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摘要：在长吉图规划的大背景下，土地开发与利用的结构和布局需要重新定位和思考，如何高效地开发利用土地，使之更好地促进经济建设的发展是一个重要课题。文章以吉林省安图县土地开发利用的基本问题为导向，通过研究分析，提出了几点优化土地开发利用及促进经济建设和谐发展的建议。
关键词：土地；开发利用；经济建设；最大效益
土地作为城镇建设的载体和基本条件，是社会经济发展中最为活跃的生产要素，土地开发与利用的状况，直接关系到城镇化建设与发展的空间、潜力和方向，土地的开发利用直接为经济建设服务。
安图县位于吉林省东部，延边州西南部，长白山地区，地理位置优越，是长吉图地区重要的交通枢纽。长吉图的大力发展给安图县带来了大量的机遇和挑战。安图县经济正处于由粗放型向集约型增长的转轨时期，实行行政划拨与有偿出让的双重土地分配制度，土地、房产管理制度尚未完善，大量建设项目用地基本采用无偿的行政划拨，城市土地利用在新旧体制过渡中存在着诸多问题。
一、安图县土地开发利用存在的问题
统观安图县土地开发利用的情况，总体上是规范有序，成效明显，较好地解决了有限土地与持续发展的问题，但同时存在的问题也是显而易见的。
规划水平有待提高。随着经济快速发展，安图县的土地开发利用总体规划和城市规划应做出适当的调整，以更好地促进经济建设的发展。
土地资源数量有限，导致发展开发利用空间的限制。
二、对土地开发利用的建议
土地规划与开发利用如何能更好的为经济建设发展服务将成为我们思考的重大问题。
（一）经营城市，发挥土地资源最大效益
加大土地基础性开发力度，抓住一切发展机遇，主动与地方经济建设接轨。特别要加大规划框架内城市道路和区域道路的建设力度，通过城市内道路的建设带动土地的开发与利用，以提高土地价值，增加政府收益。
（二）政策扶持，降低开发成本促进土地有效开发和高效利用
1. 实行地价与投资强度挂钩。规定不同行业应达到的投资强度（企业投资总额与所需土地面积之比）标准。如果企业投资强度比该行业投资密度标准高几个百分点，地价就按基准地价同比下降几个百分比；相反，地价就按基准地价上升若干个百分比。
2. 对关键性企业实行特殊优惠。对于国际国内知名公司，拥有尖端技术以及带动性、联动性强的大公司或在形成产业链中的关键性企业，则可以在优惠基础上再度优惠，甚至收取象征性地价。
（三）精心策划，提高工业用地的利用效益
安图县位于山区，四面环山。导致安图县城区土地的发展空间有一定限制，如何提高工业用地的利用效益就成为至关安图县经济能否再上一个台阶的关键问题之一。
1. 建立土地利用综合评价指标体系，对拟引进项目要建立科学完备的制度。建议政府成立专家评审委员会，以量化的标准招商评商，规范土地供应。
2. 建立公告制度。拟引进项目的有关土地利用情况进行公告，以利于监督，建议对工业用地的出让价格、开发期限和投资强度，以合同形式予以约定，并严格执行。对于占地面积较大的项目要根据总体规划，分期供地，限期建成。供地价格随项目建设进程逐步调整，以防“圈地”行为。
（四）谨慎试点，形成土地收购储备、开发、供应的良性机制
土地收购储备机制是加强上一级政府对土地市场调控，规范土地市场开发和供应，有序实施城市规划，深化土地利用制度改革的一条有效途径。
1. 延续“土地收购储备”的功能，扩大“土地收购储备”的效应。
根据政府赋予土地收购储备的基本职能指导思想，确保政府土地收益，改进土地供应方式、调控土地一级市场。
2. 探索结合“土地收购储备”的“新老联动”城镇建设新路子。
城镇建设应该按照规划布局区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，利用“土地收购储备”运作手段，实施“人口集中、产业聚集、土地集约利用”，参与城镇基础性开发、基础设施建设、项目开发等方面的投资和建设。
3. 建设土地收购储备与城镇建设相结合的新机制。通过完善土地市场化运作机制，改变旧城区改造滞后、零星建设、资金短缺等现状，推进城市高起点规划、高标准开发、高水平建设，形成合理有序、规模开发市场运作的城镇建设模式。
（五）集思广益，提高土地利用的决策水平
建立土地利用听证制度。首先成立县政府主要领导挂帅的领导小组和工作班子，控制土地出让价格和批租节奏。其次，建立土地利用听证制度专家库，对于每一个土地利用和出让方案的评估，专家提出专业评估意见最后报主管部门决策。以这个评估为基础，决定土地批准或进入公开招标挂牌程序。确定土地招标拍卖的基价，以发展的眼光、平衡的观点、互动的思路确定价格，调控开发。
（六）争取政策支持，修编土地利用规划，确定用地规模，解决建设用地指标缺口，奠定合理利用土地资源的基础
目前的土地利用规模编制，以人口来确定建设用地的规模，而实际情况是，经济发展较快地区建设速度也快，建设用地需求量也大。各级政府编制中长期发展规划，都要有明确的目标。
（七）正视现实，规划建设出劳动密集型产业区
传统产业经过升级换代，特别是木材加工产业市场空间进一步扩大。例如安图县的亚鑫木材厂，将安图的产业资源与其他大城市的市场资源，甚至是国际资源有机的整合在一起，形成一条龙产业链，同时也形成了一个可持续的动力源和利润源。建立劳动密集产业区另一个重要作用是解决了安图县城市化进程中农民工和下岗失业人员的再就业问题。这不仅是社会经济问题，也是城市化建设成功与否的关键问题。批租土地的时候可以考虑把安置多少当地劳动力作为确定土地出让价格的依据之一。
（八）切实保护耕地和草场，合理利用土地，为经济可持续发展保留足够的土地
土地是人类赖以生存、发展的重要资源，一切土地的利用都要遵循土地管理法有关法律法规条款，遵循土地利用的相关法律法规程序，切实保护耕地和草场，有序、有效的利用土地资源。
1. 对于规划控制的耕地、草场保护区域，设立开发建设的警戒线，并在相关规划图上予以表明，予以公告。
2. 加强土地流转的管理，必须符合土地利用的总体规划和城市建设规划，必须依法办理土地登记，不得擅自改变流转土地的建设用途，流转土地不得用于商品房地产开发。
3. 土地批租要纳入法律程序，政府要加强对土地上一级市场的宏观调控，土地批租要着重看项目、看实力、看吸劳、看前景，价格要有合理的取值，不要一味的看出让价格，防止“圈地”行为。
4. 控制增量，盘活有量，即在继续控制好总量的同时，重在优化供地结构，对闲置土地根据《土地管理法》采取限期开发、调整供地价格、回收等措施，督促其分期分批尽快开发。
5. 严控征地权，严格按照《土地管理法》规定的征地审批权限征用土地。建立征地审批责任制，责任层层落实，违者予以从重处罚。
城市是一个不断发展的综合体，人们对城市土地利用的认识与实践也是一个不断探索的渐进过程。随着吉林省长吉图发展纲要的逐步践行，在城市土地利用上更存在着诸多的机遇和挑战，我们更应该积极的投身到发展中，高效集约的利用土地使之更好的为经济建设服务。
（作者单位：吉林省安图县国土资源局）
关键词：土地；开发利用；经济建设；最大效益
土地作为城镇建设的载体和基本条件，是社会经济发展中最为活跃的生产要素，土地开发与利用的状况，直接关系到城镇化建设与发展的空间、潜力和方向，土地的开发利用直接为经济建设服务。
安图县位于吉林省东部，延边州西南部，长白山地区，地理位置优越，是长吉图地区重要的交通枢纽。长吉图的大力发展给安图县带来了大量的机遇和挑战。安图县经济正处于由粗放型向集约型增长的转轨时期，实行行政划拨与有偿出让的双重土地分配制度，土地、房产管理制度尚未完善，大量建设项目用地基本采用无偿的行政划拨，城市土地利用在新旧体制过渡中存在着诸多问题。
一、安图县土地开发利用存在的问题
统观安图县土地开发利用的情况，总体上是规范有序，成效明显，较好地解决了有限土地与持续发展的问题，但同时存在的问题也是显而易见的。
规划水平有待提高。随着经济快速发展，安图县的土地开发利用总体规划和城市规划应做出适当的调整，以更好地促进经济建设的发展。
土地资源数量有限，导致发展开发利用空间的限制。
二、对土地开发利用的建议
土地规划与开发利用如何能更好的为经济建设发展服务将成为我们思考的重大问题。
（一）经营城市，发挥土地资源最大效益
加大土地基础性开发力度，抓住一切发展机遇，主动与地方经济建设接轨。特别要加大规划框架内城市道路和区域道路的建设力度，通过城市内道路的建设带动土地的开发与利用，以提高土地价值，增加政府收益。
（二）政策扶持，降低开发成本促进土地有效开发和高效利用
1. 实行地价与投资强度挂钩。规定不同行业应达到的投资强度（企业投资总额与所需土地面积之比）标准。如果企业投资强度比该行业投资密度标准高几个百分点，地价就按基准地价同比下降几个百分比；相反，地价就按基准地价上升若干个百分比。
2. 对关键性企业实行特殊优惠。对于国际国内知名公司，拥有尖端技术以及带动性、联动性强的大公司或在形成产业链中的关键性企业，则可以在优惠基础上再度优惠，甚至收取象征性地价。
（三）精心策划，提高工业用地的利用效益
安图县位于山区，四面环山。导致安图县城区土地的发展空间有一定限制，如何提高工业用地的利用效益就成为至关安图县经济能否再上一个台阶的关键问题之一。
1. 建立土地利用综合评价指标体系，对拟引进项目要建立科学完备的制度。建议政府成立专家评审委员会，以量化的标准招商评商，规范土地供应。
2. 建立公告制度。拟引进项目的有关土地利用情况进行公告，以利于监督，建议对工业用地的出让价格、开发期限和投资强度，以合同形式予以约定，并严格执行。对于占地面积较大的项目要根据总体规划，分期供地，限期建成。供地价格随项目建设进程逐步调整，以防“圈地”行为。
（四）谨慎试点，形成土地收购储备、开发、供应的良性机制
土地收购储备机制是加强上一级政府对土地市场调控，规范土地市场开发和供应，有序实施城市规划，深化土地利用制度改革的一条有效途径。
1. 延续“土地收购储备”的功能，扩大“土地收购储备”的效应。
根据政府赋予土地收购储备的基本职能指导思想，确保政府土地收益，改进土地供应方式、调控土地一级市场。
2. 探索结合“土地收购储备”的“新老联动”城镇建设新路子。
城镇建设应该按照规划布局区位优势、资源条件、人口规模和经济发展水平，利用“土地收购储备”运作手段，实施“人口集中、产业聚集、土地集约利用”，参与城镇基础性开发、基础设施建设、项目开发等方面的投资和建设。
3. 建设土地收购储备与城镇建设相结合的新机制。通过完善土地市场化运作机制，改变旧城区改造滞后、零星建设、资金短缺等现状，推进城市高起点规划、高标准开发、高水平建设，形成合理有序、规模开发市场运作的城镇建设模式。
（五）集思广益，提高土地利用的决策水平
建立土地利用听证制度。首先成立县政府主要领导挂帅的领导小组和工作班子，控制土地出让价格和批租节奏。其次，建立土地利用听证制度专家库，对于每一个土地利用和出让方案的评估，专家提出专业评估意见最后报主管部门决策。以这个评估为基础，决定土地批准或进入公开招标挂牌程序。确定土地招标拍卖的基价，以发展的眼光、平衡的观点、互动的思路确定价格，调控开发。
（六）争取政策支持，修编土地利用规划，确定用地规模，解决建设用地指标缺口，奠定合理利用土地资源的基础
目前的土地利用规模编制，以人口来确定建设用地的规模，而实际情况是，经济发展较快地区建设速度也快，建设用地需求量也大。各级政府编制中长期发展规划，都要有明确的目标。
（七）正视现实，规划建设出劳动密集型产业区
传统产业经过升级换代，特别是木材加工产业市场空间进一步扩大。例如安图县的亚鑫木材厂，将安图的产业资源与其他大城市的市场资源，甚至是国际资源有机的整合在一起，形成一条龙产业链，同时也形成了一个可持续的动力源和利润源。建立劳动密集产业区另一个重要作用是解决了安图县城市化进程中农民工和下岗失业人员的再就业问题。这不仅是社会经济问题，也是城市化建设成功与否的关键问题。批租土地的时候可以考虑把安置多少当地劳动力作为确定土地出让价格的依据之一。
（八）切实保护耕地和草场，合理利用土地，为经济可持续发展保留足够的土地
土地是人类赖以生存、发展的重要资源，一切土地的利用都要遵循土地管理法有关法律法规条款，遵循土地利用的相关法律法规程序，切实保护耕地和草场，有序、有效的利用土地资源。
1. 对于规划控制的耕地、草场保护区域，设立开发建设的警戒线，并在相关规划图上予以表明，予以公告。
2. 加强土地流转的管理，必须符合土地利用的总体规划和城市建设规划，必须依法办理土地登记，不得擅自改变流转土地的建设用途，流转土地不得用于商品房地产开发。
3. 土地批租要纳入法律程序，政府要加强对土地上一级市场的宏观调控，土地批租要着重看项目、看实力、看吸劳、看前景，价格要有合理的取值，不要一味的看出让价格，防止“圈地”行为。
4. 控制增量，盘活有量，即在继续控制好总量的同时，重在优化供地结构，对闲置土地根据《土地管理法》采取限期开发、调整供地价格、回收等措施，督促其分期分批尽快开发。
5. 严控征地权，严格按照《土地管理法》规定的征地审批权限征用土地。建立征地审批责任制，责任层层落实，违者予以从重处罚。
城市是一个不断发展的综合体，人们对城市土地利用的认识与实践也是一个不断探索的渐进过程。随着吉林省长吉图发展纲要的逐步践行，在城市土地利用上更存在着诸多的机遇和挑战，我们更应该积极的投身到发展中，高效集约的利用土地使之更好的为经济建设服务。
（作者单位：吉林省安图县国土资源局）