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新型农村社会养老保险试点己在国内全面推开，它以个人缴费、集体补助、政府补贴为主，具有保障水平适度、交费方式灵活、适合农村实际的特点。但是，如何在经济相对落后、城镇化水平低、农村人口极其庞大的欠发达农村地区建立覆盖广泛、保障适度的社会养老保险制度体系仍然是一个重大的理论与现实问题。本文以地处欠发达地区的贵州省贵阳市乌当区为调查对象，探索我国欠发达地区新型农村社会养老保险制度建设之途径。
一、实施状况
（一）乌当区基本情况
乌当区位于贵阳市东北部，属贵阳市新城区，总面积为686平方公里，辖5乡3镇（羊昌镇、东风镇、水田镇、百宜乡、新场乡、下坝乡、偏坡乡、新堡乡）和2个街道办事处74个村委会18个居委会。全区农业人口104679人，其中60周岁及以上的为 13656人，18周岁至60周岁以下的为65082人。
（二）政策落实及参保情况
2008年6月30日，乌当区在朱昌镇、新场乡开始推行新型农村社会养老保险试点，同年10月1日在全区全面推进新型农村社会养老保险惠民政策的落实。为确保政策顺利实施，乌当区成立了区、乡、村三级新农保经办机构，全区12个社区、6个居委会、76个村共安排新农保经办人员94人（其中区级4人、乡镇14人、村级76人）。截止2010年6月10日，累计参加新农保人数为1223人，占全区应参保人数的24.94%，待遇享受人数为6601人。共征缴新农保基金4076.32万元，发放养老金896.38万元，滚存结余3179.94万元。为支持新型农保工作顺利开展，2008年至2009年，市、区两级财政先后发放补助资金164.28万元。
（三）特殊的扶持政策
为解决部分困难群众想参保又无钱参保的矛盾，管理部门经与贵阳市商业银行协商，决定采取发放小额贷款的方式，帮助60岁及以上经济困难人群解决参保费用问题。目前全区已有4431人通过贷款的方式办理了参保手续。针对地方实际，又出台《乌当区离任村干部参加新型农村社会养老保险的实施办法》，对在乌当区行政区域内担任过村干部且年满60周岁以上人员进行补贴，每人最高补贴达5598元，最低补贴达3918元。其次对失地农民进行参保补贴，如高新办的新添村对60周岁以上参保的失地农民每人给予5000元的补贴。目前，已有新添、新庄、顺海等村实施了以上补贴政策。
二、存在的主要问题
新型农村社会养老保险是一种帕累托最优（资源分配的一种状态）的增量改革，相关各方的反应比较积极。从长远来看，其基础养老金与个人缴费相结合的制度设计为全民养老保险指出了一个方向。但是另一方面也必须清醒地看到，在实际操作中，新农保还存在着一些不容忽视的困难和障碍。
（一）部分农民参保意愿较低
由于新农保政策执行政府引导，自愿参保的原则，出现了部分年龄较大的农民积极投保而年轻农民不愿投保的逆选择现象。社会保障与商业保险的一个根本的区别在于社会保障制度的实施具有强制性，而商业保险是居民自愿参加的。新农保为了降低实施难度，特意强调自愿原则，不搞强迫。但这种规定实际上难以解决部分农民的短视行为，有部分农民可能只顾眼前消费，不管将来保障而不愿意参保。此外，新农保规定，年满60岁的农村老人可以直按领取基础养老金，前提是其符合参保条件的子女都应当参保缴费。子女缴费而老年人领取养老保险金，对于部分不注重赡养义务的子女来说可能就做不到，甚至还会造成家庭关系恶化。这个附加规定不但增加了新农保的执行成本，也加大了新农保的覆盖难度。
（二）参保农民缴费不便
目前乌当区新型农村社会养老保险开户银行定点在贵阳市商业银行，而贵阳市商业银行乌当支行在乌当区10个乡（镇）街道只有新添寨镇一个营业网点，最远的羊昌镇马场村距离新添寨有40公里，农民到新添寨镇领取养老金，来回至少要花18元车费。农民缴费和领取养老金极不方便，在一定程度上影响了农民的参保积极性。群众意见很大。
（三）参保规模难以扩大
农民参保具有自身的特殊性，因为他们一般在城镇缺乏稳定的工作岗位，又在城乡之间流动生活。农民工养老保险模式的选择可分为四种：第一种是进城参保模式，即要求农民工参加城镇职工社会养老保险，第二种是返乡参保模式，即要求农民工参加农村社会养老保险，第三种是第三条道路参保模式，即对农民工实行相对独立的社会保障制度，第四种是暂不解决农民工的养老保险。在政策决策层已经决定全面推进新农保的今天，第三种和第四种选择显然已经失去意义，农民工只能在第一种和第二种之间进行选择。贵州省贵阳市乌当区目前外出打工农业人数为23995人，占16周岁及以上至60周岁以下人口数的67.77%。由于外出到企业打工，可参加职工养老保险，因此新农保扩面空间相对减少。
（四）经办队伍不能满足需要
新型农村社会养老保险经办部门承担着大量的繁杂的业务，随着业务范围不断拓展，养老事业对养老保险经办管理能力提出了更高的要求。伴随新型农村养老保险工作的深入开展，新增参保的农村居民会越来越多。面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等繁杂庞大的工作，仅靠目前经办机构现有工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员承担已远远不能满足业务发展的需要，势必严重影响新型农村养老保险工作顺利开展。
（五）信息化建设亟需加强
乌当区养老保险部门虽然已经建立了自己的门户网站，但是内容单一，多为业务流程简介。而对于农村居民普遍关心的与切身利益紧密相关的政策和规章没有进行生动有效的宣传和讲解，致使农村居民对于和自身利益密切相关的社会保障知识缺乏有效认识。另外，也没有通过网络架设起保障部门与广大农村居民之间联系的桥梁，未能及时了解社情民意接受人民群众的监督，网站功能未能有效发挥。
三、解决问题的对策
（一）加强养老保险宣传
农民的养老保险参与意愿很大程度上有赖于政府和有关机构的引导与宣传。农民受传统文化、自身文化水平、交往范围的限制，对国家政策了解与理解的程度过低，从而降低了参与的积极性。因此，要持续加大对新型农村社会养老保险的宣传力度，增强农民对社会养老的了解和认知程度，真正使群众理解新型农村养老保险“多交多得、少交少得”的社会合作性，让群众明明白白地缴费，轻轻松松地养老，完成自愿参保向自觉续保的过渡。在这个过程中要特别注意发挥农保经办人员的积极作用，工作人员细致的宣传和到位的服务将使越来越多处于观望的农民解除顾虑，踊跃参保。
（二）解决保险衔接问题
乌当区外出打工者中农业人口比重较大，针对这一特点，应建立新农保参保人员信息库和外出打工人员参加职工养老保险数据信息库，通过摸排调查具体参保情况，建立全区统一规范的农村参保人员数据库。人员信息的统一处置能够将正常参保缴费人员、到龄待遇享受人员的基本信息整合在一起，实现基本信息层的统一管理入口。为提高效率和录入准确性，参保人员的个人基本信息项可先从公安人口数据库批量转入，核对后确定入库。在乡镇事务所只需录入缴费档次、特殊人群标示、参加其他养老保险状况等信息即可。
（三）增设开户银行网点
针对网点少、村民缴费和领取养老金不方便这一问题，建议增设开户行，以方便农民参保。如可扩充贵州省贵阳市乌当区信用合作社为养老保险开户机构，可在乌当下辖的金华、野鸭、朱昌、新添寨、东风、永乐、水田、下坝、新场、羊昌，百宜等11个农村信用合作社开户，把办理农村养老保险业务的机构开在村民家门口，彻底解决村民由于路途遥远而不愿参保的问题。同时，还可以积极联系贵阳市乌当区信用合作社发放小额贷款，通过多种途径加大解决60岁及以上经济困难人群参保费用的力度。
（四）提升经办人员素质
针对农村养老保险经办机构人员数量少、业务素质较低的实际，一方面需要扩大农村养老保险工作人员队伍规模，另一方面，要加强对新农保信息系统使用人员的技术和业务培训，提高技术操作能力、运行维护技能和政策业务水平。要抓好各级新农保业务操作人员的培训工作，实行上岗证制度。重点对业务经办人员计算机应用能力进行培训，努力提高经办人员计算机操作水平和对信息化建设的认知程度，让业务人员转变思想观念，了解系统管理的规范性和严密性，逐步适应计算机系统管理。
参考文献：
①张腊梅．新型的农村社会养老保险制度应该借鉴国外经验．经济研究参考，2009（12）
②王金枝．浅议我国农村养老保险问题．科技情报开发与经济，2009（19）
（杨婷，1980年生，贵州人，贵州财经学院公共管理学院讲师。研究方向：社会福利与社会救助）
一、实施状况
（一）乌当区基本情况
乌当区位于贵阳市东北部，属贵阳市新城区，总面积为686平方公里，辖5乡3镇（羊昌镇、东风镇、水田镇、百宜乡、新场乡、下坝乡、偏坡乡、新堡乡）和2个街道办事处74个村委会18个居委会。全区农业人口104679人，其中60周岁及以上的为 13656人，18周岁至60周岁以下的为65082人。
（二）政策落实及参保情况
2008年6月30日，乌当区在朱昌镇、新场乡开始推行新型农村社会养老保险试点，同年10月1日在全区全面推进新型农村社会养老保险惠民政策的落实。为确保政策顺利实施，乌当区成立了区、乡、村三级新农保经办机构，全区12个社区、6个居委会、76个村共安排新农保经办人员94人（其中区级4人、乡镇14人、村级76人）。截止2010年6月10日，累计参加新农保人数为1223人，占全区应参保人数的24.94%，待遇享受人数为6601人。共征缴新农保基金4076.32万元，发放养老金896.38万元，滚存结余3179.94万元。为支持新型农保工作顺利开展，2008年至2009年，市、区两级财政先后发放补助资金164.28万元。
（三）特殊的扶持政策
为解决部分困难群众想参保又无钱参保的矛盾，管理部门经与贵阳市商业银行协商，决定采取发放小额贷款的方式，帮助60岁及以上经济困难人群解决参保费用问题。目前全区已有4431人通过贷款的方式办理了参保手续。针对地方实际，又出台《乌当区离任村干部参加新型农村社会养老保险的实施办法》，对在乌当区行政区域内担任过村干部且年满60周岁以上人员进行补贴，每人最高补贴达5598元，最低补贴达3918元。其次对失地农民进行参保补贴，如高新办的新添村对60周岁以上参保的失地农民每人给予5000元的补贴。目前，已有新添、新庄、顺海等村实施了以上补贴政策。
二、存在的主要问题
新型农村社会养老保险是一种帕累托最优（资源分配的一种状态）的增量改革，相关各方的反应比较积极。从长远来看，其基础养老金与个人缴费相结合的制度设计为全民养老保险指出了一个方向。但是另一方面也必须清醒地看到，在实际操作中，新农保还存在着一些不容忽视的困难和障碍。
（一）部分农民参保意愿较低
由于新农保政策执行政府引导，自愿参保的原则，出现了部分年龄较大的农民积极投保而年轻农民不愿投保的逆选择现象。社会保障与商业保险的一个根本的区别在于社会保障制度的实施具有强制性，而商业保险是居民自愿参加的。新农保为了降低实施难度，特意强调自愿原则，不搞强迫。但这种规定实际上难以解决部分农民的短视行为，有部分农民可能只顾眼前消费，不管将来保障而不愿意参保。此外，新农保规定，年满60岁的农村老人可以直按领取基础养老金，前提是其符合参保条件的子女都应当参保缴费。子女缴费而老年人领取养老保险金，对于部分不注重赡养义务的子女来说可能就做不到，甚至还会造成家庭关系恶化。这个附加规定不但增加了新农保的执行成本，也加大了新农保的覆盖难度。
（二）参保农民缴费不便
目前乌当区新型农村社会养老保险开户银行定点在贵阳市商业银行，而贵阳市商业银行乌当支行在乌当区10个乡（镇）街道只有新添寨镇一个营业网点，最远的羊昌镇马场村距离新添寨有40公里，农民到新添寨镇领取养老金，来回至少要花18元车费。农民缴费和领取养老金极不方便，在一定程度上影响了农民的参保积极性。群众意见很大。
（三）参保规模难以扩大
农民参保具有自身的特殊性，因为他们一般在城镇缺乏稳定的工作岗位，又在城乡之间流动生活。农民工养老保险模式的选择可分为四种：第一种是进城参保模式，即要求农民工参加城镇职工社会养老保险，第二种是返乡参保模式，即要求农民工参加农村社会养老保险，第三种是第三条道路参保模式，即对农民工实行相对独立的社会保障制度，第四种是暂不解决农民工的养老保险。在政策决策层已经决定全面推进新农保的今天，第三种和第四种选择显然已经失去意义，农民工只能在第一种和第二种之间进行选择。贵州省贵阳市乌当区目前外出打工农业人数为23995人，占16周岁及以上至60周岁以下人口数的67.77%。由于外出到企业打工，可参加职工养老保险，因此新农保扩面空间相对减少。
（四）经办队伍不能满足需要
新型农村社会养老保险经办部门承担着大量的繁杂的业务，随着业务范围不断拓展，养老事业对养老保险经办管理能力提出了更高的要求。伴随新型农村养老保险工作的深入开展，新增参保的农村居民会越来越多。面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等繁杂庞大的工作，仅靠目前经办机构现有工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员承担已远远不能满足业务发展的需要，势必严重影响新型农村养老保险工作顺利开展。
（五）信息化建设亟需加强
乌当区养老保险部门虽然已经建立了自己的门户网站，但是内容单一，多为业务流程简介。而对于农村居民普遍关心的与切身利益紧密相关的政策和规章没有进行生动有效的宣传和讲解，致使农村居民对于和自身利益密切相关的社会保障知识缺乏有效认识。另外，也没有通过网络架设起保障部门与广大农村居民之间联系的桥梁，未能及时了解社情民意接受人民群众的监督，网站功能未能有效发挥。
三、解决问题的对策
（一）加强养老保险宣传
农民的养老保险参与意愿很大程度上有赖于政府和有关机构的引导与宣传。农民受传统文化、自身文化水平、交往范围的限制，对国家政策了解与理解的程度过低，从而降低了参与的积极性。因此，要持续加大对新型农村社会养老保险的宣传力度，增强农民对社会养老的了解和认知程度，真正使群众理解新型农村养老保险“多交多得、少交少得”的社会合作性，让群众明明白白地缴费，轻轻松松地养老，完成自愿参保向自觉续保的过渡。在这个过程中要特别注意发挥农保经办人员的积极作用，工作人员细致的宣传和到位的服务将使越来越多处于观望的农民解除顾虑，踊跃参保。
（二）解决保险衔接问题
乌当区外出打工者中农业人口比重较大，针对这一特点，应建立新农保参保人员信息库和外出打工人员参加职工养老保险数据信息库，通过摸排调查具体参保情况，建立全区统一规范的农村参保人员数据库。人员信息的统一处置能够将正常参保缴费人员、到龄待遇享受人员的基本信息整合在一起，实现基本信息层的统一管理入口。为提高效率和录入准确性，参保人员的个人基本信息项可先从公安人口数据库批量转入，核对后确定入库。在乡镇事务所只需录入缴费档次、特殊人群标示、参加其他养老保险状况等信息即可。
（三）增设开户银行网点
针对网点少、村民缴费和领取养老金不方便这一问题，建议增设开户行，以方便农民参保。如可扩充贵州省贵阳市乌当区信用合作社为养老保险开户机构，可在乌当下辖的金华、野鸭、朱昌、新添寨、东风、永乐、水田、下坝、新场、羊昌，百宜等11个农村信用合作社开户，把办理农村养老保险业务的机构开在村民家门口，彻底解决村民由于路途遥远而不愿参保的问题。同时，还可以积极联系贵阳市乌当区信用合作社发放小额贷款，通过多种途径加大解决60岁及以上经济困难人群参保费用的力度。
（四）提升经办人员素质
针对农村养老保险经办机构人员数量少、业务素质较低的实际，一方面需要扩大农村养老保险工作人员队伍规模，另一方面，要加强对新农保信息系统使用人员的技术和业务培训，提高技术操作能力、运行维护技能和政策业务水平。要抓好各级新农保业务操作人员的培训工作，实行上岗证制度。重点对业务经办人员计算机应用能力进行培训，努力提高经办人员计算机操作水平和对信息化建设的认知程度，让业务人员转变思想观念，了解系统管理的规范性和严密性，逐步适应计算机系统管理。
参考文献：
①张腊梅．新型的农村社会养老保险制度应该借鉴国外经验．经济研究参考，2009（12）
②王金枝．浅议我国农村养老保险问题．科技情报开发与经济，2009（19）
（杨婷，1980年生，贵州人，贵州财经学院公共管理学院讲师。研究方向：社会福利与社会救助）