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摘 要：公共事业管理是研究公共政策以及公共事务管理的专业，其中对于人力资源的管理是重要的一部分。文章阐述了鹤岗市基础教育的人力资源的相关编制管理问题，首先调查研究了基础教育的现状问题，再对几点重要问题提出了整合教学资源、加快人事制度改革以及加快人事编制种种规范，为基础教育的公共管理提供有效的参考建议。
关键词：基础教育 人力资源 公共事业管理
中图分类号：F240
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）03-255-02
公共事业管理是研究公共政策以及公共事务管理的专业，其中对于人力资源的管理是重要的一部分。事业单位是中国特有的一个现象，是中国教育、科研、文化、卫生等各项事业发展的基础骨干力量，可以看出教育事业是国家公共事业的培养人才的重要组成，针对教育事业中的教师人力资源管理问题又是公共事业的重要组成部分。党和国家在“十二五”规划中做出了统筹发展各级各类教育，巩固九年义务教育普及成果的重大决策部署，加强基础教育教育管理是促进我国教育事业科学发展的必然要求。基础教育管理是否科学有力，不仅是能够向各级各类大学输送合格生源，确保生源素质的关键，也是建设创新型国家的保证，更是直接关系到国家兴盛和民族复兴的重大课题。基础教育机构编制管理状况，是影响基础教育管理的关键因素。通过调查和分析来梳理我市当前基础教育机构编制管理存在的问题，并提出有针对性的建议。
一、基础教育机构编制管理存在的问题
近年来，我市基础教育教育管理工作取得了一定的成绩，但距离人民群众对优质教育资源的需求还有一定差距，面临着一定的困难，主要表现在：
（一）资源配置问题
一是有些学校布局不合理。鹤岗市是东北重要的老工业基地，国家重要煤炭基地之一，煤炭及相关产业的税收是财政收入来源的主要支柱。2000年黑龙江省人民政府下发《关于我省国有重点煤矿分离企业办社会职能的实施意见》规定企业剥离办社会，截至2005年分三批将鹤矿集团所属34所基础教育划归地方，这给鹤岗市的基础教育机构编制管理带来了很大的问题。鹤矿集团是独立系统，学校布局是根据煤矿分布而制定的，学校集中且位置相对偏远，有的学校和市政学校仅1墙之隔或是500米内就有2所学校。由于生源逐年递减，有些基础教育校虽然已经合署办公，但仍然是两个机构、两套人马，造成了教师资源的浪费。
二是教师结构性缺编问题日益突出。从2005年鹤矿集团学校划归市政后，省核定编制1624名，实际划归人员3132名，基础教育事业编制严重超编。近十年来没有补充新教师，导致教师结构性缺编严重，一线教师缺乏，学科教师结构不合理，部分学科教师紧缺，教师老龄化、断层现象突出。
三是师资力量的配备不均衡。随着人民生活水平的提高，学生家长都喜欢将孩子送往教育基础设施好、师资力量比较强的学校就读。也由于受教育资源、工作环境、地理环境、经济效益的影响，一部分教师通过借调、考试等方式挤向中心区域或调离教学岗位向外行业流动。如工农、向阳等中心区域或一些生源较稳定的学校师资力量较强，而兴安、兴山、南山等偏远城区或一些生源较少学校师资力量相对较弱，特别是一些城乡结合部的学校师资力量更加薄弱。目前，偏远的学校其教职工向中心区域的学校流动的现象比较突出。这种不合理流动造成优秀教师短缺，师资力量不均衡，影响了教学质量的提高。由于师资力量配备不合理，又反过来可以造成学区内学生大量外流的现象。
（二）人员结构问题
根据《黑龙江省事业单位机构编制管理规定》，学校等专业性较强的事业单位，基础教育校的管理工作尽可能由教师兼职，后勤服务工作应逐步实行社会化。确需配备教学辅助人员和工勤人员的，其占教职工的比例，高中一般不超过16%、初中一般不超过15%、小学一般不超过9%。从后勤及管理人员所占比例看，教辅人员和工勤人员的比例还是偏大，管理人员中具有高级职称的人数比例也过于偏大，人员结构不合理的问题比较突出。由于人员结构不合理，致使编制的最大使用效率未能发挥出来，造成了编制资源的巨大浪费。
（三）混编混岗问题
尽管对基础教育机构设置、教师编制核定与管理等机构编制有专项的政策规定，但对基础教育教师岗位设置、合理配置教育资源、有效调动教师积极性、提高教师队伍素质及教师补充、转岗等方面缺乏明确的规定，编办对基础教育撤并、教师调配等实际运转情况难以及时掌握，基础教育校整体用编缺乏统筹规划、合理流动调剂的办法措施，目前，各基础教育之间普遍存在混编混岗问题，造成了管理上的混乱。很多学校一些教职工被借调到其它单位，借调人员长期借调、无序借调，借调后未按规定程序办理落编减员手续，给教育主管部门和编制人事部门的正常管理带来影响。这些借调人员在管理上还存在原单位不掌握情况，借调单位又难管理的问题。部分学校反映，一些借调人员钻管理的空子，上班签完到就走，甚至有的长期不来上班，借调单位多处于无奈状态。
（四）管理体制问题
一是一些高级专业技术人员转入管理及后勤岗位。目前，管理及后勤岗位上具有高级职称的人员偏多且不兼课，一线教师工作的积极性受到影响。
二是存在长期在编不在岗的问题。部分基础教育已名存实亡但其教职工却长期留守或待岗，造成了事实上的“吃空饷”问题。如部分原矿属学校已无生源，相当一部分教职工现仍处于留守或待岗状态。
二、基础教育机构编制管理问题的解决策略
（一）整合教学资源，合理规划布局
一是整合部分基础教育校，合理布局。按照合理规划、资源共享的原则，由教育主管部门按照生源分布情况，科学预测，把握教育发展动态，对全市基础教育校进行合理布局。特别是对生源严重不足、距离较近的学校进行整合。
二是整合师资力量。按照“教师水平要均衡、教师资源配置要均衡”的原则，进行教师资源优化配置，调整教师专业结构。如对于缺少音体美教师的学校，可以在音体美教师较多的学校中调剂，通过内部调剂整合的方式解决部分学校音体美教师的缺口问题，两所高级中学一中、三中之间教师资源也有调剂整合的空间。并且要加快基础教育教师的知识更新培训，采取各种有效手段，做好超编、待岗教师的转岗工作。如可以选调一定数量的待岗教师到进修学院进行现代教育技术等专业培训，培训合格后再根据工作需要，调整到缺少专业教师的学校担任相应课程教师。只有建立一个长效的“新老更替”良性循环毕业生录聘制度和加大教师培训转岗制度，才能解决学科缺少教师的现状。 （二）加快人事制度改革
一是要强化岗位设置。主管部门要加强与编制、人社部门的积极配合，强化岗位设置。按照教师、管理及后勤人员比例，以编制为基础，科学合理设置岗位。通过定编定岗定员定责，加强对现有在编人员的有效管理。
二是加大收入分配制度改革。推进绩效工资管理，充分调动现有教职工的工作积极性，打破“教和不教一个样”吃大锅饭的局面。
通过人事制度改革，本着向科学管理要编制，向提高效率要编制，向提高人员素质要编制的原则，把现有的人力和编制资源管好用活。
（三）加强人员编制规范化管理
基础教育学校的编制由省编制部门会同省教育主管部门统一核定，专编专用。要充分挖掘现有编制资源的巨大潜力，按照人随事走、编随人走的原则，实行编制动态管理和规范化管理。
一是加强机构编制实名制管理，严控借调人员。主管部门要加强与编制部门的沟通协调，对于已经调到或长期借调到其它学校的教师，要尽快调整编制，办理落编及减员手续。对于短期借调人员，要制定借调人员管理规定，履行借调程序，办理借调手续，明确借调时限。
二是严控后勤及管理人员。要严格控制后勤及管理人员调入其它学校。后勤及相关教辅人员的比例要严格控制在规定之中，能兼职的尽量兼职，切实提高编制的使用效率。
三是内部调剂整合。本着教育资源要均衡和提高编制使用效率的原则，对于急需的教师，建议由教育局首先在教育系统内部调剂解决，特别是音体美和基础教育教师。管理岗位有高级职称的人员尽量调整到一线岗位，充分盘活现有教师资源，避免编制浪费和无序增编。
四是先招录后进编。内部确实调剂不了的，由教育局提出急需招录教师计划，可采取“先招录后进编”的原则，面向社会先行招录，招录的人员与在编人员同等待遇，利用三年内自然减员空出的编制，优先解决这些人员进编问题。按照可持续发展的要求和我市财政实际，三年内每年自然减员空编数的60%～70%用于招录急需教师，分期分批有序地补充，确保教师队伍的良性循环。
参考文献：
[1] 刘承锋.机构编制管理与深化行政管理体制改革的探讨——以怀化市机构编制改革为例[J].湖南行政学院学报，2011（2）
[2] 沈洪子.对机构编制信息化管理创新的思考与对策[J].长春师范学院学报，2012（7）
[3] 杨向辉.楚雄州事业单位人事管理制度改革研究[J].云南大学，2011（10）
（作者单位：哈尔滨商业大学MBA、MPA中心 黑龙江哈尔滨 150000）
（责编：贾伟）
关键词：基础教育 人力资源 公共事业管理
中图分类号：F240
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）03-255-02
公共事业管理是研究公共政策以及公共事务管理的专业，其中对于人力资源的管理是重要的一部分。事业单位是中国特有的一个现象，是中国教育、科研、文化、卫生等各项事业发展的基础骨干力量，可以看出教育事业是国家公共事业的培养人才的重要组成，针对教育事业中的教师人力资源管理问题又是公共事业的重要组成部分。党和国家在“十二五”规划中做出了统筹发展各级各类教育，巩固九年义务教育普及成果的重大决策部署，加强基础教育教育管理是促进我国教育事业科学发展的必然要求。基础教育管理是否科学有力，不仅是能够向各级各类大学输送合格生源，确保生源素质的关键，也是建设创新型国家的保证，更是直接关系到国家兴盛和民族复兴的重大课题。基础教育机构编制管理状况，是影响基础教育管理的关键因素。通过调查和分析来梳理我市当前基础教育机构编制管理存在的问题，并提出有针对性的建议。
一、基础教育机构编制管理存在的问题
近年来，我市基础教育教育管理工作取得了一定的成绩，但距离人民群众对优质教育资源的需求还有一定差距，面临着一定的困难，主要表现在：
（一）资源配置问题
一是有些学校布局不合理。鹤岗市是东北重要的老工业基地，国家重要煤炭基地之一，煤炭及相关产业的税收是财政收入来源的主要支柱。2000年黑龙江省人民政府下发《关于我省国有重点煤矿分离企业办社会职能的实施意见》规定企业剥离办社会，截至2005年分三批将鹤矿集团所属34所基础教育划归地方，这给鹤岗市的基础教育机构编制管理带来了很大的问题。鹤矿集团是独立系统，学校布局是根据煤矿分布而制定的，学校集中且位置相对偏远，有的学校和市政学校仅1墙之隔或是500米内就有2所学校。由于生源逐年递减，有些基础教育校虽然已经合署办公，但仍然是两个机构、两套人马，造成了教师资源的浪费。
二是教师结构性缺编问题日益突出。从2005年鹤矿集团学校划归市政后，省核定编制1624名，实际划归人员3132名，基础教育事业编制严重超编。近十年来没有补充新教师，导致教师结构性缺编严重，一线教师缺乏，学科教师结构不合理，部分学科教师紧缺，教师老龄化、断层现象突出。
三是师资力量的配备不均衡。随着人民生活水平的提高，学生家长都喜欢将孩子送往教育基础设施好、师资力量比较强的学校就读。也由于受教育资源、工作环境、地理环境、经济效益的影响，一部分教师通过借调、考试等方式挤向中心区域或调离教学岗位向外行业流动。如工农、向阳等中心区域或一些生源较稳定的学校师资力量较强，而兴安、兴山、南山等偏远城区或一些生源较少学校师资力量相对较弱，特别是一些城乡结合部的学校师资力量更加薄弱。目前，偏远的学校其教职工向中心区域的学校流动的现象比较突出。这种不合理流动造成优秀教师短缺，师资力量不均衡，影响了教学质量的提高。由于师资力量配备不合理，又反过来可以造成学区内学生大量外流的现象。
（二）人员结构问题
根据《黑龙江省事业单位机构编制管理规定》，学校等专业性较强的事业单位，基础教育校的管理工作尽可能由教师兼职，后勤服务工作应逐步实行社会化。确需配备教学辅助人员和工勤人员的，其占教职工的比例，高中一般不超过16%、初中一般不超过15%、小学一般不超过9%。从后勤及管理人员所占比例看，教辅人员和工勤人员的比例还是偏大，管理人员中具有高级职称的人数比例也过于偏大，人员结构不合理的问题比较突出。由于人员结构不合理，致使编制的最大使用效率未能发挥出来，造成了编制资源的巨大浪费。
（三）混编混岗问题
尽管对基础教育机构设置、教师编制核定与管理等机构编制有专项的政策规定，但对基础教育教师岗位设置、合理配置教育资源、有效调动教师积极性、提高教师队伍素质及教师补充、转岗等方面缺乏明确的规定，编办对基础教育撤并、教师调配等实际运转情况难以及时掌握，基础教育校整体用编缺乏统筹规划、合理流动调剂的办法措施，目前，各基础教育之间普遍存在混编混岗问题，造成了管理上的混乱。很多学校一些教职工被借调到其它单位，借调人员长期借调、无序借调，借调后未按规定程序办理落编减员手续，给教育主管部门和编制人事部门的正常管理带来影响。这些借调人员在管理上还存在原单位不掌握情况，借调单位又难管理的问题。部分学校反映，一些借调人员钻管理的空子，上班签完到就走，甚至有的长期不来上班，借调单位多处于无奈状态。
（四）管理体制问题
一是一些高级专业技术人员转入管理及后勤岗位。目前，管理及后勤岗位上具有高级职称的人员偏多且不兼课，一线教师工作的积极性受到影响。
二是存在长期在编不在岗的问题。部分基础教育已名存实亡但其教职工却长期留守或待岗，造成了事实上的“吃空饷”问题。如部分原矿属学校已无生源，相当一部分教职工现仍处于留守或待岗状态。
二、基础教育机构编制管理问题的解决策略
（一）整合教学资源，合理规划布局
一是整合部分基础教育校，合理布局。按照合理规划、资源共享的原则，由教育主管部门按照生源分布情况，科学预测，把握教育发展动态，对全市基础教育校进行合理布局。特别是对生源严重不足、距离较近的学校进行整合。
二是整合师资力量。按照“教师水平要均衡、教师资源配置要均衡”的原则，进行教师资源优化配置，调整教师专业结构。如对于缺少音体美教师的学校，可以在音体美教师较多的学校中调剂，通过内部调剂整合的方式解决部分学校音体美教师的缺口问题，两所高级中学一中、三中之间教师资源也有调剂整合的空间。并且要加快基础教育教师的知识更新培训，采取各种有效手段，做好超编、待岗教师的转岗工作。如可以选调一定数量的待岗教师到进修学院进行现代教育技术等专业培训，培训合格后再根据工作需要，调整到缺少专业教师的学校担任相应课程教师。只有建立一个长效的“新老更替”良性循环毕业生录聘制度和加大教师培训转岗制度，才能解决学科缺少教师的现状。 （二）加快人事制度改革
一是要强化岗位设置。主管部门要加强与编制、人社部门的积极配合，强化岗位设置。按照教师、管理及后勤人员比例，以编制为基础，科学合理设置岗位。通过定编定岗定员定责，加强对现有在编人员的有效管理。
二是加大收入分配制度改革。推进绩效工资管理，充分调动现有教职工的工作积极性，打破“教和不教一个样”吃大锅饭的局面。
通过人事制度改革，本着向科学管理要编制，向提高效率要编制，向提高人员素质要编制的原则，把现有的人力和编制资源管好用活。
（三）加强人员编制规范化管理
基础教育学校的编制由省编制部门会同省教育主管部门统一核定，专编专用。要充分挖掘现有编制资源的巨大潜力，按照人随事走、编随人走的原则，实行编制动态管理和规范化管理。
一是加强机构编制实名制管理，严控借调人员。主管部门要加强与编制部门的沟通协调，对于已经调到或长期借调到其它学校的教师，要尽快调整编制，办理落编及减员手续。对于短期借调人员，要制定借调人员管理规定，履行借调程序，办理借调手续，明确借调时限。
二是严控后勤及管理人员。要严格控制后勤及管理人员调入其它学校。后勤及相关教辅人员的比例要严格控制在规定之中，能兼职的尽量兼职，切实提高编制的使用效率。
三是内部调剂整合。本着教育资源要均衡和提高编制使用效率的原则，对于急需的教师，建议由教育局首先在教育系统内部调剂解决，特别是音体美和基础教育教师。管理岗位有高级职称的人员尽量调整到一线岗位，充分盘活现有教师资源，避免编制浪费和无序增编。
四是先招录后进编。内部确实调剂不了的，由教育局提出急需招录教师计划，可采取“先招录后进编”的原则，面向社会先行招录，招录的人员与在编人员同等待遇，利用三年内自然减员空出的编制，优先解决这些人员进编问题。按照可持续发展的要求和我市财政实际，三年内每年自然减员空编数的60%～70%用于招录急需教师，分期分批有序地补充，确保教师队伍的良性循环。
参考文献：
[1] 刘承锋.机构编制管理与深化行政管理体制改革的探讨——以怀化市机构编制改革为例[J].湖南行政学院学报，2011（2）
[2] 沈洪子.对机构编制信息化管理创新的思考与对策[J].长春师范学院学报，2012（7）
[3] 杨向辉.楚雄州事业单位人事管理制度改革研究[J].云南大学，2011（10）
（作者单位：哈尔滨商业大学MBA、MPA中心 黑龙江哈尔滨 150000）
（责编：贾伟）