降到3.5%。据数据测算和佛山市向职工住房公积金存款贴息的实践，个贷率保持在85%以上，一个百分点的存贷差，可以保证中心提取风险准备金和管理经费的需要。
5.3支持租赁住房建设
根据党的十九大关于建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度的要求，住房公积金制度应积极参与住房供给侧改革，为新市民和中低收入者提供更多住房供给侧保障。积极成为住房供给多主体之一，住房保障的多渠道之一，租购并举的主力军之一。具体设想：一是用部分风险准备金购买租赁住房。截止2019年底，浙江省住房公积金个人贷款风险准备金余额252.09亿元，占贷款余额的7.4%。建议拿出贷款余额1%以上的部分风险准备金购买租赁住房（部分风险準备金可用于发放贷款和支付提取，以缓解流动性不足）。管理中心长期持有的租赁住房，以较低的价格定向出租给缴存者，解决新市民无法享受政府公租房政策的问题。这部分缴存者用住房公积金支付房租可以实行结算内循环。另外，在处理无力归还逾期贷款的抵押房屋时，可用于置换租赁。二是家庭共济支持租赁房提取住房公积金支付房租。如子女异地城市租房，允许直系亲属提取支付房租。三是对缴存时间较长的职工租赁住房时，在支持提取的同时，使用增值收益适当补贴部分租金。
5.4改进资金运作机制
为解决住房公积金运行中面临的流动性问题，提高对居民住房消费支持的力度，住房公积金资金运行应打破封闭模式，变内源式为开放式融资，通过金融运作，丰富投资渠道，盘活资产，降低融资成本、做大资金池、提高收益水平。一是积极试行资金余缺调剂。在现阶段，建议在条件成熟时建立全国住房公积金余缺调剂中心和准备金制度，按照缴存余额的一定比例（如5%）建立准备金制度，上缴全国住房公积金余缺调剂平台，由余缺调剂平台统筹解决各地的流动性问题，并处理好相关收益分配政策。二是建立业务发展资金。明确增值收益不再上交财政，考虑收益留存机制，通过壮大业务发展资金，满足事业发展需要。三是研究出台统一的资金运行政策，推进对外发债、融资、证券化等工作。
作者简介：罗景华，浙江省房协住房公积金和房改研究分会会长，原湖州市住房公积金管理中心主任。