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摘要：2006年以来，中国银保监会（原中国银监会）不断完善村镇银行的监管政策，由具备资格的商业银行作为村镇银行主发起行这一模式取得了重大成就，为村镇银行发展和改革积累了丰富经验，特别是近几年，投资管理型村镇银行、空白县域“多县一行”式村镇银行的组建，进一步深化了村镇银行的发展改革，对单体高风险村镇银行的风险处置也取得了积极进展，但对存量村镇银行“多县一行”式合并重组改革尚未引起监管部门和业内的广泛重视。本文针对村镇银行当前面临的困难和问题，特别是其自身先天不足的问题，提出了关于存量村镇银行“多县一行”式合并重组改革的对策思考与建议。
关键词：村镇银行 多县一行 合并重组 改革
一、村镇银行发展概况
中国银保监会（原中国银监会）于2006年启动村镇银行培育试点，2007年《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行组建审批工作指引》颁布实施，十四年来，我国村镇银行如雨后春笋般蓬勃发展，截至2019年6月末，全国已组建村镇银行1631家，覆盖31个省份的1296个县（市、旗），县域覆盖率为70.6%，村镇银行已发展成为银行体系内法人数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”。银保监会副主席祝树民在村镇银行改革发展研讨会上指出：村镇银行在丰富金融机构体系、填补“三农”和小微“最后一公里”金融服务方面发挥了不可替代的积极作用。同时，根据监管部门通报的数据，我国村镇银行整体资本和拨备相对不足，风险抵补能力较弱，盈利能力较弱，运营管理水平相对较低，少数村镇银行存在较为严重的经营风险。以西部某省为例，2018年末全省80多家村镇银行资本充足率7.64%、拨备覆盖率51.43%、整体不良贷款率9.19%，占比46.43%的村镇银行亏损。
二、村镇银行当前面临的困难和问题
（一）村镇银行自身先天不足
第一，治理能力弱。村镇银行公司治理问题突出表现为以下几个方面：一是股东违规干预村镇银行经营管理，如股东通过其推荐到村镇银行任职的人员违规发放贷款，导致村镇银行产生严重的信用风险。二是高级管理人员的内部人控制，普遍的表现形式是“董事长独大”或“行长独大”，董监事及董监事会下设专业委员会履职不到位，“三会一层”制衡机制流于形式。三是党的领导与现代企业公司治理要求的融合不够，部分村镇银行党组织关系隶属于发起行党组织系统，该模式下一般会形成两种极端情况，一种是发起行党委通过成立专门管理机构将村镇银行作为发起行的支行来管理，村镇银行独立法人地位、自主经营权受到削弱;一种是发起行党委充分尊重村镇银行独立自主经营权，村镇银行“三重一大”等事项均无需事前向报发起行党委审批，发起行党委的履职实际上是不充分或者缺位的。部分村镇银行党组织管理隶属于地方机关直属党委，该模式下，要么存在“外行管内行”问题，要么存在党的领导严重淡化问题。第二，治理成本高。作为独立法人机构，规模再小的村镇银行，公司治理架构都要按照监管要求“五脏俱全”，村镇银行要为高管及干部队伍付出较高的薪酬成本;村镇银行与其他商业银行机构面临同样的监管要求，某些业务经营方面的监管要求反而更高，由于其自身先天不足，在同样的外部条件下，村镇银行面临的监管处罚风险相对较高。第三，科技力量弱。全国村镇银行机构中，只有少数机构独立购建了自己的核心业务系统，多数机构使用发起行的科技系统或委托第三方进行系统托管，多数机构科技人才队伍匮乏，这导致村镇银行在互联网金融科技竞争中处于明显弱势的地位，农信机构发起的部分村镇银行科技系统还受到省联社的严重制约。第四，风控能力弱。村镇银行内部风险管理、稽核审计专业性不够、独立性不强、作用发挥不明显，部分村镇银行甚至连独立的风险管理、稽核审计部门和岗位都未设置，多数村镇银行对银行经营风险的识别、监测、分析和防控，更多地依靠发起行的监督管理，依靠监管部门的检查指导，村镇银行自担风险的能力较弱。第五，发展能力弱。村镇银行成立时间短、经营规模小、社会认可度低、产品服务手段少、抗风险能力弱、科技力量弱，致使其存款组织难、贷款投放难、人才招聘难，整体发展能力相对较弱，业务发展的难度相对较大，部分村镇银行高度依赖发起行的资金支持，面临较为严重的潜在流动性风险。西部某省80多家村镇银行中，资产规模在10亿元以上的仅有13家，占比45%以上的机构经营亏损，不发展、发展慢、发展不起来是许多村镇银行当前面临的首要生存风险。
（二）主发起行履职参差不齐
村镇银行主发起行主要是農商行、城商行，部分主发起行为国有银行、全国性股份制银行、信用社等。很多主发起行发起组建村镇银行的动力来源于地方政府或监管部门，其发起组建村镇银行的内在动力不强、战略目标不清、条件准备不足，导致其对村镇银行的服务指导监督管理支持等不到位，进而间接导致部分村镇银行出现经营风险，个别村镇银行高管出现较严重的道德风险。也有部分主发起行具有清晰的村镇银行发起组建战略，建立了完善的村镇银行服务指导监督管理组织架构、制度体系，如常熟农商银行、温州鹿城农商银行、中国银行，该三家主发起行分别发起组建兴福系、富民系、中银富登系村镇银行，合计数量占全国村镇银行比例近50%，且整体发展平稳、效益良好、风控良好。
（三）外部环境不利影响较多
与其他商业银行相比，村镇银行面临的外部歧视、忽视较多，经营方面面临的监管更加严格。很多老百姓甚至部分地方政府主要官员都认为村镇银行是私人银行，同业机构对村镇银行的诋毁长期存在;财政性存款账户或明或暗地被禁止在村镇银行开立;其他金融机构存放村镇银行的同业资金加权风险权重为100%，是存放其他商业银行加权风险权重的4倍;客观上，基于村镇银行发展现状，出于防范风险，监管部门对村镇银行的业务经营范围有更为严格的禁止性规定;“一刀切”式的存款利率定价窗口指导，实际上对新成立的村镇银行在某种程度上有失公允;很多地方党委政府对辖内村镇银行的重视、支持不够。这些外部环境的不利影响，较大程度上制约了村镇银行的稳健发展。 三、对策思考与建议
实践证明，村镇银行的主发起行模式总体上是成功的，但是已开业的村镇银行中，仍有大量的机构由于自身的先天不足问题，长期发展不起来，甚至积累了较大的经营风险，依靠村镇银行自身力量或依靠发起行风险兜底，均不能从根本上解决村镇银行的长期可持续发展问题。村镇银行先天不足以及其面临的外部不利影响问题，归根结底是由于其规模小而必然带来的人的问题、科技问题造成的，人的问题最突出表现为高级管理人员、专业技术人员紧缺或能力不足，科技问题最突出表现为科技系统不能高效地支持其产品服务创新、适应同业市场竞争。笔者认为对存量村镇银行“多县一行”式合并重组，应该作为村镇银行发展改革的试点选项，相关对策思考与建议如下。
（一）审慎确定合并重组对象
对成立时间较长、存款规模较小、经营效益较差且高度依赖发起行资金支持的村镇银行，可作为“多县一行”重组改革的对象。如：成立时间满5年、存款规模3亿元以内、股金分红压力大且依靠发起行资金发放贷款的，可作为重组对象。
（二）合理选择合并重组模式
“多县一行”模式下，选择拥有共同发起行的村镇银行，或选择在同一地市的村镇银行进行重组改革，有条件的发起行或地区，可以选择一家相对经营较好的村镇银行作为牵头行，对重组对象进行吸收合并或新设合并。
（三）合并重组积极效益明显
村镇银行“多县一行”式合并重组后，会产生多方面的改革红利。一是可以大大降低单体村镇银行的治理成本，村镇银行管理机构得以精简、管理人员薪酬支出得以降低，作为分支机构的县域村镇银行面临的治理方面的监管处罚风险大大降低;二是可以明显缓解村镇银行管理人才紧缺问题，合并重组后，可以集中多家機构的优秀管理人员，充实高管和中层管理干部队伍，提升村镇银行的管理服务水平和能力;三是村镇银行的抗风险能力得以提升，企业品牌社会形象得以提升，市场竞争力得以提高;四是可以明显增强村镇银行科技建设实力，合并重组后的村镇银行科技系统选择的议价能力、财务承受能力都得到增强;五是发起行的监督管理更加高效，监督管理力量相对增强、成本相应降低，服务指导的统一性、针对性增强;六是法人机构减少，监管部门的监管压力得以降低;七是村镇银行支持地方发展的实力增强，财税贡献、带动就业能力进一步提升。
以西部某农商行发起的5家村镇银行为例，截至2019年6月末，5家村镇银行中最大1家注册资本5000万元、2家注册资本3000万元、2家注册资本2000万元。最大1家资产总额8.5亿元、最小1家资产总额1.1亿元;最大1家存款余额7.79亿元、最小1家存款余额0.68亿元，其中3家机构贷款余额大于存款余额，通过向发起行拆借资金发放贷款;最大1家贷款余额5.59亿元、最小1家贷款余额0.9亿元;最大1家实现收入2433万元、账面净利润804万元，最小1家实现收入325万元、账面净利润9万元;成本收入比平均值62.68%，最低1家为30.44%、最高1家82.55%。
若该5家村镇银行合并重组，注册资本将达1.5亿元;高级管理人员及中层干部至少减少15人以上，薪酬开支可降低450万元以上，可明显改善村镇银行盈利情况;资产规模总计达15亿元，各项存款余额12亿元、贷款余额9.5亿元，每年各项收入预计达1亿元以上、可实现净利润2500万元以上，整体抗风险能力、资金实力、盈利能力大幅提升，也能较好地满足股东的投资回报;管理干部人才队伍得以有效整合充实，内部管理能力得以提高，内部控制运行的有效性得以提高，产品服务创新能力得以提升;统一品牌形象后，在地方的社会知名度将提升，市场竞争力将提高。
（四）关注解决重组存在问题
村镇银行合并重组改革能否落地实施，需要重点关注解决几个问题：首先要获得监管部门的认可同意，其次要得到发起行的全力支持，第三要争取原股东的理解和支持，第四要解决好原村镇银行高级管理人员及部分中层干部的安置问题，第五要解决好村镇银行合并重组的科技支撑问题。
参考文献：
[1]祝树民在村镇银行改革发展研讨会上的讲话.祝树民.银保监会网站.2019（9）
[2]某省关于村镇银行经营及风险情况通报.2019（5）.
[3]某农商行关于其发起村镇银行经营情况通报.2019（7）.
[4]某农商行关于村镇银行相关问题的调研报告.2019（8）.
作者单位：兴仁振兴村镇银行
关键词：村镇银行 多县一行 合并重组 改革
一、村镇银行发展概况
中国银保监会（原中国银监会）于2006年启动村镇银行培育试点，2007年《村镇银行管理暂行规定》和《村镇银行组建审批工作指引》颁布实施，十四年来，我国村镇银行如雨后春笋般蓬勃发展，截至2019年6月末，全国已组建村镇银行1631家，覆盖31个省份的1296个县（市、旗），县域覆盖率为70.6%，村镇银行已发展成为银行体系内法人数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”。银保监会副主席祝树民在村镇银行改革发展研讨会上指出：村镇银行在丰富金融机构体系、填补“三农”和小微“最后一公里”金融服务方面发挥了不可替代的积极作用。同时，根据监管部门通报的数据，我国村镇银行整体资本和拨备相对不足，风险抵补能力较弱，盈利能力较弱，运营管理水平相对较低，少数村镇银行存在较为严重的经营风险。以西部某省为例，2018年末全省80多家村镇银行资本充足率7.64%、拨备覆盖率51.43%、整体不良贷款率9.19%，占比46.43%的村镇银行亏损。
二、村镇银行当前面临的困难和问题
（一）村镇银行自身先天不足
第一，治理能力弱。村镇银行公司治理问题突出表现为以下几个方面：一是股东违规干预村镇银行经营管理，如股东通过其推荐到村镇银行任职的人员违规发放贷款，导致村镇银行产生严重的信用风险。二是高级管理人员的内部人控制，普遍的表现形式是“董事长独大”或“行长独大”，董监事及董监事会下设专业委员会履职不到位，“三会一层”制衡机制流于形式。三是党的领导与现代企业公司治理要求的融合不够，部分村镇银行党组织关系隶属于发起行党组织系统，该模式下一般会形成两种极端情况，一种是发起行党委通过成立专门管理机构将村镇银行作为发起行的支行来管理，村镇银行独立法人地位、自主经营权受到削弱;一种是发起行党委充分尊重村镇银行独立自主经营权，村镇银行“三重一大”等事项均无需事前向报发起行党委审批，发起行党委的履职实际上是不充分或者缺位的。部分村镇银行党组织管理隶属于地方机关直属党委，该模式下，要么存在“外行管内行”问题，要么存在党的领导严重淡化问题。第二，治理成本高。作为独立法人机构，规模再小的村镇银行，公司治理架构都要按照监管要求“五脏俱全”，村镇银行要为高管及干部队伍付出较高的薪酬成本;村镇银行与其他商业银行机构面临同样的监管要求，某些业务经营方面的监管要求反而更高，由于其自身先天不足，在同样的外部条件下，村镇银行面临的监管处罚风险相对较高。第三，科技力量弱。全国村镇银行机构中，只有少数机构独立购建了自己的核心业务系统，多数机构使用发起行的科技系统或委托第三方进行系统托管，多数机构科技人才队伍匮乏，这导致村镇银行在互联网金融科技竞争中处于明显弱势的地位，农信机构发起的部分村镇银行科技系统还受到省联社的严重制约。第四，风控能力弱。村镇银行内部风险管理、稽核审计专业性不够、独立性不强、作用发挥不明显，部分村镇银行甚至连独立的风险管理、稽核审计部门和岗位都未设置，多数村镇银行对银行经营风险的识别、监测、分析和防控，更多地依靠发起行的监督管理，依靠监管部门的检查指导，村镇银行自担风险的能力较弱。第五，发展能力弱。村镇银行成立时间短、经营规模小、社会认可度低、产品服务手段少、抗风险能力弱、科技力量弱，致使其存款组织难、贷款投放难、人才招聘难，整体发展能力相对较弱，业务发展的难度相对较大，部分村镇银行高度依赖发起行的资金支持，面临较为严重的潜在流动性风险。西部某省80多家村镇银行中，资产规模在10亿元以上的仅有13家，占比45%以上的机构经营亏损，不发展、发展慢、发展不起来是许多村镇银行当前面临的首要生存风险。
（二）主发起行履职参差不齐
村镇银行主发起行主要是農商行、城商行，部分主发起行为国有银行、全国性股份制银行、信用社等。很多主发起行发起组建村镇银行的动力来源于地方政府或监管部门，其发起组建村镇银行的内在动力不强、战略目标不清、条件准备不足，导致其对村镇银行的服务指导监督管理支持等不到位，进而间接导致部分村镇银行出现经营风险，个别村镇银行高管出现较严重的道德风险。也有部分主发起行具有清晰的村镇银行发起组建战略，建立了完善的村镇银行服务指导监督管理组织架构、制度体系，如常熟农商银行、温州鹿城农商银行、中国银行，该三家主发起行分别发起组建兴福系、富民系、中银富登系村镇银行，合计数量占全国村镇银行比例近50%，且整体发展平稳、效益良好、风控良好。
（三）外部环境不利影响较多
与其他商业银行相比，村镇银行面临的外部歧视、忽视较多，经营方面面临的监管更加严格。很多老百姓甚至部分地方政府主要官员都认为村镇银行是私人银行，同业机构对村镇银行的诋毁长期存在;财政性存款账户或明或暗地被禁止在村镇银行开立;其他金融机构存放村镇银行的同业资金加权风险权重为100%，是存放其他商业银行加权风险权重的4倍;客观上，基于村镇银行发展现状，出于防范风险，监管部门对村镇银行的业务经营范围有更为严格的禁止性规定;“一刀切”式的存款利率定价窗口指导，实际上对新成立的村镇银行在某种程度上有失公允;很多地方党委政府对辖内村镇银行的重视、支持不够。这些外部环境的不利影响，较大程度上制约了村镇银行的稳健发展。 三、对策思考与建议
实践证明，村镇银行的主发起行模式总体上是成功的，但是已开业的村镇银行中，仍有大量的机构由于自身的先天不足问题，长期发展不起来，甚至积累了较大的经营风险，依靠村镇银行自身力量或依靠发起行风险兜底，均不能从根本上解决村镇银行的长期可持续发展问题。村镇银行先天不足以及其面临的外部不利影响问题，归根结底是由于其规模小而必然带来的人的问题、科技问题造成的，人的问题最突出表现为高级管理人员、专业技术人员紧缺或能力不足，科技问题最突出表现为科技系统不能高效地支持其产品服务创新、适应同业市场竞争。笔者认为对存量村镇银行“多县一行”式合并重组，应该作为村镇银行发展改革的试点选项，相关对策思考与建议如下。
（一）审慎确定合并重组对象
对成立时间较长、存款规模较小、经营效益较差且高度依赖发起行资金支持的村镇银行，可作为“多县一行”重组改革的对象。如：成立时间满5年、存款规模3亿元以内、股金分红压力大且依靠发起行资金发放贷款的，可作为重组对象。
（二）合理选择合并重组模式
“多县一行”模式下，选择拥有共同发起行的村镇银行，或选择在同一地市的村镇银行进行重组改革，有条件的发起行或地区，可以选择一家相对经营较好的村镇银行作为牵头行，对重组对象进行吸收合并或新设合并。
（三）合并重组积极效益明显
村镇银行“多县一行”式合并重组后，会产生多方面的改革红利。一是可以大大降低单体村镇银行的治理成本，村镇银行管理机构得以精简、管理人员薪酬支出得以降低，作为分支机构的县域村镇银行面临的治理方面的监管处罚风险大大降低;二是可以明显缓解村镇银行管理人才紧缺问题，合并重组后，可以集中多家機构的优秀管理人员，充实高管和中层管理干部队伍，提升村镇银行的管理服务水平和能力;三是村镇银行的抗风险能力得以提升，企业品牌社会形象得以提升，市场竞争力得以提高;四是可以明显增强村镇银行科技建设实力，合并重组后的村镇银行科技系统选择的议价能力、财务承受能力都得到增强;五是发起行的监督管理更加高效，监督管理力量相对增强、成本相应降低，服务指导的统一性、针对性增强;六是法人机构减少，监管部门的监管压力得以降低;七是村镇银行支持地方发展的实力增强，财税贡献、带动就业能力进一步提升。
以西部某农商行发起的5家村镇银行为例，截至2019年6月末，5家村镇银行中最大1家注册资本5000万元、2家注册资本3000万元、2家注册资本2000万元。最大1家资产总额8.5亿元、最小1家资产总额1.1亿元;最大1家存款余额7.79亿元、最小1家存款余额0.68亿元，其中3家机构贷款余额大于存款余额，通过向发起行拆借资金发放贷款;最大1家贷款余额5.59亿元、最小1家贷款余额0.9亿元;最大1家实现收入2433万元、账面净利润804万元，最小1家实现收入325万元、账面净利润9万元;成本收入比平均值62.68%，最低1家为30.44%、最高1家82.55%。
若该5家村镇银行合并重组，注册资本将达1.5亿元;高级管理人员及中层干部至少减少15人以上，薪酬开支可降低450万元以上，可明显改善村镇银行盈利情况;资产规模总计达15亿元，各项存款余额12亿元、贷款余额9.5亿元，每年各项收入预计达1亿元以上、可实现净利润2500万元以上，整体抗风险能力、资金实力、盈利能力大幅提升，也能较好地满足股东的投资回报;管理干部人才队伍得以有效整合充实，内部管理能力得以提高，内部控制运行的有效性得以提高，产品服务创新能力得以提升;统一品牌形象后，在地方的社会知名度将提升，市场竞争力将提高。
（四）关注解决重组存在问题
村镇银行合并重组改革能否落地实施，需要重点关注解决几个问题：首先要获得监管部门的认可同意，其次要得到发起行的全力支持，第三要争取原股东的理解和支持，第四要解决好原村镇银行高级管理人员及部分中层干部的安置问题，第五要解决好村镇银行合并重组的科技支撑问题。
参考文献：
[1]祝树民在村镇银行改革发展研讨会上的讲话.祝树民.银保监会网站.2019（9）
[2]某省关于村镇银行经营及风险情况通报.2019（5）.
[3]某农商行关于其发起村镇银行经营情况通报.2019（7）.
[4]某农商行关于村镇银行相关问题的调研报告.2019（8）.
作者单位：兴仁振兴村镇银行