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举世瞩目的关贸总协定乌拉圭回合多边贸易谈判的成果之一，就是签署了《服务贸易总协定》(GATS)，已于1995年1月1日正式生效，成为统辖当今国际贸易中服务贸易领域的一项多边贸易新协定。其宗旨是在透明度和逐步自由化的条件下，在世界范围内正式推动实施服务贸易自由化的进程，扩大服务贸易的市场准入程度。GATS的签署，在全球掀起新的一轮海运自由化谈判高潮，谈判的焦点集中在国际海上运输、海运辅助服务和港口服务三大领域，海运辅助服务包括船代、货代、装卸、仓储、集装箱场站、结关六项业务。21世纪的中国乃是步入法治社会的泱泱大国，对于起步艰难的中国货运代理立法来说，应何去何从呢?
境外货运代理对我国市场的冲击
一旦中国进一步开放货代市场，外国公司大举进军，凭借先进的设备、完善的管理、雄厚的资金和灵活的经营策略，将使国内竞争更加激烈。而且目前的货代公司货量的60—80%来自外国船东挂靠的代表处，大量外国货运代理进驻，或国外船东在中国境内获准拥有了货代权，它们便不再通过我们的货代公司进口货物，我们的货代公司就会失去大量货源，面对处境艰难的局面。与此同时，中国政府也会降低对国内企业的保护程度，这对我国尚在成长中的货代企业来说，无疑是雪上加霜。
另一严重的威胁来自境外货代公司在中国设立的代表处或办事处。近年来以FOB方式出口的货物持续上升，已高达外贸企业业务总量的70—80%。FOB下的买方可以自行派船或指定某船公司的船，然而目前绝大部分买方不是指定船公司，而是指定某境外货代公司在启运港接货，本应使用FCA价格条款，但卖方为争取成交也就迁就买方，承担了不应承担的FOB和FCA之间的费用和风险。
境外货运代理的主要特点是：(1)在中国国内一些港口设有办事处，但没有具体业务经营权，必须通过“一级”货代订舱、报关；(2)通常由买方指定，卖方则处于被动地位；(3)临时租用办公室和雇佣人员，开业、停业灵活方便，资信难以确定。虽然政府有关部门对他们进行注册登记，但实际上对其活动难以监控；(4)只能提供货代提单，而真正的物权凭证是船公司签发的提单，如果货代与客户合伙进行诈骗，或为了揽货而无单放货给客户，将导致卖方货款两空的风险；(5)内部管理混乱，自认为由L/C指定，代表了国外客户，重视为国外买方服务，而不注重与国内卖方的配合；(6)收费极不规范，巧立名目收费或转嫁费用。如租用仓库，向外贸公司收取的包干费率高于正常收费标准，或收取迟订舱费、迟送文件费等，随意扣留提单、核销退税单，甚至声称接受托单。
(3)我国货运代理业的立法现状及存在的缺陷
现有的法规在一定程度上缓解了货代市场的混乱，但远远不能解决现实存在着的问题。原因就在于法律层次较低，条文过于笼统、宏观，缺乏可操作性。
1.管理权限不统一
为应付中国加入世贸组织这一强大的挑战，应参照国际惯例并借鉴世界各国的有益经验，建立符合国情的管理体制。各国立法对企业设立的管理分两种模式：审批制和登记制。前者着重考虑政府对企业的宏观管理；后者更多地注重企业自身的愿望，只要符合法律法规明确的实质、程序性要件，就允许设立企业，使其在市场竞争中求生存。
新加坡的航运管理分属于贸易工业部和交通部。交通部下设海运和港口局(MPA)，负责处理港口和海运方面的管理和技术问题。贸易工业部发展委员会(TDB)则负责处理航运的商贸问题，其中包括货代方面的管理。
韩国的货运代理和航运企业过去一直由海运港湾厅管理，空运由交通部管理。各行业都有各自的行业协会，负责本行业的监督管理。自1997年7月之后，韩国政府进行了机构改革，国际货代和空运货代合并为一体，统一由城市建设交通部管理，航运企业归同海洋渔业水产部管理(原来的海运港湾厅归属到海洋渔业水产部)。在韩国只要持有货代营业执照，便可从事国际集装箱多式联运，签发全程联运提单。
日本的货代业与航运业均由运输省管辖。运输省内设铁路局、航空局、海上交通局、运输政策局等，各局之间相互独立。其中，航运业归海上交通局管理；货代业由运输政策局管理。日本还设有货代协会(JIFFA)，有240多家会员，负责收集信息和调查市场。
德国没有专门的机构对货代实行管理，经营货代业务或船公司在市商会和驻地管辖派出所登记，主要由行业协会负责，如汉堡货代联合会(VHS)颁布的货代章程和有关规定，对所有货代企业均有约束力。在船代方面则有协会(VHSS)。
加拿大的贸易运输是全面放开的，在海运业务方面，政府只负责制定基本政策和法规，不干预具体的商业操作。其中，货代、船代业务都由私人经营，依据普通的商业和税收政策实施管理。
比利时作为小国，货运代理、海运、空运、铁路运输、公路运输、集装箱运输等事务统由运输部管辖。行业协会纯属自律性性质，没有实际管理权限。
综上所述，多数国家的货代企业属于私营性质，在充分的市场竞争中优胜劣汰，政府的管理一般限于制定政策法规，实行必要的宏观调控。
目前我国对货代的审批有中央和地方两级主管部门。中央级的除外经贸部外，还有交通部的码头、货场、船舶海运、公路运输审批机构，铁道部的办理站、运输专业线审批机构等，此外还须在工商税务、海关、商检等部门申请注册登记。例如海关总署有报关企业和报关员，国家出入境检验检疫局有报验员的管理规定；更重要的是，还必须符合《公司法》中股份有限公司和有限责任公司的法定条件。地方政府则有相应的各类许可证和许可制度。显然我国采取的是复合模式，侧重审批制，给予了主管部门过多的行政自由裁量权。从21世纪国际货运代理业发展的趋势预测，政府的干预将越来越减少，登记制度必将成为国际公司管理的最佳模式。
2.未能明确货运代理人的法律地位
外经贸部颁布的《国际货物运输代理业管理规定》及其实施细则则规定国际货运代理人具有双重职能，既可以充当单纯的委托代理人，也可以充当“独立经营人”。如何界定两者的界限，是货代立法的首要任务。
除美国以外的多数国家视国际货运代理人(FreightForwarder)为一个广义的定义，其业务涵盖了纯粹代理人和无船承运人。纯粹代理人与无船承运人在具体业务方面的分工有以下方面：对于托运人
纯粹代理人是其代理人或委托合同中的受托人，只要在履行义务时做到适当谨慎、对委托人忠诚、遵守合理指示，并能够解释所有经手的业务，一般不对货物的及时和安全运输承担责任。而无船承运人则作为承运人，签发自己的提单给托运人，承担货物运输的责任。
对于实际承运人
纯粹代理人作为托运人的代理人或委托合同中的受托人，向承运人订舱或作出舱位安排。如果承运人的运价本允许向货运代理人支付佣金，则可从承运人处得到佣金。他们只承担代理人或受托人的责任。而无船承运人自己就是托运人，以自己的名义订舱，接受实际承运人签发的提单，并按照实际承运人的运价本或其与之签订的服务合同支付运费，完全承担托运人的责任。
经营收入来源的差异
纯粹代理人的经营收入来自发货人所支付的服务费用及当承运人运价本允许支付佣金时，从承运人处得到的佣金。无船承运人的经营收入来自向发货人所收取的运费与向承运人所支付运费之差额。
建立中国货运代理业立法体制的构想
为适应中国入世后货运代理业的挑战，建议参照FIATA的示范法，并结合我国该行业的实际情况，制定包括法律、法规及部门规章在内的多层次法律框架体系。
(一)国际货物运输代理业管理法
为适应GATS对服务贸易的市场准入、商业存在和国民待遇三个基本要求，必须明确国际货物运输代理业管理法的宗旨，一方面强调维护国际货运代理市场秩序，加强对该行业的监督管理；另一方面，应为开放的货代市场提供最大程度的便利条件。
国际货物运输代理业管理法主要调整各主管部门与货运代理企业之间的纵向法律关系。建议内容包括：
1.国际货运代理企业的法律地位和经营范围。包括一般国际货运代理人的定义、无船承运人的定义，以及两者之间的联系、区别和业务范围，明确它们在民法的海商法中的归属。
2.国际货运代理企业的设立条件。主要指实质要件，包括最低注册资本、经营方式、经营期限、经营范围等作出明确规定。
3.审批登记程序。为符合GATS对贸易管制措施高度透明化的要求，建议实行有关部门联合审批、统一发证。
4.业务管理。建议明确几点：
（1）国际货运代理企业经营的业务管理范围取决于联合主管部门的审批范围。
(2)试培训和换证审查，应由有关部门共同承担。
(3)细化无船承运人签发的提单的报备和运价管理办法。
(4)制定无船承运人签发的提单强制责任保险制度。
(1)国际货运代理业的外资准入限制。必须充分考虑我国政府在国际海运双边谈判及双边海运协定中所作的承诺。
(2)罚则。
(二)国际货物运输代理业关系人法如果说国际货物运输代理业管理法的法律属性是以调整纵向法律关系为主的行政法，那么国际货物运输代理业关系人法则属兼有公、私法两种特性，侧重私法的国际商法。也可以将这部分法律关系完全并入国际货运代理业管理法中，不另外立法，但单独立法的好处在于它调整的对象更加明确。立法的宗旨应充分体现GATS所体现的“自然人流动”这一服务贸易特性。
1.国际货物运输代理人与被代理人之间关系
应将在民法及《合同法》对一般国际货运代理人的归位，以及我国《海商法》中的无船承运人地位再明确一下。
2.国际货物运输代理人之间的关系
已有的法规未涉及国际货物运输代理人之间的横向关系。依靠什么合同调整这种关系，以及合同应具备什么条款等必须有所立法。
3.国际货物运输代理人与海关、商检、仓储等部门的关系这部分关系不完全是行政法、也有民法调整的范围。例如国际货物运输代理人自愿申请商检机构对货物实施检验与鉴定的行为，就属于民事行为。还应将海关法、商检法及港口法的有关规定纳入其中。
(三)国际货物运输代理服务合同法这里的“服务合同”既包括我国《海商法》中的海上运输合同，也包括货运代理人与客户订立的委托合同、仓储合同。
1.制定委托合同、仓储合同及运输合同的格式条款与《海商法》所不同的是，这里的运输合同主要体现国际货物运输代理人，尤其是无船承运人，与实际承运人在订立海上运输合时必须遵守的强制性规范。至于委托合同和仓储合员的制定，建议在新《合同法》的基础上体现货运代理的特点。
2.国际货运代理人签订服务合同的条件分别规定国际货运代理人以被代理人和无船承运人的名义签订服务合同的条件。
3.两套提单的联系与区别
《海商法》没有规定无船承运人和实际承运人签发的两套提单的区别与联系，建议在此予以明确。
4.无船承运人享有的权利与承担的义务建议明确规定我国《海商法》中下列悬而未决的问题：无船承运人的责任限额、无船承运人是否享有货物留置权、无船承运人与运费纠纷处理、无船承运人的责任限额、无船承运人的免责条款，以及无船承运人签发的提单的强制保险的险别等具体规定。
境外货运代理对我国市场的冲击
一旦中国进一步开放货代市场，外国公司大举进军，凭借先进的设备、完善的管理、雄厚的资金和灵活的经营策略，将使国内竞争更加激烈。而且目前的货代公司货量的60—80%来自外国船东挂靠的代表处，大量外国货运代理进驻，或国外船东在中国境内获准拥有了货代权，它们便不再通过我们的货代公司进口货物，我们的货代公司就会失去大量货源，面对处境艰难的局面。与此同时，中国政府也会降低对国内企业的保护程度，这对我国尚在成长中的货代企业来说，无疑是雪上加霜。
另一严重的威胁来自境外货代公司在中国设立的代表处或办事处。近年来以FOB方式出口的货物持续上升，已高达外贸企业业务总量的70—80%。FOB下的买方可以自行派船或指定某船公司的船，然而目前绝大部分买方不是指定船公司，而是指定某境外货代公司在启运港接货，本应使用FCA价格条款，但卖方为争取成交也就迁就买方，承担了不应承担的FOB和FCA之间的费用和风险。
境外货运代理的主要特点是：(1)在中国国内一些港口设有办事处，但没有具体业务经营权，必须通过“一级”货代订舱、报关；(2)通常由买方指定，卖方则处于被动地位；(3)临时租用办公室和雇佣人员，开业、停业灵活方便，资信难以确定。虽然政府有关部门对他们进行注册登记，但实际上对其活动难以监控；(4)只能提供货代提单，而真正的物权凭证是船公司签发的提单，如果货代与客户合伙进行诈骗，或为了揽货而无单放货给客户，将导致卖方货款两空的风险；(5)内部管理混乱，自认为由L/C指定，代表了国外客户，重视为国外买方服务，而不注重与国内卖方的配合；(6)收费极不规范，巧立名目收费或转嫁费用。如租用仓库，向外贸公司收取的包干费率高于正常收费标准，或收取迟订舱费、迟送文件费等，随意扣留提单、核销退税单，甚至声称接受托单。
(3)我国货运代理业的立法现状及存在的缺陷
现有的法规在一定程度上缓解了货代市场的混乱，但远远不能解决现实存在着的问题。原因就在于法律层次较低，条文过于笼统、宏观，缺乏可操作性。
1.管理权限不统一
为应付中国加入世贸组织这一强大的挑战，应参照国际惯例并借鉴世界各国的有益经验，建立符合国情的管理体制。各国立法对企业设立的管理分两种模式：审批制和登记制。前者着重考虑政府对企业的宏观管理；后者更多地注重企业自身的愿望，只要符合法律法规明确的实质、程序性要件，就允许设立企业，使其在市场竞争中求生存。
新加坡的航运管理分属于贸易工业部和交通部。交通部下设海运和港口局(MPA)，负责处理港口和海运方面的管理和技术问题。贸易工业部发展委员会(TDB)则负责处理航运的商贸问题，其中包括货代方面的管理。
韩国的货运代理和航运企业过去一直由海运港湾厅管理，空运由交通部管理。各行业都有各自的行业协会，负责本行业的监督管理。自1997年7月之后，韩国政府进行了机构改革，国际货代和空运货代合并为一体，统一由城市建设交通部管理，航运企业归同海洋渔业水产部管理(原来的海运港湾厅归属到海洋渔业水产部)。在韩国只要持有货代营业执照，便可从事国际集装箱多式联运，签发全程联运提单。
日本的货代业与航运业均由运输省管辖。运输省内设铁路局、航空局、海上交通局、运输政策局等，各局之间相互独立。其中，航运业归海上交通局管理；货代业由运输政策局管理。日本还设有货代协会(JIFFA)，有240多家会员，负责收集信息和调查市场。
德国没有专门的机构对货代实行管理，经营货代业务或船公司在市商会和驻地管辖派出所登记，主要由行业协会负责，如汉堡货代联合会(VHS)颁布的货代章程和有关规定，对所有货代企业均有约束力。在船代方面则有协会(VHSS)。
加拿大的贸易运输是全面放开的，在海运业务方面，政府只负责制定基本政策和法规，不干预具体的商业操作。其中，货代、船代业务都由私人经营，依据普通的商业和税收政策实施管理。
比利时作为小国，货运代理、海运、空运、铁路运输、公路运输、集装箱运输等事务统由运输部管辖。行业协会纯属自律性性质，没有实际管理权限。
综上所述，多数国家的货代企业属于私营性质，在充分的市场竞争中优胜劣汰，政府的管理一般限于制定政策法规，实行必要的宏观调控。
目前我国对货代的审批有中央和地方两级主管部门。中央级的除外经贸部外，还有交通部的码头、货场、船舶海运、公路运输审批机构，铁道部的办理站、运输专业线审批机构等，此外还须在工商税务、海关、商检等部门申请注册登记。例如海关总署有报关企业和报关员，国家出入境检验检疫局有报验员的管理规定；更重要的是，还必须符合《公司法》中股份有限公司和有限责任公司的法定条件。地方政府则有相应的各类许可证和许可制度。显然我国采取的是复合模式，侧重审批制，给予了主管部门过多的行政自由裁量权。从21世纪国际货运代理业发展的趋势预测，政府的干预将越来越减少，登记制度必将成为国际公司管理的最佳模式。
2.未能明确货运代理人的法律地位
外经贸部颁布的《国际货物运输代理业管理规定》及其实施细则则规定国际货运代理人具有双重职能，既可以充当单纯的委托代理人，也可以充当“独立经营人”。如何界定两者的界限，是货代立法的首要任务。
除美国以外的多数国家视国际货运代理人(FreightForwarder)为一个广义的定义，其业务涵盖了纯粹代理人和无船承运人。纯粹代理人与无船承运人在具体业务方面的分工有以下方面：对于托运人
纯粹代理人是其代理人或委托合同中的受托人，只要在履行义务时做到适当谨慎、对委托人忠诚、遵守合理指示，并能够解释所有经手的业务，一般不对货物的及时和安全运输承担责任。而无船承运人则作为承运人，签发自己的提单给托运人，承担货物运输的责任。
对于实际承运人
纯粹代理人作为托运人的代理人或委托合同中的受托人，向承运人订舱或作出舱位安排。如果承运人的运价本允许向货运代理人支付佣金，则可从承运人处得到佣金。他们只承担代理人或受托人的责任。而无船承运人自己就是托运人，以自己的名义订舱，接受实际承运人签发的提单，并按照实际承运人的运价本或其与之签订的服务合同支付运费，完全承担托运人的责任。
经营收入来源的差异
纯粹代理人的经营收入来自发货人所支付的服务费用及当承运人运价本允许支付佣金时，从承运人处得到的佣金。无船承运人的经营收入来自向发货人所收取的运费与向承运人所支付运费之差额。
建立中国货运代理业立法体制的构想
为适应中国入世后货运代理业的挑战，建议参照FIATA的示范法，并结合我国该行业的实际情况，制定包括法律、法规及部门规章在内的多层次法律框架体系。
(一)国际货物运输代理业管理法
为适应GATS对服务贸易的市场准入、商业存在和国民待遇三个基本要求，必须明确国际货物运输代理业管理法的宗旨，一方面强调维护国际货运代理市场秩序，加强对该行业的监督管理；另一方面，应为开放的货代市场提供最大程度的便利条件。
国际货物运输代理业管理法主要调整各主管部门与货运代理企业之间的纵向法律关系。建议内容包括：
1.国际货运代理企业的法律地位和经营范围。包括一般国际货运代理人的定义、无船承运人的定义，以及两者之间的联系、区别和业务范围，明确它们在民法的海商法中的归属。
2.国际货运代理企业的设立条件。主要指实质要件，包括最低注册资本、经营方式、经营期限、经营范围等作出明确规定。
3.审批登记程序。为符合GATS对贸易管制措施高度透明化的要求，建议实行有关部门联合审批、统一发证。
4.业务管理。建议明确几点：
（1）国际货运代理企业经营的业务管理范围取决于联合主管部门的审批范围。
(2)试培训和换证审查，应由有关部门共同承担。
(3)细化无船承运人签发的提单的报备和运价管理办法。
(4)制定无船承运人签发的提单强制责任保险制度。
(1)国际货运代理业的外资准入限制。必须充分考虑我国政府在国际海运双边谈判及双边海运协定中所作的承诺。
(2)罚则。
(二)国际货物运输代理业关系人法如果说国际货物运输代理业管理法的法律属性是以调整纵向法律关系为主的行政法，那么国际货物运输代理业关系人法则属兼有公、私法两种特性，侧重私法的国际商法。也可以将这部分法律关系完全并入国际货运代理业管理法中，不另外立法，但单独立法的好处在于它调整的对象更加明确。立法的宗旨应充分体现GATS所体现的“自然人流动”这一服务贸易特性。
1.国际货物运输代理人与被代理人之间关系
应将在民法及《合同法》对一般国际货运代理人的归位，以及我国《海商法》中的无船承运人地位再明确一下。
2.国际货物运输代理人之间的关系
已有的法规未涉及国际货物运输代理人之间的横向关系。依靠什么合同调整这种关系，以及合同应具备什么条款等必须有所立法。
3.国际货物运输代理人与海关、商检、仓储等部门的关系这部分关系不完全是行政法、也有民法调整的范围。例如国际货物运输代理人自愿申请商检机构对货物实施检验与鉴定的行为，就属于民事行为。还应将海关法、商检法及港口法的有关规定纳入其中。
(三)国际货物运输代理服务合同法这里的“服务合同”既包括我国《海商法》中的海上运输合同，也包括货运代理人与客户订立的委托合同、仓储合同。
1.制定委托合同、仓储合同及运输合同的格式条款与《海商法》所不同的是，这里的运输合同主要体现国际货物运输代理人，尤其是无船承运人，与实际承运人在订立海上运输合时必须遵守的强制性规范。至于委托合同和仓储合员的制定，建议在新《合同法》的基础上体现货运代理的特点。
2.国际货运代理人签订服务合同的条件分别规定国际货运代理人以被代理人和无船承运人的名义签订服务合同的条件。
3.两套提单的联系与区别
《海商法》没有规定无船承运人和实际承运人签发的两套提单的区别与联系，建议在此予以明确。
4.无船承运人享有的权利与承担的义务建议明确规定我国《海商法》中下列悬而未决的问题：无船承运人的责任限额、无船承运人是否享有货物留置权、无船承运人与运费纠纷处理、无船承运人的责任限额、无船承运人的免责条款，以及无船承运人签发的提单的强制保险的险别等具体规定。