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摘 要 基于政策工具视角，采用内容分析法，构建政策工具（X）、政策内容（Y）和时间序列（Z）三维框架，对53份中职“双师型”教师队伍建设（1994-2020年）政策文本进行计量分析。研究发现：政策工具类型使用不均衡，命令工具和能力建设工具应用过多;政策内容间存在较大差异，培养培训体系和教师管理内容过于集中;政策工具作用于政策内容的均衡性不足，存在配置差异。建议未来合理优化政策工具整体结构，实现工具的科学搭配;适度调整政策的注意力配置，促进要素的协调发展;妥善规划政策工具与政策内容的整合，加强政策体系的建设。
关键词 中等职业教育;“双师型”教师;政策工具;文本分析;时间序列
“双师型”教师是职业教育教师队伍建设的特色和重点，中职“双师型”教师队伍建设是全面提高中等职业教育教學质量的关键。1995年《关于开展建设示范性职业大学工作的通知》在政策层面首次提到“双师型”教师，此后政府陆续出台政策推进“双师型”教师队伍建设，学界对此类政策文本的研究也随之展开。一是对“双师型”教师政策进行内容分析与逻辑梳理，澄清政策的演变，做出总结或展望[1][2][3];二是廓清“双师型”教师政策发展脉络，对教师发展某方面现状进行分析并提出对策建议[4][5][6];三是从不同视角对“双师型”教师政策进行研究[7][8]。本研究基于政策工具构建三维分析框架，运用Nvivo11对1994-2020年中职“双师型”教师队伍建设的政策文本进行量化分析，梳理政策的演进脉络，总结问题并尝试提出有针对性的政策建议。
一、分析模型：工具—内容—时间序列三维分析框架
（一）三维分析框架的构建
政策工具是政府实现管理职能的手段[9]，是顺利实现政策目标的基本保证[10]，可实现一个或多个政策目标。二维分析框架是当前政策文本研究运用较为普遍的形式，伴随研究的深入，学者们探索政策的各项基本元素，根据研究目的和政策内容，增加某一分析维度，构建三维分析框架。阶段分析是进行政策研究的重要手段，通常以重要事件节点或重大战略变化的选择作为某一历史时期划分的依据。据此，本文在借鉴麦克唐纳尔和埃拉莫尔政策工具分类理论的基础上[11][12]，构建政策工具（X维度）、政策内容（Y维度）和时间序列（Z维度）三维分析框架，对1994年以来53份中职“双师型”教师队伍建设政策进行分析。其中，X维度是对政策工具使用频次的统计，叙述其特点及结构关系;Y维度统计“双师型”教师队伍建设内容的频次及分布情况，论述政府注意力的分配情况;Z维度从政策发布的时间序列变化出发，阐释政策工具和政策内容在各个时间段的运用结构和受重视程度。具体如图1所示。
（二）模型维度的描述
1.X维度：政策工具维度
选用麦克唐纳尔和埃拉莫尔政策工具分类，将“双师型”教师政策工具划分为以下五种类型：命令工具是为实现政策目标而凭借规制支配执行，使教师队伍建设工作服从规制，形式包括管制、要求和计划等;激励工具指依靠正、负激励来诱导个人或组织采取与政策相关的行为[13]，表现为荣誉激励、资源激励、约束激励等;能力建设工具指提供资金、技能培训等资源促使相关主体做决策或开展某项活动，包括制度机制建设、技术技能提升、基础设施建设、财政资金投入等;系统变革工具是在个人或组织间进行权威转移，以期提高组织运作效率或改变权力分配，这种工具总是伴随高昂的代价，将会出现资源重组、新的元素、抵制反抗等情况;劝诫工具指运用价值倡导、同化等策略诱导政策目标群体采取行动，常常表现为一种信号[14]。
2.Y维度：政策内容维度
结合《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》等政策提出的目标和举措，将Y维度划分为五个方面：培养培训体系、教师管理、领导管理、经费保障和师资补充。具体内容见表1。
3.Z维度：时间序列维度
为明晰政策工具和内容的转变趋势，明确政府的选择偏好，将政策工具使用的时间序列作为第三个分析维度。以1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》、2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布为重要事件节点，选取1998、2009和2020年为时间节点，将中职“双师型”教师队伍建设政策体系划分为3个阶段，即1994-1998年政策改革探索期、1999-2009年政策深化发展期和2010-2020年政策优化调整期。
二、政策文本量化分析
（一）样本选择与文本编码
通过政府各门户网站搜索“‘双师型’教师”“职业教育”“中职”“教师”等关键词，检索出1994-2020年的政策文本，仅选取中央、各部委颁布的政策，剔除地方法规、行业标准等文件，得到政策文本共计53份。政策类型主要为意见、通知、决定等，政策文本中部分直接与中职“双师型”教师有关，部分与包括中职“双师型”教师在内的全体教师有关，部分与中职教育事业有关。具体情况见表2、表3、表4所示。
政策工具的编码：通过Nvivo11对53份政策文本实行三级逐级开放式编码。在一级编码阶段，秉持价值中立和客观态度进行逐句逐段阅读，在保留原始含义基础上建立若干个“自由节点”，如创建“依托现有普通高等学校建立职业教育师资培养和培训基地”“建设一批职教师资培养培训基地和教师企业实践基地”等参考点，完成一级编码。接着对存在的“自由节点”进行归纳总结，建立类属关系，形成二级编码，如将“依托现有普通高等学校建立职业教育师资培养和培训基地”“建设一批职教师资培养培训基地和教师企业实践基地”等归纳为子节点“培养培训基地”，以此完成二级编码。抽取二级编码的核心概念，分析合并建立“父节点”，如将“培养培训基地”“网络信息化”“实习实训条件”等子节点归纳为父节点“基础设施建设”，至此完成三级编码。 政策内容的编码：遵循在同一份政策文本中可能出现同一个“双师型”教师政策内容运用相同的政策工具时，在统计时只记录一次;对于相同的政策工具，但是不同的教师政策内容，则全部统计。
（二）研究结果与分析
基于Nvivo11开放式编码结果，累计统计自由节点共1967项，归纳梳理出59个子节点和29个父节点，其中政策工具参考点1432项，政策内容参考点535项，获得中职“双师型”教师队伍建设政策工具及政策内容的整体情况。
1.X维度：政策工具分析
由表5可知，在中职“双师型”教师队伍建设政策工具类型选择上，命令和能力建设工具成为“主流”，劝诫、激励和系统变革工具处于“半缺失”状态。在政策理论中，某种政策工具比重明显偏低，其实际发挥的效果不仅会降低，同时影响其他政策工具的协调性和实施效果[15]。
從具体举措看，在命令工具中，管制与要求工具的使用频次相差208次，与计划工具相差247次。其中，管制工具以公共品管制为重点;社会性管制是为规避“双师型”教师建设风险而设计的措施，36.83%的占比显示政府在教师队伍建设工作中取得了一定的经验;法规管制占比相对较低，教师建设的监管体系仍有改进空间。要求工具由按照要求和应当采取构成，按照要求占比较高。计划工具占比不足10%，政策梳理发现，中职“双师型”教师政策目标以宏观、整体性指标为主，缺乏微观、具体的指标，可能对后期政策评估与新政策制定带来不便。
能力建设工具提供政策工具的执行效果潜力较大。在二级政策工具设计中，制度机制建设以建设培养培训制度为重点;技术技能提升专注于专业实践技能和教育教学能力两方面，该倾向与“双师型”的内涵吻合;基础设施建设以建设师资培养培训基地为主，为后续组织机构职能的转变创设了发展空间;财政资金投入以中央、地方财政分担为主，伴随产教融合的深入，应逐步提高其他资本投入职业教育的比例，以发挥行业企业的主体作用;思想师德建设政策工具占比较低，亟待完善。
劝诫、激励和系统变革工具在政策工具设计中处于弱势地位，主要运用了价值引导、资源激励和创设条件工具，为“双师型”教师建设提供了方向性指引，对探索建设符合我国特点的“双师型”教师队伍提供了更多的可能性。
整体来看，中职“双师型”教师队伍建设政策体系中，政府依旧处于主导地位，对“双师型”教师建设大多处于“输血式”支持状态，尚未形成教师、学校、社会等自发的“造血式”行为，这需要政策制定者予以重视。
2.Y维度：政策内容分析
由表6可知，中职“双师型”教师队伍建设政策内容主要集中在培养培训和教师管理上，对“双师型”教师补充的关注明显不足。目前中职“双师型”教师的补充大体处在“驱动式”“指令性”发展阶段，有其特殊性，师资补充与培养培训处于交织的状态。纵览政策文本，师资的补充主要有四个渠道：一是职教师范生的培养;二是职教师资基地的培养;三是普通高等学校毕业生;四是从企事业单位聘用专职或兼职教师。2019年《国家职业教育改革实施方案》和《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》要求自2020年起，除“双师型”职业技术师范毕业生外，基本不再从未具备3年以上行业企业工作经历的应届毕业生中招聘。这意味着，师资的补充将以培养培训和聘用专兼职人员为主。针对培养培训体系、教师管理、领导管理、经费保障的内容要素，主要以培训方式、资格准入与岗位聘任、组织领导、专项资金和地方财政为主，命令和能力建设工具是贯彻中职“双师型”教师建设的核心工具类型，表明政府严把中职“双师型”教师选人用人入口，对教师素养、能力、专业结构等提出了明确要求。
3.Z维度：时间序列分析
由图2、图3可知，不同类型政策工具和政策内容在不同阶段呈现出不同的变化趋势。
1994-1998年政策改革探索期，政府对命令工具表现出偏好，对能力建设工具也情有独钟。在中职“双师型”教师政策体系建立之初，经过上世纪80年代中职教育政策制定上取得经验和职业教育规模化发展，政府开始尝试建立符合我国实际的职业教育体系，逐渐转向了注重质量提升，因此灵活性较大的激励工具和涉及权责的系统变革工具得到了应用。基于政策工具使用的不成熟，虽五种工具类型都有涉及，但设计单一，如荣誉激励和约束激励尚未进入政策工具的选择范围。总览政策文本，该阶段主要任务是完善教师管理，制定职业学校教师资格标准，加强教师培养培训，强调教师专业实践能力素质要求，因而政策内容集中于资格准入与岗位聘任和企业实践。
1999-2009年政策深化发展期，政策工具设计走向丰富和多元化，使用更加连贯和灵活，能力建设工具使用频次显著增加，激励和系统变革工具未得到足够重视。能力建设工具得到政府的青睐，源于1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》和《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的颁布，由此能力建设工具的各个方面均获得了迅速增长。在政策内容上，该阶段侧重于专兼职教师构成的“双师型”教师政策导向，以及增加“双师型”数量和提高“双师型”质量，因此内容要素均呈现同步上升的趋势。中职“双师型”教师建设在这一阶段驶上快车道，各个培养培训项目初步建立成型，需要坚强领导、统一部署及财政保障，由此领导管理和经费保障增幅显著。
2010-2020年政策优化调整期，该阶段政策工具使用已相对成熟，工具结构失衡的状况加剧。能力建设工具增幅显著，命令工具逐渐处于缓和态势，激励和系统变革工具仍搁置在低位。该阶段以贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》为主旨，颁布了各种“双师型”教师素质提高项目为载体的“双师型”教师政策，因而内容多围绕“双师型”教师培养培训进行，辅以教师管理制度促使专兼职教师向“双师型”教师发展。
整体而言，五种政策工具的使用均呈现同步上升且不均衡的趋势。政府在“双师型”教师建设政策初期倾向于使用命令工具，随着职业教育战略地位提高，政府治理理念和管理职能的转变，逐渐减少对命令工具的使用，由此命令工具使用趋于缓慢上升状态。从政策工具的演进特点可知，政府处理政策问题的措施会依据政策环境变化而转移，从而使政策达到预期特定的目标[16]。此外，政策内容均呈现逐年增加的趋势，经费保障和培养培训体系增幅最大。随着时间的推移，政府将持续关注培养培训体系及教师管理领域，但注意不可忽略其他政策内容，以保障各项内容要素的均衡发展。 4.X-Y维度的交叉分析
由图4可知，中职“双师型”教师政策的主要内容是建设培养培训体系和完善管理机制，重点借助制度机制建设、基础设施建设、技术技能提升等能力建设工具和管制、要求等命令工具。从工具使用频次来看，能力建设工具使用最为频繁，命令工具次之，激励和系统变革工具被低估。折射出政府的治理理念是通过投入资金、技能培训等推动“双师型”教师队伍素质提升，以期为实现职业教育现代化、培养大批高素质技术技能人才提供有力的师资保障;又借助命令工具规范教师队伍建设工作的方向和模式，在规范管制意识形态下的治理方式，敏感度高和操作灵活的激励和系统变革工具自然而然不被考虑。政策工具作用于政策内容的均衡性不足，作用于领导管理、经费保障和师资补充比例偏低，相较于培养培训体系和教师管理存在较大差距。加强领导管理，深化“放管服”改革，健全经费投入机制，保障教育合理投入，拓宽教师来源是中职“双师型”教师队伍建设工作的根本保障，因而中职“双师型”教师队伍建设政策应合理协调各个内容，避免偏颇，加强对领导管理、经费保障和师资补充内容的关注。
四、结论与建议
（一）研究结论
1.政策工具类型使用不均衡，命令工具和能力建设工具应用过多
如前所述，政策工具类型使用结构失衡的现象较为明显，体现为不同类型的政策工具使用占比存在明显差距。其中，命令和能力建设工具使用过多，劝诫、激励和系统变革工具明显存在缺失与不足。命令工具利用行政权力界定“双师型”建设中“应该做”“允许做”“禁止做”的行为，但其带有明显控制性的特征，在准确实现政策目标、有效执行政策方面缺乏激励措施，执行者难以以“参与者”身份投入其中，难免在政策执行时陷入程序固化的僵局，降低政策实施效果。当前企业参与“双师型”教师队伍建设是行政权力的结果，一是支持、鼓励职业院校向企业聘任兼职教师，二是与职业院校共建企业实践基地，并接纳教师到企业实践。截至2019年，我国有102家企业入选全国职业教育教师企业实践基地[17]。能力建设工具有助于教师个体组织衍生内生性需求，激发追求“双师”素养的内生活力，实现长远发展，但建设效果显现非一日之功，若缺乏短期激励和弹性刺激，这场持久战将“功亏一篑”。目前激励“双师型”教师进行专业发展、企业参与“双师”建设的举措不足，劝诫工具在经费筹措、师资补充方面发挥作用的价值被低估，低频应用这两类工具，会限制政策效果的发挥。系统变革工具尚未得到足够开发运用与该工具类型的成本性高、政府计划有关。当前尚未出台国家层面“双师型”的概念内涵、“双师型”教师认定的政策，但出现一批省级、地级市、职业院校结合本地职业教育特点制定的“双师型”认定措施。其次，产业转型升级、职业岗位迭代加速、人民日益增长的对优质教育需求对中等职业教育人才培养提出了新要求，而关键是建设一支高素质高技能的“双师型”教师队伍，需要稳定且充足的经费支持。因此，可以预测“双师型”教师政策在不久的将来可能开展以“双师型”准入制度、经费分担机制等权力责任重新分配的适应性变革。
2.政策内容间存在较大差异，培养培训体系和教师管理内容过于集中
当前中职“双师型”教师队伍建设政策内容整体上存在差异，集中于培养培训体系和教师管理，对于领导管理、经费保障和师资补充明显不够关注。从增长幅度来看，1994-2020年期间，政策内容的增幅由高至低的排序是经费保障、培养培训体系、领导管理、教师管理、师资来源，该趋势潜藏着政府对中职“双师型”教师队伍建设问题的认定和基本价值取向。经费保障在前期不受重视，随着教师建设工作的开展，1999-2009年期间比重显著增加;培养培训体系和教师管理的增幅在各个阶段明显高于其他内容要素。从具体数量来看，培养培训体系占比41.31%、教师管理占比31.96%、领导管理占比13.64%、经费保障占比11.03%、师资补充占比2.06%，领导管理、经费保障、师资补充，这三者在政府制定教师建设政策时被严重忽视。这种非均衡性差异削弱了政策体系建设的协调性，影响政策的实施效果。从配套设计来看，围绕培养培训体系，以开展企业实践和素质提升计划培训为主，培训管理和课程体系的占比不足10%;教师管理中资格准入与岗位聘任占比较高，职务职称评聘、权利与义务比例偏低。政府需加强“双师型”教师准入制度的研究，开发针对性强的培养培训课程，加大对职务职称评聘机制的探索力度。
3.政策工具作用于政策内容的均衡性不足，存在配置差异
从政策工具和政策内容的交叉结果来看，政策工具在内容维度的运用上存在差异化倾向，二者间的匹配程度有待加强。从各政策内容上看，培养培训体系和教师管理以命令和能力建设工具为主，综合运用其他政策工具类型。其中，劝诫工具主要用于培养培训、基地建设、聘任兼职教师的政策内容，工具选取引导重视、宣传价值、支持鼓励以传达政策价值理念;激励工具则集中于培养培训，通过物质奖励、表彰宣传、约束制止促使相关主体作出“理性”行为，二者的运用有待加强。命令与劝诫工具分布于领导管理，较少使用激励工具，政策工具的作用对象主要是地方政府与各级教育管理部门，结合“行政指令”与“价值引导”促使其加强“双师型”教师队伍建设。能力建设工具主要用于经费保障，政府尝试不同形式的扶持与帮助，保证相关执行者拥有基本的物质保障，并结合命令工具保障经费的落实，尚未涉及系统变革工具的使用;师资补充较为均衡地使用了各项工具。整体而言，中职“双师型”教师队伍建设政策内容都缺乏对激励工具的运用。
（二）政策建议
1.合理优化政策工具的整体结构，实现工具的科学搭配
要适当减少命令工具的使用频次，善用能力建设和激励工具，二者犹如双因素理论中的“保健因素”和“激励因素”，均从关注“双师型”教师发展的需求出发;还要发挥劝诫工具价值引领作用，利用系统变革工具对“双师型”建设的不利情况进行适当变革。首先，调整命令工具中管制、要求和计划工具的使用，优化三者之间的比例关系。其中，调整社会性管制结构，加大对“双师型”教师队伍建设工作中监管类和评估类手段的运用，确保各政策工具“各司其职”，防止在政策执行过程中因执行者的二次选择而被进行“改造”。如在经費保障中，中央要严格监管地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%的红线，地方要监督职业院校落实将公用经费年度预算的5%用于教师培训。加强法规管制，通过法律法规的强制力约束相关执行者的行为，如应尽快确立中职“双师型”教师准入制度，改革专业课教师资格考试，并将其纳入相关法律法规。计划工具上应细化政策条款，严格明确各项实施规划，关乎数据指标的制定应考虑与其他政策的连贯性和一致性，以保证执行政策的权威性、严肃性和发挥宏观指导作用。其次，善用能力建设工具和激励工具，要事先评估相关执行者的物质基础和执行政策的可能性，鉴于其基础搭配各种工具组合。在培养培训政策中，对高校职业技术师范专业的毕业生采取企业实践、企业实习的形式传达政策期望;对原专业课教师转型的，运用劝诫工具唤起使命感，以物质回报、职务职称驱动其向“双师型”教师专业发展;对于企业聘任的兼职教师，通过提供教育教学培训和师德教育等增强其胜任力，并以物质回报、荣誉表彰进行激励。再次，要适度提高劝诫工具的使用频次，利用劝诫工具使相关执行者理解、认可政策的价值主张。通过引导重视、唤起使命感和责任感引领“双师型”建设问题，又以舆论、榜样宣传的形式传达政府期望。如企业参与“双师型”建设的政策中，一是引导企业对“双师型”建设的了解与支持;二是大力宣传，树立正确的舆论导向，提高支持“双师型”教师队伍建设企业的知名度、美誉度和社会影响力;三是通过创造有利氛围，唤醒企业强烈的社会责任感和参与热情。最后，要开发系统变革工具的使用，以权责重新分配、资源重组、内部变革的形式对制约“双师型”教师队伍建设的不利情况进行改革，增强政策体系自我完善能力，如变革当前的准入制度，使其适用于“双师型”教师的发展。 2.适度调整政策的注意力配置，促进要素的协调发展
经过改革探索、深化发展、优化调整，截至2019年，中职“双师型”教师比例为30.6%，总体上达到了《中等职业院校设置标准》规定的“双师型”教师不低于30%的标准[18]。根据国家建设“双师型”教师队伍下一步工作的考虑，中职“双师型”教师队伍建设需适度调整政策内容的注意力分配，将政策内容关注点由培养培训体系、教师管理向领导管理、经费保障、师资补充进行适当扩散，密切关注政策工具对政策内容发挥作用的均衡性。一方面，优化培养培训体系和教师管理下各个内容的结构。开发基于“双师”素养的专业与课程，组建“双师型”培训讲师团，加大以师德师风和企业实践为主的培训;改革中职专业课教师资格考试，加强对“双师型”教师职务职称评聘、资格准入与岗位聘任的探索，注意专兼职教师不同人群的标准设置。另一方面，完善经费保障和师资补充的政策，强化领导管理。探索多元化“双师型”教师队伍建设经费筹资渠道，建立以中央、地方、职业院校、企业、社会力量等共同分担的经费保障机制;拓宽师资补充渠道，支持聘任职业教育领域教育硕士、博士应届毕业生。
3.妥善规划政策工具与内容的整合，加强政策体系建设
优化政策工具和内容的整合程度，政策内容要综合考虑工具类型的特点、适用范围、优劣来选择，注意在与其他政策目标不冲突的前提下，提高内容与工具的适切程度。在培养培训体系政策中，宜选取命令、能力建设、激励和劝诫工具，如培训管理内容可选取“要求”“必须”“不得”等命令工具规范培养培训工作中相关主体的行为，搭配以传达公平、公正信号的劝诫工具;以提供技能培训、经费保障的能力建设工具和以物质回报、荣誉表彰、岗位晋升的激励工具落实培养培训工作。围绕教师管理宜采取命令、劝诫、激励和系统变革工具，如利用系统变革工具对“双师型”教师准入制度进行变革;选取效率高、成本低的命令工具对应承担的责任和避免的行为加以规范和约束;结合唤起大局意识和责任感、营造氛围、榜样宣传等劝诫工具和反馈有形回报等激励工具，鼓励地方在国家标准的基础上因地制宜制定和颁布相关政策，充分调动地方、学校和企业解决现实问题的积极性。针对教师编制管理，不能单一运用命令工具，可尝试系统变革、可采用能力建设和命令工具的组合;对于职务職称评聘，可考虑采用系统变革、劝诫和激励工具的组合，对教师行为进行引导激励，不宜使用命令和系统变革工具。
参 考 文 献
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关键词 中等职业教育;“双师型”教师;政策工具;文本分析;时间序列
“双师型”教师是职业教育教师队伍建设的特色和重点，中职“双师型”教师队伍建设是全面提高中等职业教育教學质量的关键。1995年《关于开展建设示范性职业大学工作的通知》在政策层面首次提到“双师型”教师，此后政府陆续出台政策推进“双师型”教师队伍建设，学界对此类政策文本的研究也随之展开。一是对“双师型”教师政策进行内容分析与逻辑梳理，澄清政策的演变，做出总结或展望[1][2][3];二是廓清“双师型”教师政策发展脉络，对教师发展某方面现状进行分析并提出对策建议[4][5][6];三是从不同视角对“双师型”教师政策进行研究[7][8]。本研究基于政策工具构建三维分析框架，运用Nvivo11对1994-2020年中职“双师型”教师队伍建设的政策文本进行量化分析，梳理政策的演进脉络，总结问题并尝试提出有针对性的政策建议。
一、分析模型：工具—内容—时间序列三维分析框架
（一）三维分析框架的构建
政策工具是政府实现管理职能的手段[9]，是顺利实现政策目标的基本保证[10]，可实现一个或多个政策目标。二维分析框架是当前政策文本研究运用较为普遍的形式，伴随研究的深入，学者们探索政策的各项基本元素，根据研究目的和政策内容，增加某一分析维度，构建三维分析框架。阶段分析是进行政策研究的重要手段，通常以重要事件节点或重大战略变化的选择作为某一历史时期划分的依据。据此，本文在借鉴麦克唐纳尔和埃拉莫尔政策工具分类理论的基础上[11][12]，构建政策工具（X维度）、政策内容（Y维度）和时间序列（Z维度）三维分析框架，对1994年以来53份中职“双师型”教师队伍建设政策进行分析。其中，X维度是对政策工具使用频次的统计，叙述其特点及结构关系;Y维度统计“双师型”教师队伍建设内容的频次及分布情况，论述政府注意力的分配情况;Z维度从政策发布的时间序列变化出发，阐释政策工具和政策内容在各个时间段的运用结构和受重视程度。具体如图1所示。
（二）模型维度的描述
1.X维度：政策工具维度
选用麦克唐纳尔和埃拉莫尔政策工具分类，将“双师型”教师政策工具划分为以下五种类型：命令工具是为实现政策目标而凭借规制支配执行，使教师队伍建设工作服从规制，形式包括管制、要求和计划等;激励工具指依靠正、负激励来诱导个人或组织采取与政策相关的行为[13]，表现为荣誉激励、资源激励、约束激励等;能力建设工具指提供资金、技能培训等资源促使相关主体做决策或开展某项活动，包括制度机制建设、技术技能提升、基础设施建设、财政资金投入等;系统变革工具是在个人或组织间进行权威转移，以期提高组织运作效率或改变权力分配，这种工具总是伴随高昂的代价，将会出现资源重组、新的元素、抵制反抗等情况;劝诫工具指运用价值倡导、同化等策略诱导政策目标群体采取行动，常常表现为一种信号[14]。
2.Y维度：政策内容维度
结合《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》等政策提出的目标和举措，将Y维度划分为五个方面：培养培训体系、教师管理、领导管理、经费保障和师资补充。具体内容见表1。
3.Z维度：时间序列维度
为明晰政策工具和内容的转变趋势，明确政府的选择偏好，将政策工具使用的时间序列作为第三个分析维度。以1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》、2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布为重要事件节点，选取1998、2009和2020年为时间节点，将中职“双师型”教师队伍建设政策体系划分为3个阶段，即1994-1998年政策改革探索期、1999-2009年政策深化发展期和2010-2020年政策优化调整期。
二、政策文本量化分析
（一）样本选择与文本编码
通过政府各门户网站搜索“‘双师型’教师”“职业教育”“中职”“教师”等关键词，检索出1994-2020年的政策文本，仅选取中央、各部委颁布的政策，剔除地方法规、行业标准等文件，得到政策文本共计53份。政策类型主要为意见、通知、决定等，政策文本中部分直接与中职“双师型”教师有关，部分与包括中职“双师型”教师在内的全体教师有关，部分与中职教育事业有关。具体情况见表2、表3、表4所示。
政策工具的编码：通过Nvivo11对53份政策文本实行三级逐级开放式编码。在一级编码阶段，秉持价值中立和客观态度进行逐句逐段阅读，在保留原始含义基础上建立若干个“自由节点”，如创建“依托现有普通高等学校建立职业教育师资培养和培训基地”“建设一批职教师资培养培训基地和教师企业实践基地”等参考点，完成一级编码。接着对存在的“自由节点”进行归纳总结，建立类属关系，形成二级编码，如将“依托现有普通高等学校建立职业教育师资培养和培训基地”“建设一批职教师资培养培训基地和教师企业实践基地”等归纳为子节点“培养培训基地”，以此完成二级编码。抽取二级编码的核心概念，分析合并建立“父节点”，如将“培养培训基地”“网络信息化”“实习实训条件”等子节点归纳为父节点“基础设施建设”，至此完成三级编码。 政策内容的编码：遵循在同一份政策文本中可能出现同一个“双师型”教师政策内容运用相同的政策工具时，在统计时只记录一次;对于相同的政策工具，但是不同的教师政策内容，则全部统计。
（二）研究结果与分析
基于Nvivo11开放式编码结果，累计统计自由节点共1967项，归纳梳理出59个子节点和29个父节点，其中政策工具参考点1432项，政策内容参考点535项，获得中职“双师型”教师队伍建设政策工具及政策内容的整体情况。
1.X维度：政策工具分析
由表5可知，在中职“双师型”教师队伍建设政策工具类型选择上，命令和能力建设工具成为“主流”，劝诫、激励和系统变革工具处于“半缺失”状态。在政策理论中，某种政策工具比重明显偏低，其实际发挥的效果不仅会降低，同时影响其他政策工具的协调性和实施效果[15]。
從具体举措看，在命令工具中，管制与要求工具的使用频次相差208次，与计划工具相差247次。其中，管制工具以公共品管制为重点;社会性管制是为规避“双师型”教师建设风险而设计的措施，36.83%的占比显示政府在教师队伍建设工作中取得了一定的经验;法规管制占比相对较低，教师建设的监管体系仍有改进空间。要求工具由按照要求和应当采取构成，按照要求占比较高。计划工具占比不足10%，政策梳理发现，中职“双师型”教师政策目标以宏观、整体性指标为主，缺乏微观、具体的指标，可能对后期政策评估与新政策制定带来不便。
能力建设工具提供政策工具的执行效果潜力较大。在二级政策工具设计中，制度机制建设以建设培养培训制度为重点;技术技能提升专注于专业实践技能和教育教学能力两方面，该倾向与“双师型”的内涵吻合;基础设施建设以建设师资培养培训基地为主，为后续组织机构职能的转变创设了发展空间;财政资金投入以中央、地方财政分担为主，伴随产教融合的深入，应逐步提高其他资本投入职业教育的比例，以发挥行业企业的主体作用;思想师德建设政策工具占比较低，亟待完善。
劝诫、激励和系统变革工具在政策工具设计中处于弱势地位，主要运用了价值引导、资源激励和创设条件工具，为“双师型”教师建设提供了方向性指引，对探索建设符合我国特点的“双师型”教师队伍提供了更多的可能性。
整体来看，中职“双师型”教师队伍建设政策体系中，政府依旧处于主导地位，对“双师型”教师建设大多处于“输血式”支持状态，尚未形成教师、学校、社会等自发的“造血式”行为，这需要政策制定者予以重视。
2.Y维度：政策内容分析
由表6可知，中职“双师型”教师队伍建设政策内容主要集中在培养培训和教师管理上，对“双师型”教师补充的关注明显不足。目前中职“双师型”教师的补充大体处在“驱动式”“指令性”发展阶段，有其特殊性，师资补充与培养培训处于交织的状态。纵览政策文本，师资的补充主要有四个渠道：一是职教师范生的培养;二是职教师资基地的培养;三是普通高等学校毕业生;四是从企事业单位聘用专职或兼职教师。2019年《国家职业教育改革实施方案》和《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》要求自2020年起，除“双师型”职业技术师范毕业生外，基本不再从未具备3年以上行业企业工作经历的应届毕业生中招聘。这意味着，师资的补充将以培养培训和聘用专兼职人员为主。针对培养培训体系、教师管理、领导管理、经费保障的内容要素，主要以培训方式、资格准入与岗位聘任、组织领导、专项资金和地方财政为主，命令和能力建设工具是贯彻中职“双师型”教师建设的核心工具类型，表明政府严把中职“双师型”教师选人用人入口，对教师素养、能力、专业结构等提出了明确要求。
3.Z维度：时间序列分析
由图2、图3可知，不同类型政策工具和政策内容在不同阶段呈现出不同的变化趋势。
1994-1998年政策改革探索期，政府对命令工具表现出偏好，对能力建设工具也情有独钟。在中职“双师型”教师政策体系建立之初，经过上世纪80年代中职教育政策制定上取得经验和职业教育规模化发展，政府开始尝试建立符合我国实际的职业教育体系，逐渐转向了注重质量提升，因此灵活性较大的激励工具和涉及权责的系统变革工具得到了应用。基于政策工具使用的不成熟，虽五种工具类型都有涉及，但设计单一，如荣誉激励和约束激励尚未进入政策工具的选择范围。总览政策文本，该阶段主要任务是完善教师管理，制定职业学校教师资格标准，加强教师培养培训，强调教师专业实践能力素质要求，因而政策内容集中于资格准入与岗位聘任和企业实践。
1999-2009年政策深化发展期，政策工具设计走向丰富和多元化，使用更加连贯和灵活，能力建设工具使用频次显著增加，激励和系统变革工具未得到足够重视。能力建设工具得到政府的青睐，源于1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》和《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》的颁布，由此能力建设工具的各个方面均获得了迅速增长。在政策内容上，该阶段侧重于专兼职教师构成的“双师型”教师政策导向，以及增加“双师型”数量和提高“双师型”质量，因此内容要素均呈现同步上升的趋势。中职“双师型”教师建设在这一阶段驶上快车道，各个培养培训项目初步建立成型，需要坚强领导、统一部署及财政保障，由此领导管理和经费保障增幅显著。
2010-2020年政策优化调整期，该阶段政策工具使用已相对成熟，工具结构失衡的状况加剧。能力建设工具增幅显著，命令工具逐渐处于缓和态势，激励和系统变革工具仍搁置在低位。该阶段以贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》为主旨，颁布了各种“双师型”教师素质提高项目为载体的“双师型”教师政策，因而内容多围绕“双师型”教师培养培训进行，辅以教师管理制度促使专兼职教师向“双师型”教师发展。
整体而言，五种政策工具的使用均呈现同步上升且不均衡的趋势。政府在“双师型”教师建设政策初期倾向于使用命令工具，随着职业教育战略地位提高，政府治理理念和管理职能的转变，逐渐减少对命令工具的使用，由此命令工具使用趋于缓慢上升状态。从政策工具的演进特点可知，政府处理政策问题的措施会依据政策环境变化而转移，从而使政策达到预期特定的目标[16]。此外，政策内容均呈现逐年增加的趋势，经费保障和培养培训体系增幅最大。随着时间的推移，政府将持续关注培养培训体系及教师管理领域，但注意不可忽略其他政策内容，以保障各项内容要素的均衡发展。 4.X-Y维度的交叉分析
由图4可知，中职“双师型”教师政策的主要内容是建设培养培训体系和完善管理机制，重点借助制度机制建设、基础设施建设、技术技能提升等能力建设工具和管制、要求等命令工具。从工具使用频次来看，能力建设工具使用最为频繁，命令工具次之，激励和系统变革工具被低估。折射出政府的治理理念是通过投入资金、技能培训等推动“双师型”教师队伍素质提升，以期为实现职业教育现代化、培养大批高素质技术技能人才提供有力的师资保障;又借助命令工具规范教师队伍建设工作的方向和模式，在规范管制意识形态下的治理方式，敏感度高和操作灵活的激励和系统变革工具自然而然不被考虑。政策工具作用于政策内容的均衡性不足，作用于领导管理、经费保障和师资补充比例偏低，相较于培养培训体系和教师管理存在较大差距。加强领导管理，深化“放管服”改革，健全经费投入机制，保障教育合理投入，拓宽教师来源是中职“双师型”教师队伍建设工作的根本保障，因而中职“双师型”教师队伍建设政策应合理协调各个内容，避免偏颇，加强对领导管理、经费保障和师资补充内容的关注。
四、结论与建议
（一）研究结论
1.政策工具类型使用不均衡，命令工具和能力建设工具应用过多
如前所述，政策工具类型使用结构失衡的现象较为明显，体现为不同类型的政策工具使用占比存在明显差距。其中，命令和能力建设工具使用过多，劝诫、激励和系统变革工具明显存在缺失与不足。命令工具利用行政权力界定“双师型”建设中“应该做”“允许做”“禁止做”的行为，但其带有明显控制性的特征，在准确实现政策目标、有效执行政策方面缺乏激励措施，执行者难以以“参与者”身份投入其中，难免在政策执行时陷入程序固化的僵局，降低政策实施效果。当前企业参与“双师型”教师队伍建设是行政权力的结果，一是支持、鼓励职业院校向企业聘任兼职教师，二是与职业院校共建企业实践基地，并接纳教师到企业实践。截至2019年，我国有102家企业入选全国职业教育教师企业实践基地[17]。能力建设工具有助于教师个体组织衍生内生性需求，激发追求“双师”素养的内生活力，实现长远发展，但建设效果显现非一日之功，若缺乏短期激励和弹性刺激，这场持久战将“功亏一篑”。目前激励“双师型”教师进行专业发展、企业参与“双师”建设的举措不足，劝诫工具在经费筹措、师资补充方面发挥作用的价值被低估，低频应用这两类工具，会限制政策效果的发挥。系统变革工具尚未得到足够开发运用与该工具类型的成本性高、政府计划有关。当前尚未出台国家层面“双师型”的概念内涵、“双师型”教师认定的政策，但出现一批省级、地级市、职业院校结合本地职业教育特点制定的“双师型”认定措施。其次，产业转型升级、职业岗位迭代加速、人民日益增长的对优质教育需求对中等职业教育人才培养提出了新要求，而关键是建设一支高素质高技能的“双师型”教师队伍，需要稳定且充足的经费支持。因此，可以预测“双师型”教师政策在不久的将来可能开展以“双师型”准入制度、经费分担机制等权力责任重新分配的适应性变革。
2.政策内容间存在较大差异，培养培训体系和教师管理内容过于集中
当前中职“双师型”教师队伍建设政策内容整体上存在差异，集中于培养培训体系和教师管理，对于领导管理、经费保障和师资补充明显不够关注。从增长幅度来看，1994-2020年期间，政策内容的增幅由高至低的排序是经费保障、培养培训体系、领导管理、教师管理、师资来源，该趋势潜藏着政府对中职“双师型”教师队伍建设问题的认定和基本价值取向。经费保障在前期不受重视，随着教师建设工作的开展，1999-2009年期间比重显著增加;培养培训体系和教师管理的增幅在各个阶段明显高于其他内容要素。从具体数量来看，培养培训体系占比41.31%、教师管理占比31.96%、领导管理占比13.64%、经费保障占比11.03%、师资补充占比2.06%，领导管理、经费保障、师资补充，这三者在政府制定教师建设政策时被严重忽视。这种非均衡性差异削弱了政策体系建设的协调性，影响政策的实施效果。从配套设计来看，围绕培养培训体系，以开展企业实践和素质提升计划培训为主，培训管理和课程体系的占比不足10%;教师管理中资格准入与岗位聘任占比较高，职务职称评聘、权利与义务比例偏低。政府需加强“双师型”教师准入制度的研究，开发针对性强的培养培训课程，加大对职务职称评聘机制的探索力度。
3.政策工具作用于政策内容的均衡性不足，存在配置差异
从政策工具和政策内容的交叉结果来看，政策工具在内容维度的运用上存在差异化倾向，二者间的匹配程度有待加强。从各政策内容上看，培养培训体系和教师管理以命令和能力建设工具为主，综合运用其他政策工具类型。其中，劝诫工具主要用于培养培训、基地建设、聘任兼职教师的政策内容，工具选取引导重视、宣传价值、支持鼓励以传达政策价值理念;激励工具则集中于培养培训，通过物质奖励、表彰宣传、约束制止促使相关主体作出“理性”行为，二者的运用有待加强。命令与劝诫工具分布于领导管理，较少使用激励工具，政策工具的作用对象主要是地方政府与各级教育管理部门，结合“行政指令”与“价值引导”促使其加强“双师型”教师队伍建设。能力建设工具主要用于经费保障，政府尝试不同形式的扶持与帮助，保证相关执行者拥有基本的物质保障，并结合命令工具保障经费的落实，尚未涉及系统变革工具的使用;师资补充较为均衡地使用了各项工具。整体而言，中职“双师型”教师队伍建设政策内容都缺乏对激励工具的运用。
（二）政策建议
1.合理优化政策工具的整体结构，实现工具的科学搭配
要适当减少命令工具的使用频次，善用能力建设和激励工具，二者犹如双因素理论中的“保健因素”和“激励因素”，均从关注“双师型”教师发展的需求出发;还要发挥劝诫工具价值引领作用，利用系统变革工具对“双师型”建设的不利情况进行适当变革。首先，调整命令工具中管制、要求和计划工具的使用，优化三者之间的比例关系。其中，调整社会性管制结构，加大对“双师型”教师队伍建设工作中监管类和评估类手段的运用，确保各政策工具“各司其职”，防止在政策执行过程中因执行者的二次选择而被进行“改造”。如在经費保障中，中央要严格监管地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%的红线，地方要监督职业院校落实将公用经费年度预算的5%用于教师培训。加强法规管制，通过法律法规的强制力约束相关执行者的行为，如应尽快确立中职“双师型”教师准入制度，改革专业课教师资格考试，并将其纳入相关法律法规。计划工具上应细化政策条款，严格明确各项实施规划，关乎数据指标的制定应考虑与其他政策的连贯性和一致性，以保证执行政策的权威性、严肃性和发挥宏观指导作用。其次，善用能力建设工具和激励工具，要事先评估相关执行者的物质基础和执行政策的可能性，鉴于其基础搭配各种工具组合。在培养培训政策中，对高校职业技术师范专业的毕业生采取企业实践、企业实习的形式传达政策期望;对原专业课教师转型的，运用劝诫工具唤起使命感，以物质回报、职务职称驱动其向“双师型”教师专业发展;对于企业聘任的兼职教师，通过提供教育教学培训和师德教育等增强其胜任力，并以物质回报、荣誉表彰进行激励。再次，要适度提高劝诫工具的使用频次，利用劝诫工具使相关执行者理解、认可政策的价值主张。通过引导重视、唤起使命感和责任感引领“双师型”建设问题，又以舆论、榜样宣传的形式传达政府期望。如企业参与“双师型”建设的政策中，一是引导企业对“双师型”建设的了解与支持;二是大力宣传，树立正确的舆论导向，提高支持“双师型”教师队伍建设企业的知名度、美誉度和社会影响力;三是通过创造有利氛围，唤醒企业强烈的社会责任感和参与热情。最后，要开发系统变革工具的使用，以权责重新分配、资源重组、内部变革的形式对制约“双师型”教师队伍建设的不利情况进行改革，增强政策体系自我完善能力，如变革当前的准入制度，使其适用于“双师型”教师的发展。 2.适度调整政策的注意力配置，促进要素的协调发展
经过改革探索、深化发展、优化调整，截至2019年，中职“双师型”教师比例为30.6%，总体上达到了《中等职业院校设置标准》规定的“双师型”教师不低于30%的标准[18]。根据国家建设“双师型”教师队伍下一步工作的考虑，中职“双师型”教师队伍建设需适度调整政策内容的注意力分配，将政策内容关注点由培养培训体系、教师管理向领导管理、经费保障、师资补充进行适当扩散，密切关注政策工具对政策内容发挥作用的均衡性。一方面，优化培养培训体系和教师管理下各个内容的结构。开发基于“双师”素养的专业与课程，组建“双师型”培训讲师团，加大以师德师风和企业实践为主的培训;改革中职专业课教师资格考试，加强对“双师型”教师职务职称评聘、资格准入与岗位聘任的探索，注意专兼职教师不同人群的标准设置。另一方面，完善经费保障和师资补充的政策，强化领导管理。探索多元化“双师型”教师队伍建设经费筹资渠道，建立以中央、地方、职业院校、企业、社会力量等共同分担的经费保障机制;拓宽师资补充渠道，支持聘任职业教育领域教育硕士、博士应届毕业生。
3.妥善规划政策工具与内容的整合，加强政策体系建设
优化政策工具和内容的整合程度，政策内容要综合考虑工具类型的特点、适用范围、优劣来选择，注意在与其他政策目标不冲突的前提下，提高内容与工具的适切程度。在培养培训体系政策中，宜选取命令、能力建设、激励和劝诫工具，如培训管理内容可选取“要求”“必须”“不得”等命令工具规范培养培训工作中相关主体的行为，搭配以传达公平、公正信号的劝诫工具;以提供技能培训、经费保障的能力建设工具和以物质回报、荣誉表彰、岗位晋升的激励工具落实培养培训工作。围绕教师管理宜采取命令、劝诫、激励和系统变革工具，如利用系统变革工具对“双师型”教师准入制度进行变革;选取效率高、成本低的命令工具对应承担的责任和避免的行为加以规范和约束;结合唤起大局意识和责任感、营造氛围、榜样宣传等劝诫工具和反馈有形回报等激励工具，鼓励地方在国家标准的基础上因地制宜制定和颁布相关政策，充分调动地方、学校和企业解决现实问题的积极性。针对教师编制管理，不能单一运用命令工具，可尝试系统变革、可采用能力建设和命令工具的组合;对于职务職称评聘，可考虑采用系统变革、劝诫和激励工具的组合，对教师行为进行引导激励，不宜使用命令和系统变革工具。
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