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高等教育机构由谁设立、为谁所有是高等教育办学主体问题,属于政府与社会之关系范畴,其关注点在于高等教育举办权如何分配才能够最大限度地调动政府与社会共同举办高等教育的积极性,从而实现公共高等教育利益最大化。文章以合作博弈理论为指导,循着高等教育由谁办、为谁办和怎么办的思路进行思考,高等教育办学主体需要进行多因素、功能分工和合作博弈的模式选择。