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[摘要]电信产业重组改革以来,电信产业市场竞争格局初步形成,电信业进入了三家电信运营企业全业务经营的崭新时代。为保障电信业和谐有序发展,电信法、电信管理制度、电信产业发展、电信管制机构职责与工作方面均应出台相应配套措施。
[关键词]电信;监管;制度;研究
电信产业是国民经济支柱产业之一,20世纪70年代以来世界范围内的放松管制和经济自由化浪潮,对电信产业管制机构的改革提出了新的要求,这也使电信管制机构的模式更加强调管制机构的独立性,电信管制机构的法律地位和基本权力日趋明确。从中国电信管制机构的组织体系和运行机制来看,中国电信管制机构的独立性和法律地位有待明确。此外,电信产业成本结构和需求结构的变化,也对电信产业管制机构提出了新的要求。
一、电信产业管制需求分析
(一)政府管制理论
1.管制的定义
政府管制,由英文regulation翻译而来,regulation通常被译为“管制”、“规制”或者“监管”。在学术界较多地使用“管制”或“规制’,实践中我国官方和大众已经习惯使用“监管”,它是政府采取干预行动的总称,是政府为达到一定的目的,凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束,其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则,以弥补市场失灵,确保微观经济的有序运行,实现社会福利的最大化。
2.管制的分类
经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。
(1)经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。如电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络、金融证券、电台电视台等媒体等,这些环节获得合法垄断,有合理意义和社会效应。
(2)社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时,会产生一种由第三方或社会全体支付的成本,像环境污染:自然资源的掠夺性和枯竭性开采等、假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以,政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。
3.管制的必要性
从本质上说,政府管制的理论基础是市场失灵。对管制的目的和必要性,不同的理论有不同的阐述,管制公共利益理论认为管制产生的基础是市场失灵,管制的目的是修正市场制度的种种缺陷,提高社会福利。
(二)电信产业管制需求
1.电信产业的定义
电信产业是国民经济基础性、先导性产业之一,电信网是国民经济信息化重要信息基础网络设施。无论是在人类的社会、经济活动中,还是在人们日常生活的方方面面,都离不开电信这个高效、可靠的手段。国际电联对“电信”的定义是:“使用有线电、无线电、光或其它电磁系统的通信。”
2.电信产业的基本特征
第一,自然垄断性。电信运营企业的电信基础设施投资巨大,且固定投资具有“沉淀性”,在整个产业链中的基础和控制地位显著,一般企业难以进入和退出这个市场,常常被认为具有自然垄断性。第二,异质替代性。在电话技术发展初期,所有电话线路都是由铜线连接。随着电信技术的不断发展,涌现出许多传统通信方式的替代技术,消费者可以自由地从大量连接到网络的设备:如电话、传真机、计算机、视频设备中进行选择,而且不必从在位电话公司那里租用。异质替代包括互补性替代和竞争性替代。第三,全程全网性。电信业在技术上最大的特征是其网络的全程全网性。如果把电信网络看作是一个巨大的机器,每个电话机就是这个机器的一个端点,每一个从发话端到受话端的通话都需要这个巨大的机器在统一的操作下才能完成。第四,电信网络的外部性。网络的外部性分为网络的正外部性和负外部性。如果网络上的用户多,就意味着入网后预期的信息交流对象的广泛性。同时新用户的加入,又使原来的用户在不用增加付费的情况下,增加了可连接性,这就是网络的正外部性。负外部性是指当电信服务的需求超过电信网络通道的承载能力时,网络服务的质量将会下降;或者对某一个人的服务是以其他人得不到服务为代价的。第五,普遍服务性。电信业的一个突出特点是人口越密集的地方,电信成本越低,业务收入相对越高;人口越稀少的地区网络铺设成本越高,使用率低、成本往往无法收回。
3.电信产业的天然垄断特征决定了其需要管制
电信产业是天然垄断性产业之一,其对管制的需求体现在以下几个方面:
(1)抑制企业制定垄断价格,维护社会分配效率。即使是垄断性产业的竞争性业务领域(如本地电话业务),也不同于许多竞争性的制造业(如电视机),企业在一定的垂直供应链环节或特定的地区范围内,具有一定的市场垄断力量。如果不加约束,就可能成为市场价格的制定者,制定出大大高于成本的垄断价格,获取高额垄断利润,其结果必然扭曲分配效率,这就需要政府管制。
(2)防止破坏性竞争,保证社会生产效率和供应稳定。垄断性产业的显著特点是需要巨额投资,投资回报期长,资金专用性强,规模经济非常显著。如不进行进入管制、控制进入者数量,在信息不对称情况下,许多企业会盲目进入,导致重复建设和过度竞争,强胜弱退,最终导致大量资产闲置和社会资源浪费。
(3)制约垄断企业的不正当竞争行为。电信产业存在某些业务具有自然垄断性(如:本地电话业务),另一些业务领域具有竞争性(如:长途电话业务),电信运营企业同时经营垄断性业务和竞争性业务,这就为垄断性企业提供了不正当竞争的条件。在无政府管制的情况下,具有垄断力量的企业完全有可能在垄断性业务领域制定垄断高价,而在竞争性领域制定低价,通过内部交叉补贴以排斥竞争对手。同时,价格同盟也需要政府进行管制。
(4)解决垄断性产业的外部性。需要通过管制促进正外部性,减少甚至消除负外部性。
二、中国电信产业管制改革历程及成效分析
(一)中国电信产业管制机构改革
总体上看,中国电信业的管制改革分为以下几个阶段:
(1)放松价格管制(1980—1993年)
从1980年开始,为了实现“以话养话”,加快电信业的发展,我国政府开始松动价格管制,主要特点就是在政策上进行优惠。国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理,各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理,形成中央政府与地方政府两级管理体制。尽管管理体制上依然是政企合一,各级邮电管理局既实施行政管理,又经营邮电业务,但一系列的优惠措施,加速了电信业的发展,也为今后的发展打下了一定的基础。
(2)培育竞争,机构改革(1994—1998年)
1993年12月,国务院发布178号文件,批准成立中国联通公司。1994年,由电力部、电子工业部、铁道部共同组建的中国联通公司成立。此后,邮电部将企业职能分离出来,成立中国电信以独立法人身份直接面向市场,作为国有独资企业,直接隶属邮电部领导,与政府行政管理机构保持着亲密的父子关系。1998年3月9日,全国九届人大一次会议审议批准了国务院机构改革方案,在原邮电部和电子工业部的基础上正式批准组建中华人民共和国信息产业部。
(3)邮电分营,电信重组(1999—2007年)
在这一时期,电信行业分拆重组频繁,促进竞争效果显著。具体细分为以下五个阶段:
第一阶段:邮电分营。
1999年1月,邮政和电信进行了分离。
第二阶段:将中国电信“竖切”,按业务一分为四。
1999年2月,信息产业部决定将“中国电信”一分为四。这种切分是按照电信业务将中国电信竖切为中国电信经营固定电话业务,中国移动经营移动通信业务,国信公司专营寻呼业务(这个公司后来并入到中国联通),以及中国卫星通信公司。各专业公司近期仍只从事本专业的经营,以后考虑允许各自进入对方的业务领域,从而发展成为相互竞争的数家综合性电信公司。
第三阶段:基础电信业务续发牌照,网通、铁通进入市场。
1999年8月,信息产业部批准中国网通经营长途电话业务,成为继中国电信、中国联通、中国移动和中国吉通后的第五家电信运营商。2000年,信息产业部发给中国铁通公司第六张电信牌照,允许对外经营原有电信业务,自此铁通从铁道部的一个生产部门转变为对外营运的电信业务公司。
2000年9月,《电信条例》发布后,各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立,在信息产业部的领导下对行政区域内的电信业实施监管职能,电信监管机构已基本实现“政企分离”,我国开始形成现代意义上的电信监管体制。
第四阶段:中国电信“横切”,按地域南北分拆。
2002年5月,新的中国电信和中国网通挂牌。北方部分和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网通通信集团公司;南方部分保留“中国电信集团公司”名称,继续拥有“中国电信”的品牌及无形资产。这样,就逐渐形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通六家基础电信企业竞争的格局。
(4)顺应大部制改革,合并主导运营商(2008年—)
2008年5月24日,工业和信息化部、国家发改委和财政部联合发布了《三部委关于深化电信体制改革的通告》。通告指出,深化电信体制改革的主要目标是:发放三张3G牌照,支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体,电信资源配置进一步优化,竞争架构得到完善;自主创新成果规模应用,后续技术不断发展,自主创新能力显著提升;电信行业服务能力和水平进一步提高,监管体系继续加强,广大人民群众充分分享电信行业发展的成果。
(二)电信产业管制机构改革成效及问题分析
改革开放以来,我国电信业坚持“在发展中改革,在改革中发展”,实现了历史性跨越,取得了举世瞩目的业绩。连续20年高于GDP发展速度,电话网成为世界第一大网,互联网成为世界第二大网络,电信资费水平显著下降,电信保障能力明显提升,电信服务水平和群众满意度大幅度提高,电信技术种类和服务应用不断推陈出新,电信服务渗透于经济生产、社会管理、人民生活的各个方面,但同时,我们应该看到电信市场表现出来的一些问题反映出了电信管制的明显缺位:
1.电信管制机构法律主体地位缺失,导致监管力度不足。《电信法》迟迟不能出台,电信管制机构地位、职责、管理范围等均无法律依据。
2.市场准入管制规则尚不健全。无论主管部门或是审批部门,均以事定事,不能以程序办事,导致准入审批过程中行政性因素和人为因素过大,准入审批方式缺少透明度和科学性。另外,对获得市场准入许可的公司后续管制严重缺失。
3.历经多年的发展与改革,我国电信业务供求关系得到缓解,用户规模不断扩大,但是电信市场的良好秩序尚未完全形成,实践中电信资费、互联互通、普遍服务等方面的管制问题依然存在。
第一,电信资费管制不够合理。
第二,互联互通管制力度不足。
第三,社会责任管制不足。
第四,普遍服务管制不足。电信普遍服务成本与地理、地貌密切相关,那些人口密度低、低收入家庭多、偏远地区的农村和山区由于铺设线路成本高,致使电信运营者的收益无法弥补成本。
三、中国电信产业管制对策建议
1.构筑有效的电信管制体制
(1)强化电信管制主体的管制效力
第一,建立权威并相对独立的管制机构。管制者应当有权威,具有管辖权,有效而明晰地实行管制或履行职能,并且管制经费有足够的保障,唯其如此管制机构才能独立地不受干扰地实施有效管制。
第二,管制机构应目标明确,各司其职。作为电信管制机构,不仅仅是管住行业的不公平竞争行为,更主要的是创造一个行业公平竞争的良好市场环境,工作的着力点应放到后者,不能本末倒置。管制部门要给自己找准位子,管制的要点就是引导、规范、服务和协调。
(2)优化电信管制的法律环境
法律是管制机构合法地位和管制权力的来源,是管制机构依法独立行使职权、有效履行管制职责的保障。电信行业本身是一个复杂的行业,利益调整难度很大,需要专门的法律来进行调节。当务之急需要解决法律缺失的问题,唯其如此,所有的改革重组和非对称管制才能达到预期目标。
2.明确市场准入的条件和范围
(1)建立信息披露制度,使增值业务经营者能进能出。充分发挥管制部门的监督力量,针对增值业务市场建立信息披露制度,逐步理顺增值与基础运营商之间的关系和定位,形成互为补充、共赢的合作关系。
(2)推进非对称管制政策,促进基础电信运营商有效竞争。
在一定时间内,对主导与非主导运营商采用如非对称的号码携带、非对称结算体系等的非对称管制,以实现存量市场的用户流动,力图使竞争行为符合市场规则。
3.规范电信市场行为,及时纠正市场失灵
(1)提升电信资费的透明度
电信企业重组后,三家运营商的当务之急应该是全力开发信息化市场,从技术力量、业务种类、服务质量等角度展开竞争。管制机构要对恶性竞争行为进行严厉打击,着力推进有效竞争,允分发挥市场机制的调节作用,进一步调整资费结构和水平,营造电信行业有序发展,良胜竞争的氛围。
(2)通过引导,强化互联互通
竞合是市场的需求,电信企业只有通过合作性竞争,才能共同做大电信市场的“蛋糕”,而实现网间互连互通,可以提高双方通信网络资源的使用效率,节约成本,增大话务量,同时也有助于双方共同扩大电信市场的份额。
首先,加强对运营商特别是主导运营商干部职工的通信纪律教育。
其次,建立一套完整的互联互通体系。从互联互通义务的一般规定到各种具体的互联互通事项,如适用范围、实施期限、互联费用的计算和结算办法,争议解决的具体程序和法律责任等。
再次,对阻碍或破坏互联互通的行为要加大处罚力度。
(3)监督与激励并举,促进电信普遍服务
进一步作好电信普遍服务工作,需要政府管制来促使电信运营者向未受服务的区域和用户提供服务,以缩小居民信息享用的贫富差距。
第一,电信管制部门要加强宏观监管,作好电信普遍服务的立法工作,使普遍服务的各项工作有法可依。加强普遍服务的监督指导与考核验收工作,跟踪电信普遍服务的进展。
第二,形成有效的激励补偿机制,推进普遍服务。我国可以采用目前国际上比较流行的建立普遍服务基金等手段,通过一般意义上的财政转移支付手段将原来对消费者和企业的“暗补”变为“明补”。
第三,将普遍服务市场化降低普遍服务成本。国际经验表明,将普遍服务市场化后,由于竞争的作用,最后胜出企业的报价一般会低于管理部门计算出的补贴数额。这样,既保证了普遍服务目标的实现,同时也保证了有效竞争的开展。
[参考文献]
1.谢罗奇.市场失灵与政府治理.长沙:湖南人民出版社,2005.
2.丹尼尔·F·史普博.管制与市场.余晖等译.上海:上海人民出版社,1999.
3.张帆.规制理论与实践.经济学与中国经济改革.上海人民出版社,1995.
4.樊纲.市场机制与经济效率.上海:上海三联书店,1992.
5.王俊豪.政府管制经济学导论.北京:商务印书馆,2001.
6.余晖.政府与企业:从宏观管理到微观规制.福州:福建人民出版社,1997.
[作者简介]任铭,辽宁省通信管理局。
[关键词]电信;监管;制度;研究
电信产业是国民经济支柱产业之一,20世纪70年代以来世界范围内的放松管制和经济自由化浪潮,对电信产业管制机构的改革提出了新的要求,这也使电信管制机构的模式更加强调管制机构的独立性,电信管制机构的法律地位和基本权力日趋明确。从中国电信管制机构的组织体系和运行机制来看,中国电信管制机构的独立性和法律地位有待明确。此外,电信产业成本结构和需求结构的变化,也对电信产业管制机构提出了新的要求。
一、电信产业管制需求分析
(一)政府管制理论
1.管制的定义
政府管制,由英文regulation翻译而来,regulation通常被译为“管制”、“规制”或者“监管”。在学术界较多地使用“管制”或“规制’,实践中我国官方和大众已经习惯使用“监管”,它是政府采取干预行动的总称,是政府为达到一定的目的,凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束,其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则,以弥补市场失灵,确保微观经济的有序运行,实现社会福利的最大化。
2.管制的分类
经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。
(1)经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。如电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络、金融证券、电台电视台等媒体等,这些环节获得合法垄断,有合理意义和社会效应。
(2)社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时,会产生一种由第三方或社会全体支付的成本,像环境污染:自然资源的掠夺性和枯竭性开采等、假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以,政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。
3.管制的必要性
从本质上说,政府管制的理论基础是市场失灵。对管制的目的和必要性,不同的理论有不同的阐述,管制公共利益理论认为管制产生的基础是市场失灵,管制的目的是修正市场制度的种种缺陷,提高社会福利。
(二)电信产业管制需求
1.电信产业的定义
电信产业是国民经济基础性、先导性产业之一,电信网是国民经济信息化重要信息基础网络设施。无论是在人类的社会、经济活动中,还是在人们日常生活的方方面面,都离不开电信这个高效、可靠的手段。国际电联对“电信”的定义是:“使用有线电、无线电、光或其它电磁系统的通信。”
2.电信产业的基本特征
第一,自然垄断性。电信运营企业的电信基础设施投资巨大,且固定投资具有“沉淀性”,在整个产业链中的基础和控制地位显著,一般企业难以进入和退出这个市场,常常被认为具有自然垄断性。第二,异质替代性。在电话技术发展初期,所有电话线路都是由铜线连接。随着电信技术的不断发展,涌现出许多传统通信方式的替代技术,消费者可以自由地从大量连接到网络的设备:如电话、传真机、计算机、视频设备中进行选择,而且不必从在位电话公司那里租用。异质替代包括互补性替代和竞争性替代。第三,全程全网性。电信业在技术上最大的特征是其网络的全程全网性。如果把电信网络看作是一个巨大的机器,每个电话机就是这个机器的一个端点,每一个从发话端到受话端的通话都需要这个巨大的机器在统一的操作下才能完成。第四,电信网络的外部性。网络的外部性分为网络的正外部性和负外部性。如果网络上的用户多,就意味着入网后预期的信息交流对象的广泛性。同时新用户的加入,又使原来的用户在不用增加付费的情况下,增加了可连接性,这就是网络的正外部性。负外部性是指当电信服务的需求超过电信网络通道的承载能力时,网络服务的质量将会下降;或者对某一个人的服务是以其他人得不到服务为代价的。第五,普遍服务性。电信业的一个突出特点是人口越密集的地方,电信成本越低,业务收入相对越高;人口越稀少的地区网络铺设成本越高,使用率低、成本往往无法收回。
3.电信产业的天然垄断特征决定了其需要管制
电信产业是天然垄断性产业之一,其对管制的需求体现在以下几个方面:
(1)抑制企业制定垄断价格,维护社会分配效率。即使是垄断性产业的竞争性业务领域(如本地电话业务),也不同于许多竞争性的制造业(如电视机),企业在一定的垂直供应链环节或特定的地区范围内,具有一定的市场垄断力量。如果不加约束,就可能成为市场价格的制定者,制定出大大高于成本的垄断价格,获取高额垄断利润,其结果必然扭曲分配效率,这就需要政府管制。
(2)防止破坏性竞争,保证社会生产效率和供应稳定。垄断性产业的显著特点是需要巨额投资,投资回报期长,资金专用性强,规模经济非常显著。如不进行进入管制、控制进入者数量,在信息不对称情况下,许多企业会盲目进入,导致重复建设和过度竞争,强胜弱退,最终导致大量资产闲置和社会资源浪费。
(3)制约垄断企业的不正当竞争行为。电信产业存在某些业务具有自然垄断性(如:本地电话业务),另一些业务领域具有竞争性(如:长途电话业务),电信运营企业同时经营垄断性业务和竞争性业务,这就为垄断性企业提供了不正当竞争的条件。在无政府管制的情况下,具有垄断力量的企业完全有可能在垄断性业务领域制定垄断高价,而在竞争性领域制定低价,通过内部交叉补贴以排斥竞争对手。同时,价格同盟也需要政府进行管制。
(4)解决垄断性产业的外部性。需要通过管制促进正外部性,减少甚至消除负外部性。
二、中国电信产业管制改革历程及成效分析
(一)中国电信产业管制机构改革
总体上看,中国电信业的管制改革分为以下几个阶段:
(1)放松价格管制(1980—1993年)
从1980年开始,为了实现“以话养话”,加快电信业的发展,我国政府开始松动价格管制,主要特点就是在政策上进行优惠。国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理,各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理,形成中央政府与地方政府两级管理体制。尽管管理体制上依然是政企合一,各级邮电管理局既实施行政管理,又经营邮电业务,但一系列的优惠措施,加速了电信业的发展,也为今后的发展打下了一定的基础。
(2)培育竞争,机构改革(1994—1998年)
1993年12月,国务院发布178号文件,批准成立中国联通公司。1994年,由电力部、电子工业部、铁道部共同组建的中国联通公司成立。此后,邮电部将企业职能分离出来,成立中国电信以独立法人身份直接面向市场,作为国有独资企业,直接隶属邮电部领导,与政府行政管理机构保持着亲密的父子关系。1998年3月9日,全国九届人大一次会议审议批准了国务院机构改革方案,在原邮电部和电子工业部的基础上正式批准组建中华人民共和国信息产业部。
(3)邮电分营,电信重组(1999—2007年)
在这一时期,电信行业分拆重组频繁,促进竞争效果显著。具体细分为以下五个阶段:
第一阶段:邮电分营。
1999年1月,邮政和电信进行了分离。
第二阶段:将中国电信“竖切”,按业务一分为四。
1999年2月,信息产业部决定将“中国电信”一分为四。这种切分是按照电信业务将中国电信竖切为中国电信经营固定电话业务,中国移动经营移动通信业务,国信公司专营寻呼业务(这个公司后来并入到中国联通),以及中国卫星通信公司。各专业公司近期仍只从事本专业的经营,以后考虑允许各自进入对方的业务领域,从而发展成为相互竞争的数家综合性电信公司。
第三阶段:基础电信业务续发牌照,网通、铁通进入市场。
1999年8月,信息产业部批准中国网通经营长途电话业务,成为继中国电信、中国联通、中国移动和中国吉通后的第五家电信运营商。2000年,信息产业部发给中国铁通公司第六张电信牌照,允许对外经营原有电信业务,自此铁通从铁道部的一个生产部门转变为对外营运的电信业务公司。
2000年9月,《电信条例》发布后,各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立,在信息产业部的领导下对行政区域内的电信业实施监管职能,电信监管机构已基本实现“政企分离”,我国开始形成现代意义上的电信监管体制。
第四阶段:中国电信“横切”,按地域南北分拆。
2002年5月,新的中国电信和中国网通挂牌。北方部分和中国网络通信有限公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网通通信集团公司;南方部分保留“中国电信集团公司”名称,继续拥有“中国电信”的品牌及无形资产。这样,就逐渐形成了中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通六家基础电信企业竞争的格局。
(4)顺应大部制改革,合并主导运营商(2008年—)
2008年5月24日,工业和信息化部、国家发改委和财政部联合发布了《三部委关于深化电信体制改革的通告》。通告指出,深化电信体制改革的主要目标是:发放三张3G牌照,支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体,电信资源配置进一步优化,竞争架构得到完善;自主创新成果规模应用,后续技术不断发展,自主创新能力显著提升;电信行业服务能力和水平进一步提高,监管体系继续加强,广大人民群众充分分享电信行业发展的成果。
(二)电信产业管制机构改革成效及问题分析
改革开放以来,我国电信业坚持“在发展中改革,在改革中发展”,实现了历史性跨越,取得了举世瞩目的业绩。连续20年高于GDP发展速度,电话网成为世界第一大网,互联网成为世界第二大网络,电信资费水平显著下降,电信保障能力明显提升,电信服务水平和群众满意度大幅度提高,电信技术种类和服务应用不断推陈出新,电信服务渗透于经济生产、社会管理、人民生活的各个方面,但同时,我们应该看到电信市场表现出来的一些问题反映出了电信管制的明显缺位:
1.电信管制机构法律主体地位缺失,导致监管力度不足。《电信法》迟迟不能出台,电信管制机构地位、职责、管理范围等均无法律依据。
2.市场准入管制规则尚不健全。无论主管部门或是审批部门,均以事定事,不能以程序办事,导致准入审批过程中行政性因素和人为因素过大,准入审批方式缺少透明度和科学性。另外,对获得市场准入许可的公司后续管制严重缺失。
3.历经多年的发展与改革,我国电信业务供求关系得到缓解,用户规模不断扩大,但是电信市场的良好秩序尚未完全形成,实践中电信资费、互联互通、普遍服务等方面的管制问题依然存在。
第一,电信资费管制不够合理。
第二,互联互通管制力度不足。
第三,社会责任管制不足。
第四,普遍服务管制不足。电信普遍服务成本与地理、地貌密切相关,那些人口密度低、低收入家庭多、偏远地区的农村和山区由于铺设线路成本高,致使电信运营者的收益无法弥补成本。
三、中国电信产业管制对策建议
1.构筑有效的电信管制体制
(1)强化电信管制主体的管制效力
第一,建立权威并相对独立的管制机构。管制者应当有权威,具有管辖权,有效而明晰地实行管制或履行职能,并且管制经费有足够的保障,唯其如此管制机构才能独立地不受干扰地实施有效管制。
第二,管制机构应目标明确,各司其职。作为电信管制机构,不仅仅是管住行业的不公平竞争行为,更主要的是创造一个行业公平竞争的良好市场环境,工作的着力点应放到后者,不能本末倒置。管制部门要给自己找准位子,管制的要点就是引导、规范、服务和协调。
(2)优化电信管制的法律环境
法律是管制机构合法地位和管制权力的来源,是管制机构依法独立行使职权、有效履行管制职责的保障。电信行业本身是一个复杂的行业,利益调整难度很大,需要专门的法律来进行调节。当务之急需要解决法律缺失的问题,唯其如此,所有的改革重组和非对称管制才能达到预期目标。
2.明确市场准入的条件和范围
(1)建立信息披露制度,使增值业务经营者能进能出。充分发挥管制部门的监督力量,针对增值业务市场建立信息披露制度,逐步理顺增值与基础运营商之间的关系和定位,形成互为补充、共赢的合作关系。
(2)推进非对称管制政策,促进基础电信运营商有效竞争。
在一定时间内,对主导与非主导运营商采用如非对称的号码携带、非对称结算体系等的非对称管制,以实现存量市场的用户流动,力图使竞争行为符合市场规则。
3.规范电信市场行为,及时纠正市场失灵
(1)提升电信资费的透明度
电信企业重组后,三家运营商的当务之急应该是全力开发信息化市场,从技术力量、业务种类、服务质量等角度展开竞争。管制机构要对恶性竞争行为进行严厉打击,着力推进有效竞争,允分发挥市场机制的调节作用,进一步调整资费结构和水平,营造电信行业有序发展,良胜竞争的氛围。
(2)通过引导,强化互联互通
竞合是市场的需求,电信企业只有通过合作性竞争,才能共同做大电信市场的“蛋糕”,而实现网间互连互通,可以提高双方通信网络资源的使用效率,节约成本,增大话务量,同时也有助于双方共同扩大电信市场的份额。
首先,加强对运营商特别是主导运营商干部职工的通信纪律教育。
其次,建立一套完整的互联互通体系。从互联互通义务的一般规定到各种具体的互联互通事项,如适用范围、实施期限、互联费用的计算和结算办法,争议解决的具体程序和法律责任等。
再次,对阻碍或破坏互联互通的行为要加大处罚力度。
(3)监督与激励并举,促进电信普遍服务
进一步作好电信普遍服务工作,需要政府管制来促使电信运营者向未受服务的区域和用户提供服务,以缩小居民信息享用的贫富差距。
第一,电信管制部门要加强宏观监管,作好电信普遍服务的立法工作,使普遍服务的各项工作有法可依。加强普遍服务的监督指导与考核验收工作,跟踪电信普遍服务的进展。
第二,形成有效的激励补偿机制,推进普遍服务。我国可以采用目前国际上比较流行的建立普遍服务基金等手段,通过一般意义上的财政转移支付手段将原来对消费者和企业的“暗补”变为“明补”。
第三,将普遍服务市场化降低普遍服务成本。国际经验表明,将普遍服务市场化后,由于竞争的作用,最后胜出企业的报价一般会低于管理部门计算出的补贴数额。这样,既保证了普遍服务目标的实现,同时也保证了有效竞争的开展。
[参考文献]
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[作者简介]任铭,辽宁省通信管理局。