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一、课题研究背景
（一）常委会履职借力专家的目的和意义
人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。只有不断加大对“一府两院”监督力度，切实督促“一府两院”依法行政、公正司法，才能发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，全面推进依法治国、全面建成小康社会。
而“一府两院”的工作内容涉及社会生活的方方面面，数量众多，所依据的法律法规浩繁，要对纷繁复杂的“一府两院”工作开展科学的监督，就必须借助于外脑，综合运用科学的技术方法和专业的知识理论。为此，区人大常委会研究室于2014年成立了区人大常委会专家库，同时起草并出台了《闵行区人民代表大会常务委员会专家咨询办法》（闵会[2014]5号，以下简称《办法》），《办法》首次明确了区人大常委会咨询和管理专家的方式以及专家的权利和义务，旨在进一步明确并规范专家咨询工作，更好地提高咨询专家在常委会履职中所发挥的作用。
（二）咨询专家基本情况
截止2015年底，区人大常委会共累计咨询专家40人次。其中咨询库内专家11人次，占比27.5%，咨询库外专家29人次，占比72.5%。
从库内专家咨询情况看，《办法》确定库内咨询专家23人，截止2015年底邀請咨询专家11人次，涉及专家8人，占专家总数的35%，邀请库内专家的机构主要集中在常委会内司工委、城建环保工委、预算工委和研究会。
库内咨询专家来源情况如下：来自高校和科研院所的咨询专家占53%、来自政府部门的专家占26%、来自企业的专家占22%。仅有17%的咨询专家为“40、50后”，48%的咨询专家为“60后”，35%的咨询专家为“70后”。目前，库内专家咨询比例仅占专家总数的38%，库内专家的咨询较为集中，目前有15位专家在办法实施后未被邀请。从库内库外专家咨询人次看，邀请库外专家比例高达72.5%，库内外专家咨询比例约为1：3。此外，由于预算监督工作专业性极强，预算工委目前已成立独立专家库，库内拥有专家25名，基本均来自专业财务岗位。
二、存在的问题
（一）工作职责与定位不清
一是常委会对咨询专家的定位尚不够清晰。常委会各工作机构对专家多为“一次性咨询”，缺乏对我区相关工作长期的跟踪和深度的参与，对具体情况掌握不够全面、真实，因而对其专家作用的发挥产生了不小的影响。
二是专家对人大监督工作的相关要求和我区实际情况了解不深、不透，仅仅根据自身理论与实践的经验，未能结合闵行实际，为常委会的监督工作提供切实有效的意见和建议。
（二）专家整体结构不够均衡
区级人大常委会人员结构不合理，首先是区人大常委会兼职委员比例过高，从时间和精力上难以保证对常委会工作的投入；其次是常委会委员知识结构不合理，专家型委员较少；再次是常委会所聘专家大多来自高校与科研院所，具有较高的科学理论水平，所提出的专业性意见立意较高、覆盖面较广，但缺乏具体实践经验，部分建议难以为具体工作中遇到的问题提供有效的帮助和解答，故而导致库内专家咨询率偏低。
而与之相对的是，区人大常委会预算工委所聘请的专家，大多来自长期从事财政相关具体工作的岗位，对具体问题有着丰富的实践经验，因此对有些问题的建议可以起到立竿见影的效果，但同时因为长期忙于从事具体工作，缺乏对于新理论的研究和宏观层面的思考，导致思维固化，对部分问题的认识缺乏创新性和前瞻性的思考。这就导致监督工作出现调查问题不深不透、问题查找不疼不痒、意见建议浮于表面的现象，监督工作对常委会的要求与常委会本身的履职能力出现差距，制约了区人大常委会监督的实效。
（三）本职工作与专家工作的矛盾
常委会所聘专家作为行业内优秀的专业技术人员和高水平的知识技能型人才，本身工作很忙，业余时间有限。而其对人大相关议题的研究需涉及方方面面，需要投入大量的时间与精力，而这又与其有限的时间形成了很大的矛盾。此外，部分专家虽已退休，却大多需要投入大量的时间与精力于家事，导致其缺乏足够的时间对新知识进行及时的补充和对相关问题开展深入的研究。因此，如何统筹协调专家的时间与人大咨询工作的时间，充分利用好专家资源，是目前常委会在咨询专家过程中遇到的一大难题。
（四）人大服务保障缺乏
1、区人大常委会各工作机构日常与相关专家的沟通联系较少，多为有需要时临时邀请专家，给专家准备的时间较为仓促，缺少计划性。同时由于自身或其它方面原因，专家参与各工作机构相关议题调研、视察或执法检查的机会较少，相关信息了解不足，自身又难以直接获得此类信息，因此基础资料掌握不扎实，难以在此基础上提出建设性的意见建议。
2、由于专家多为临时性咨询，缺乏统一培训、交流等日常管理机制，因此其对于人大监督工作的理解与认识不深，对我区面上基本情况也不够了解，因此很少站在人大这一特定角度提出意见和建议，未能完全满足常委会监督工作的相关要求。
3、根据《办法》，咨询专家的相关经费保障目前仅有一次性咨询费，缺乏一定奖励机制，不利于提高专家积极性，不利于其对相关议题等开展长期深入的研究和跟踪，因此对常委会履职水平的提高产生了一定的影响。
三、建议
（一）完善专家选聘制度，把好专家的入口关
就选聘标准而言，能够参与咨询的专家不仅要具备渊博的专业知识及丰富的实践经验，而且要具有很强的分析判断能力。不仅要看专家在行业内的地位，而且要考察专家的社会责任感。此外，还要考虑专家的合理结构。一是合理的年龄结构，确保有经验丰富的老专家，也有开拓创新的青年专家，还要有年富力强的中年专家，保证各个年龄段的优势互补。二是合理的知识结构，如法学学科中就有宪法学、行政法学、刑法学等很多专业，在选聘专家时，要考虑专家的专业领域，避免专家专业领域的单一性，形成专家的知识互补。三是要有明确规范的选聘程序，可成立专家选聘小组进行集体评定，既要考察专家的知识结构，又要考察专家参与人大工作的积极性，避免专家选聘的随意性和暗箱操作。四是要确保专家能处理好本职工作与专家工作的关系。让专家真正发挥参谋助手和智力支持的作用。确保专家有时间有精力参加各工委组织的议题调研、视察和执法检查。五是建立库内专家动态变动机制。要适时对专家库进行调整增减，将库外优质的专家吸纳进库内，对不适合的不再聘任，既提高库内专家的咨询效率，又确保专家队伍的稳定、长效。六是建立库内专家事后备案、库外专家事前备案制度，帮助专家库管理机构及时、全面掌握专家咨询情况，强化对库内外专家的统筹。七是尽可能多配备专家型委员，进一步提高常委会监督“一府两院”相关工作的实效。 （二）做好沟通与准备，提高专家咨询效率
所聘专家往往是其所在行业甚至行业外的相关单位的兼职专家，因此，专家能够抽出的工作时间非常有限。这就需要科学合理地安排专家的咨询工作，帮助其提高咨询工作的效率。应事先与专家充分沟通，了解专家的时间安排，充分尊重专家的工作特质，将专家的“碎片时间”充分利用起来，在专家有限的工作时间内，给专家提供充分的材料和任务。一些时间较为紧迫的咨询事務，也一定要事先通过邮件、电话等形式沟通好前期工作，将相关情况及时整理好并予以告知，使专家在有限的时间内发挥最大的作用。
（三）强化服务保障机制，为专家发挥作用创造良好的环境
人大机关要强化服务保障机制，做好协调服务工作，可以为专家作用的发挥创造良好的外部环境。一是密切与专家的联系。通过建立有效的联系制度，及时向专家通报相关活动的基本情况，确保专家了解第一手情况，同时通过情况通报、座谈会等形式，让专家充分了解社会经济发展形势和人大工作动态，不断提高专家参与监督工作的积极性和实效性。二是在调研视察中发挥专家作用。要根据专家行业特点和人才智力优势，结合常委会主要工作，安排专家参与到相关学习、调研、视察、考察、座谈等活动，使专家更多地参与人大的相关监督工作，让咨询专家能从全局上、整体上和具体工作中更直观、真实地了解和把握各项工作进程。同时有选择地开展一些有前瞻性、战略性的调查研究、研讨论证和咨询服务工作，进一步发挥专家的“外脑”作用，使专家融入人大工作中。三是加强对专家人大工作知识的培训。可集中组织学习组织法、监督法、代表法等与人大工作密切相关的法律，使其对人大工作相关的程序、制度和方法有所了解和熟悉，并结合所长，提高参政议政、服务大局的能力。四是通过设置专家小组促进思想碰撞。将不同行业的专家，按照工作性质相似、专业相近的编组原则，编入同一专家小组，为专家建言献策提供较好的交流环境。要根据专家特点，经常组织专家开展小组活动，充分调动专家的积极性，使各组专家的优势得以充分发挥。五是建立专家咨询的激励机制。可以根据常委会对专家建议的采纳情况酌情考虑设立各类奖项，以此来激发专家参与咨询活动的自豪感和荣誉感，更好地发挥其参与作用。除了设立奖项之外，还可以根据实际需要以及专家自身的贡献和要求，为其提供赴外交流、考察、学习和培训的机会，从多角度多方位来满足专家需求的实现，更好地激励专家参与到为人大监督工作建言献策中来。
（一）常委会履职借力专家的目的和意义
人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。只有不断加大对“一府两院”监督力度，切实督促“一府两院”依法行政、公正司法，才能发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，全面推进依法治国、全面建成小康社会。
而“一府两院”的工作内容涉及社会生活的方方面面，数量众多，所依据的法律法规浩繁，要对纷繁复杂的“一府两院”工作开展科学的监督，就必须借助于外脑，综合运用科学的技术方法和专业的知识理论。为此，区人大常委会研究室于2014年成立了区人大常委会专家库，同时起草并出台了《闵行区人民代表大会常务委员会专家咨询办法》（闵会[2014]5号，以下简称《办法》），《办法》首次明确了区人大常委会咨询和管理专家的方式以及专家的权利和义务，旨在进一步明确并规范专家咨询工作，更好地提高咨询专家在常委会履职中所发挥的作用。
（二）咨询专家基本情况
截止2015年底，区人大常委会共累计咨询专家40人次。其中咨询库内专家11人次，占比27.5%，咨询库外专家29人次，占比72.5%。
从库内专家咨询情况看，《办法》确定库内咨询专家23人，截止2015年底邀請咨询专家11人次，涉及专家8人，占专家总数的35%，邀请库内专家的机构主要集中在常委会内司工委、城建环保工委、预算工委和研究会。
库内咨询专家来源情况如下：来自高校和科研院所的咨询专家占53%、来自政府部门的专家占26%、来自企业的专家占22%。仅有17%的咨询专家为“40、50后”，48%的咨询专家为“60后”，35%的咨询专家为“70后”。目前，库内专家咨询比例仅占专家总数的38%，库内专家的咨询较为集中，目前有15位专家在办法实施后未被邀请。从库内库外专家咨询人次看，邀请库外专家比例高达72.5%，库内外专家咨询比例约为1：3。此外，由于预算监督工作专业性极强，预算工委目前已成立独立专家库，库内拥有专家25名，基本均来自专业财务岗位。
二、存在的问题
（一）工作职责与定位不清
一是常委会对咨询专家的定位尚不够清晰。常委会各工作机构对专家多为“一次性咨询”，缺乏对我区相关工作长期的跟踪和深度的参与，对具体情况掌握不够全面、真实，因而对其专家作用的发挥产生了不小的影响。
二是专家对人大监督工作的相关要求和我区实际情况了解不深、不透，仅仅根据自身理论与实践的经验，未能结合闵行实际，为常委会的监督工作提供切实有效的意见和建议。
（二）专家整体结构不够均衡
区级人大常委会人员结构不合理，首先是区人大常委会兼职委员比例过高，从时间和精力上难以保证对常委会工作的投入；其次是常委会委员知识结构不合理，专家型委员较少；再次是常委会所聘专家大多来自高校与科研院所，具有较高的科学理论水平，所提出的专业性意见立意较高、覆盖面较广，但缺乏具体实践经验，部分建议难以为具体工作中遇到的问题提供有效的帮助和解答，故而导致库内专家咨询率偏低。
而与之相对的是，区人大常委会预算工委所聘请的专家，大多来自长期从事财政相关具体工作的岗位，对具体问题有着丰富的实践经验，因此对有些问题的建议可以起到立竿见影的效果，但同时因为长期忙于从事具体工作，缺乏对于新理论的研究和宏观层面的思考，导致思维固化，对部分问题的认识缺乏创新性和前瞻性的思考。这就导致监督工作出现调查问题不深不透、问题查找不疼不痒、意见建议浮于表面的现象，监督工作对常委会的要求与常委会本身的履职能力出现差距，制约了区人大常委会监督的实效。
（三）本职工作与专家工作的矛盾
常委会所聘专家作为行业内优秀的专业技术人员和高水平的知识技能型人才，本身工作很忙，业余时间有限。而其对人大相关议题的研究需涉及方方面面，需要投入大量的时间与精力，而这又与其有限的时间形成了很大的矛盾。此外，部分专家虽已退休，却大多需要投入大量的时间与精力于家事，导致其缺乏足够的时间对新知识进行及时的补充和对相关问题开展深入的研究。因此，如何统筹协调专家的时间与人大咨询工作的时间，充分利用好专家资源，是目前常委会在咨询专家过程中遇到的一大难题。
（四）人大服务保障缺乏
1、区人大常委会各工作机构日常与相关专家的沟通联系较少，多为有需要时临时邀请专家，给专家准备的时间较为仓促，缺少计划性。同时由于自身或其它方面原因，专家参与各工作机构相关议题调研、视察或执法检查的机会较少，相关信息了解不足，自身又难以直接获得此类信息，因此基础资料掌握不扎实，难以在此基础上提出建设性的意见建议。
2、由于专家多为临时性咨询，缺乏统一培训、交流等日常管理机制，因此其对于人大监督工作的理解与认识不深，对我区面上基本情况也不够了解，因此很少站在人大这一特定角度提出意见和建议，未能完全满足常委会监督工作的相关要求。
3、根据《办法》，咨询专家的相关经费保障目前仅有一次性咨询费，缺乏一定奖励机制，不利于提高专家积极性，不利于其对相关议题等开展长期深入的研究和跟踪，因此对常委会履职水平的提高产生了一定的影响。
三、建议
（一）完善专家选聘制度，把好专家的入口关
就选聘标准而言，能够参与咨询的专家不仅要具备渊博的专业知识及丰富的实践经验，而且要具有很强的分析判断能力。不仅要看专家在行业内的地位，而且要考察专家的社会责任感。此外，还要考虑专家的合理结构。一是合理的年龄结构，确保有经验丰富的老专家，也有开拓创新的青年专家，还要有年富力强的中年专家，保证各个年龄段的优势互补。二是合理的知识结构，如法学学科中就有宪法学、行政法学、刑法学等很多专业，在选聘专家时，要考虑专家的专业领域，避免专家专业领域的单一性，形成专家的知识互补。三是要有明确规范的选聘程序，可成立专家选聘小组进行集体评定，既要考察专家的知识结构，又要考察专家参与人大工作的积极性，避免专家选聘的随意性和暗箱操作。四是要确保专家能处理好本职工作与专家工作的关系。让专家真正发挥参谋助手和智力支持的作用。确保专家有时间有精力参加各工委组织的议题调研、视察和执法检查。五是建立库内专家动态变动机制。要适时对专家库进行调整增减，将库外优质的专家吸纳进库内，对不适合的不再聘任，既提高库内专家的咨询效率，又确保专家队伍的稳定、长效。六是建立库内专家事后备案、库外专家事前备案制度，帮助专家库管理机构及时、全面掌握专家咨询情况，强化对库内外专家的统筹。七是尽可能多配备专家型委员，进一步提高常委会监督“一府两院”相关工作的实效。 （二）做好沟通与准备，提高专家咨询效率
所聘专家往往是其所在行业甚至行业外的相关单位的兼职专家，因此，专家能够抽出的工作时间非常有限。这就需要科学合理地安排专家的咨询工作，帮助其提高咨询工作的效率。应事先与专家充分沟通，了解专家的时间安排，充分尊重专家的工作特质，将专家的“碎片时间”充分利用起来，在专家有限的工作时间内，给专家提供充分的材料和任务。一些时间较为紧迫的咨询事務，也一定要事先通过邮件、电话等形式沟通好前期工作，将相关情况及时整理好并予以告知，使专家在有限的时间内发挥最大的作用。
（三）强化服务保障机制，为专家发挥作用创造良好的环境
人大机关要强化服务保障机制，做好协调服务工作，可以为专家作用的发挥创造良好的外部环境。一是密切与专家的联系。通过建立有效的联系制度，及时向专家通报相关活动的基本情况，确保专家了解第一手情况，同时通过情况通报、座谈会等形式，让专家充分了解社会经济发展形势和人大工作动态，不断提高专家参与监督工作的积极性和实效性。二是在调研视察中发挥专家作用。要根据专家行业特点和人才智力优势，结合常委会主要工作，安排专家参与到相关学习、调研、视察、考察、座谈等活动，使专家更多地参与人大的相关监督工作，让咨询专家能从全局上、整体上和具体工作中更直观、真实地了解和把握各项工作进程。同时有选择地开展一些有前瞻性、战略性的调查研究、研讨论证和咨询服务工作，进一步发挥专家的“外脑”作用，使专家融入人大工作中。三是加强对专家人大工作知识的培训。可集中组织学习组织法、监督法、代表法等与人大工作密切相关的法律，使其对人大工作相关的程序、制度和方法有所了解和熟悉，并结合所长，提高参政议政、服务大局的能力。四是通过设置专家小组促进思想碰撞。将不同行业的专家，按照工作性质相似、专业相近的编组原则，编入同一专家小组，为专家建言献策提供较好的交流环境。要根据专家特点，经常组织专家开展小组活动，充分调动专家的积极性，使各组专家的优势得以充分发挥。五是建立专家咨询的激励机制。可以根据常委会对专家建议的采纳情况酌情考虑设立各类奖项，以此来激发专家参与咨询活动的自豪感和荣誉感，更好地发挥其参与作用。除了设立奖项之外，还可以根据实际需要以及专家自身的贡献和要求，为其提供赴外交流、考察、学习和培训的机会，从多角度多方位来满足专家需求的实现，更好地激励专家参与到为人大监督工作建言献策中来。