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美国广电业主要由私营的商业广电系统和非营利的公共广电系统构成,此外还有官方广播电视台、宗教组织以及非政府组织的广播电视台等等。私营的商业广电系统一直占主导,而非营利的公共广电系统是商业性广播电视的一个重要补充。
公共广电系统一般由独立的非政府、非营利性组织公共广播电视协会(CPB)依法进行自主管制。而私营的商业广电系统则主要由联邦通讯委员会依法进行监管。
数十年以来美国的商业性广电系统已经形成了一套成熟的监管机制。在美国,宪法保护言论自由,严禁对广播电视节目进行内容审查和直接控制。审查通常被定义为对传播媒体的内容事先加以限制,这一点1934年《通讯法案》的第326条早就有所规定:本法案没有任何条文可以被理解或解释为给予通讯委员会以权力对任何电台所传播的无线电或信号审查,同时不应由该委员会颁布任何条例,允许委员会以干预无线电通讯行使言论自由的权利。由此可知,即使是商业广播电视的独立监管机构联邦通讯委员会(FCC)也不得直接干预和审查节目。
不准进行内容审查和直接控制并不意味着美国政府对私营的商业广电节目内容无能为力。美国政府是如何巧妙地保证广播电视的节目内容既符合公共利益标准,又不至于损害私营的商业利益的?概括起来,主要归功于如下内容监管手段:
实行执照控制
1934年《传播法》和宪法第一修正案禁止任何机构审查广电节目的内容,但联邦通讯委员会仍然对广播电视台播出的内容拥有相当大的控制权。它可以通过颁发、续检执照来实现变相节目内容审查,以确保广播电视台符合特定的节目内容标准。其具体手段有两种:
一是利用执照续展来进行事后检查。在执照续展的过程中其主要依据是:某电台电视台过去的节目是否为公共利益服务,由联邦通讯委员会对此加以确认。联邦通讯委员会虽然不能在节目播出之前就个别节目进行审查,但它要求各台保留节目的历史纪录,以此记录各台的节目状况。联邦通讯委员会再根据已经播出节目的全面情况进行审评,以便决定是否继续使执照延长有效期。续展申请者必须提交大量的相关信息、节目计划以及必须满足儿童教育需要的计划等。早期的1930年布林克案和1932年的舒勒案正式从法律上确认了联邦通讯委员会评审电台以往广播节目内容的权力。如1931年美国上诉法院在针对布林克的上诉中就曾作出了支持联邦通讯委员会的判决:联邦委员会正当地行使了对上诉人以往行为作出考虑的权利,这种权利不属于节目审查。
有执照续展,同时还会伴随有拒绝执照续展。广播电视台如果播出欺骗性的广告或未能充分管制好自己播放的节目,联邦通讯委员会往往会拒绝其执照续展,这是联邦通讯委员会在管理中的威力所在。
二是利用执照的短期更新来实现对违规广播电视的“纠偏”。有时,联邦通讯委员会可以通过给广播电视台颁发期限从六个月到两年时间不等的执照(一般情况下的续展期限为8年),从而留出时间方便自己考察和研究广播电视台的记录和表现,以便认定该电视台是否已经痛改前非,这样便可决定是否该续展执照,这种形式叫做短期更新。1990年联邦通讯委员会就曾以“歪曲、误导”为由拒绝了芝加哥和旧金山的电视台以及俄亥俄州的广播电台更换新执照的申请。
可见执照更新是联邦委员会控制广播电视台播出内容的一个很有力的直接手段。本质上,这种执照控制属于事前控制。它要求执照者自行制定节目标准并履行自己的保证。
进行行政处罚
除了控制执照的颁发之外,联邦通讯委员会还有其他的一些节目内容监管手段,它可以在广电媒体播放不妥内容后,依其情节轻重,进行如下的事后处罚:
申斥信。FCC(联邦通讯委员会)常常运用演讲、发表文章、写信给媒体来表达委员会对某媒体行为的关注。意思是:自己打扫房间,免得我们采取正式行动。对违反节目规定者一般采取的手段是:写信询问广电节目的播出情况,借以警告广播电视台的管理阶层,常导致其更换节目。这种手段被称之为“竖眉管制”。
禁止令。限令停止,要求电台、电视台暂停某项业务,这种措施很少用,但它可以阻止广播电视台做联邦通讯委员会认为它不应该做的事。
罚款。罚款分为高、低额度两个不同的层次。对一些常见的违法行为,联邦通讯委员会实施低额的罚款:如违反儿童节目管理规定的罚款8000美元、传送下流和色情内容的罚款7000美元、播送欺骗行为的罚款7000美元。
如果电台、电视台的行为特别具有危害性并造成了一些实质性的伤害,或已有前科,或一再违反规定等等,联邦通讯委员会则可以调高罚款额度。如制作霍华德•斯特恩(Howward Stern)的辛迪加节目的无线广播公司通过电视辛迪加在各个电视台同时和反复播出了《霍华德臀部秀》,联邦通讯委员会认为它播放了下流节目,最后罚款170万美元。
鼓励社会监督
社会监管是美国商业广播电视内容监管的重要一环。它一般表现为普通民众或市民团体(社团)或研究机构的意见或看法。这种意见美国政府的管理当局一般比较重视。如联邦通讯委员会的大众传媒局就专门设有受众处、执行局专门设有调查与听证处,主要用来搜集和处理受众对广播电视节目内容的投诉和意见。除了联邦通讯委员会的监督之外,社会监督通常分为:
市民团体监督。一方面,它往往能帮助形成广播电视行业的立法及政策环境。美国《儿童电视法案》就是在“改进儿童电视节目行动”组织、“家长与教师联合行动委员会”、联邦工会委员会以及一些黑人社团、宗教团体等的压力下由联邦通讯委员会和国会进行调研与听证后出台的。
另一方面,它还可以和广电从业者直接交流,对行业的自我规范施加影响。如有100多万会员的美国电视家长协会为保护孩子们不受色情、暴力情节的影响,一般和电视制片人、电视台工作人员、网络媒体传播人员保持着密切合作,收集电视节目中有关性内容的信息,然后发布年度报告(PTC Annual Report),评比出年度最好的和最糟糕的广告商(the top ten best and worst advertisers)。将前10名在资助建设健康的家庭电视节目方面做得最好的广告商和10名与有伤风化的节目有联系的最糟糕的广告商对外公布。
不过最近几年美国市民团体意见关注较多的领域为少数族裔、性与暴力、儿童节目等等。美国保守派团体“媒体与道德”甚至还发起反对电视播放下流淫秽内容的运动。
研究机构监督。在美国有很多研究机构对广播电视的内容和社会影响展开研究,其结果往往对这些商业性的广播电视内容起着间接的监督作用。
如美国媒体教育中心帮助指导怎样使用V芯片滤除不合适节目;美国媒体与公共事务中心致力于电视暴力的发展倾向研究;加州大学洛杉矶分校(UCLA)传播政策中心专注于电视网节目中的暴力监视,等等。
这些研究机构或社团通过研究或佐证,来公开发表自己对节目内容的意见,对广播电视媒体形成一定的舆论压力,迫使其接受内容方面的监管。
为方便这些研究机构和公众组织获取充分的节目信息以有效参与内容监管, FCC(联邦通讯委员会)在过去曾经要求各广播电视媒体保留节目带以备调查。放松规制后这项要求才被取消。
进行播出管制
播出管制主要指为了保护未成年人免受不良广播电视节目内容的影响,从最后的播出环节进行控制。在美国,它分为播出技术的控制和播出时间的控制。
播出技术控制。播出技术的控制有安装童锁和信息加密两种:
一是安装童锁。美国1996年制定了《电信法》,要求电视机生产厂商从1998年开始,在所有新生产的13英寸以上电视机上内置插件“童锁”,以便掌控电视节目的家庭收看等级,供父母将色情、暴力、猥褻之电视节目锁码,防止未成年子女观看。
二是信息加密。美国1992年《有线电视法》规定,如果经营者允许播出商业频道上的猥亵节目,这些节目必须被加密,用户在观看这些频道之前的30天提出书面申请。1996年《传播庄重法》第505条款曾要求:不管消费者是否请求加密信号,通过有线电视播放成人节目的人必须对声音和图像信号加密,以保护儿童免受“信号疏漏”或加密不完全的影响。
播出时间控制。在节目的播出环节从时间上进行控制也是内容监管的重要手段之一。
1970年FCC(联邦通讯委员会)实施《财政利益与辛迪加法案》,强迫三大广播网(ABC、NBC、CBS)大量采用从独立制作商那里采购的节目,这种制播分离的机制打破了播出方(三大联播网)的节目垄断,促进了节目内容的多样化和创新性。
1971年美国又通过了《黄金时间准入法案》。它规定广播网在黄金时间(晚7～11点)节目播出时限为3小时,由广播网制作的节目为每周15小时。同时要求每晚至少第一个小时留给地方电视台安排,提供公众教化和儿童娱乐节目,节目来源于独立电视制作公司和辛迪加销售者,这样能够制约联播网的势力,增进独立制作商的活力,提高节目内容的质量。
重视行业规制
美国政府对各级各类广播电视行业协会在内容监管方面所发挥的影响非常重视。
一方面,政府各类监管政策的出台大多以这些行业协会提供的情况为依据。他们一般能策划公共服务运动,对国会、联邦通讯委员会、联邦法院和总统进行游说。有时能向有关决策部门提供行业方面的法律建议。尽管他们在政府政策制定过程中可能作为一种反面力量而存在,但它也有着一定的积极意义。相关决策机构如果要全面了解即将出台的法案所产生的各种社会影响,就必须通过行业协会才能彻底掌握相关情况。
另一方面,这些行业协会能自行制定各种行业规则,进行内容方面的自我规范。如全国广播协会在1929年制订了第一部无线电广播规则,在1952年又制订了电视规则。这些规则涉及了节目标准和广告标准。如节目标准包括新闻播报、政治性广播、宗教、社区责任和儿童的节目设计等等,广告标准则包括广告指导方针、广告表达规则和时间限制标准等内容。1990年,全国广播协会又出台了一套针对儿童电视、下流与淫秽言行、暴力和吸毒等四方面内容的节目设计(programming)原则。
还有如美国广播与电视新闻导演协会(RTNDA)设立了包含11条在内容方面的广播电视新闻道德准则。专业新闻记者协会(SPJ)制定的道德行为准则包括公平竞争、新闻的准确性、新闻的客观性和新闻的责任等内容。
再者就是美国政府还要求各大广播电视网本身实行自我监管。
各大广播电视网一般都设有节目水准和实施部门如“节目场记及信受部”、“标准实施部”等,由这些部门负责对所有节目和广告内容在播出之前进行审查和批准。广告审查时涉及广告产品为公众能接受的程度、播出方法和广告宣传本身的内容。节目审查有时使用脚本审查、预播筛选等方式。这些都从源头(广播电视节目的制作者和传播者)上对内容的制作原则进行了把关和控制,对美国商业广播电视的内容监管起着不可或缺的重要作用。
以上五种监管手段相互补充,共同构成了美国政府对商业广播电视进行内容监管的一张网络。就这张网络的监管主体而言,主要以联邦通讯委员会的监管为主体,其次辅以社会团体的监管,再次是广播电视的自我监管。就监管类别而言,执照控制、行政处罚属于明显的事后监管,播出的技术控制和时间控制属于事前监管,行业规则和社会监督则兼顾了事前和事后控制。
实际上这些内容监管手段的最终落实还得依靠法律法规来保障。到目前为止,美国出台了一系列涉及内容监管方面的法律法规。这些法律法规既有涉及广播电视方面的专门法规如1934年《通讯法案》、《1996年电信法》、《美国1962年通信卫星法案》、《有线电视法》等,也有其他相关法规如《传媒法案》、《反垄断法》、《儿童电视法案》、《美国刑法》等;此外美国刑法也有广播电视内容监管方面的相关规定,如1464条禁止广播含有“淫秽、亵渎、粗话”等;如规定广播电视在有关竞选播出时必须履行“平等原则”;禁止淫秽、暴力内容,保护儿童免受不良节目伤害;报道有争议的公众利益问题时必须给对立的观点以尽量相等的机会;保护个人的隐私、名誉等等。这些法律法规既是对商业广播电视违规行为进行惩罚的主要手段,更是上述内容监管手段得以实现和落实的主要保障和依据。
作者系深圳大学传媒与
文化发展研究中心副教授
公共广电系统一般由独立的非政府、非营利性组织公共广播电视协会(CPB)依法进行自主管制。而私营的商业广电系统则主要由联邦通讯委员会依法进行监管。
数十年以来美国的商业性广电系统已经形成了一套成熟的监管机制。在美国,宪法保护言论自由,严禁对广播电视节目进行内容审查和直接控制。审查通常被定义为对传播媒体的内容事先加以限制,这一点1934年《通讯法案》的第326条早就有所规定:本法案没有任何条文可以被理解或解释为给予通讯委员会以权力对任何电台所传播的无线电或信号审查,同时不应由该委员会颁布任何条例,允许委员会以干预无线电通讯行使言论自由的权利。由此可知,即使是商业广播电视的独立监管机构联邦通讯委员会(FCC)也不得直接干预和审查节目。
不准进行内容审查和直接控制并不意味着美国政府对私营的商业广电节目内容无能为力。美国政府是如何巧妙地保证广播电视的节目内容既符合公共利益标准,又不至于损害私营的商业利益的?概括起来,主要归功于如下内容监管手段:
实行执照控制
1934年《传播法》和宪法第一修正案禁止任何机构审查广电节目的内容,但联邦通讯委员会仍然对广播电视台播出的内容拥有相当大的控制权。它可以通过颁发、续检执照来实现变相节目内容审查,以确保广播电视台符合特定的节目内容标准。其具体手段有两种:
一是利用执照续展来进行事后检查。在执照续展的过程中其主要依据是:某电台电视台过去的节目是否为公共利益服务,由联邦通讯委员会对此加以确认。联邦通讯委员会虽然不能在节目播出之前就个别节目进行审查,但它要求各台保留节目的历史纪录,以此记录各台的节目状况。联邦通讯委员会再根据已经播出节目的全面情况进行审评,以便决定是否继续使执照延长有效期。续展申请者必须提交大量的相关信息、节目计划以及必须满足儿童教育需要的计划等。早期的1930年布林克案和1932年的舒勒案正式从法律上确认了联邦通讯委员会评审电台以往广播节目内容的权力。如1931年美国上诉法院在针对布林克的上诉中就曾作出了支持联邦通讯委员会的判决:联邦委员会正当地行使了对上诉人以往行为作出考虑的权利,这种权利不属于节目审查。
有执照续展,同时还会伴随有拒绝执照续展。广播电视台如果播出欺骗性的广告或未能充分管制好自己播放的节目,联邦通讯委员会往往会拒绝其执照续展,这是联邦通讯委员会在管理中的威力所在。
二是利用执照的短期更新来实现对违规广播电视的“纠偏”。有时,联邦通讯委员会可以通过给广播电视台颁发期限从六个月到两年时间不等的执照(一般情况下的续展期限为8年),从而留出时间方便自己考察和研究广播电视台的记录和表现,以便认定该电视台是否已经痛改前非,这样便可决定是否该续展执照,这种形式叫做短期更新。1990年联邦通讯委员会就曾以“歪曲、误导”为由拒绝了芝加哥和旧金山的电视台以及俄亥俄州的广播电台更换新执照的申请。
可见执照更新是联邦委员会控制广播电视台播出内容的一个很有力的直接手段。本质上,这种执照控制属于事前控制。它要求执照者自行制定节目标准并履行自己的保证。
进行行政处罚
除了控制执照的颁发之外,联邦通讯委员会还有其他的一些节目内容监管手段,它可以在广电媒体播放不妥内容后,依其情节轻重,进行如下的事后处罚:
申斥信。FCC(联邦通讯委员会)常常运用演讲、发表文章、写信给媒体来表达委员会对某媒体行为的关注。意思是:自己打扫房间,免得我们采取正式行动。对违反节目规定者一般采取的手段是:写信询问广电节目的播出情况,借以警告广播电视台的管理阶层,常导致其更换节目。这种手段被称之为“竖眉管制”。
禁止令。限令停止,要求电台、电视台暂停某项业务,这种措施很少用,但它可以阻止广播电视台做联邦通讯委员会认为它不应该做的事。
罚款。罚款分为高、低额度两个不同的层次。对一些常见的违法行为,联邦通讯委员会实施低额的罚款:如违反儿童节目管理规定的罚款8000美元、传送下流和色情内容的罚款7000美元、播送欺骗行为的罚款7000美元。
如果电台、电视台的行为特别具有危害性并造成了一些实质性的伤害,或已有前科,或一再违反规定等等,联邦通讯委员会则可以调高罚款额度。如制作霍华德•斯特恩(Howward Stern)的辛迪加节目的无线广播公司通过电视辛迪加在各个电视台同时和反复播出了《霍华德臀部秀》,联邦通讯委员会认为它播放了下流节目,最后罚款170万美元。
鼓励社会监督
社会监管是美国商业广播电视内容监管的重要一环。它一般表现为普通民众或市民团体(社团)或研究机构的意见或看法。这种意见美国政府的管理当局一般比较重视。如联邦通讯委员会的大众传媒局就专门设有受众处、执行局专门设有调查与听证处,主要用来搜集和处理受众对广播电视节目内容的投诉和意见。除了联邦通讯委员会的监督之外,社会监督通常分为:
市民团体监督。一方面,它往往能帮助形成广播电视行业的立法及政策环境。美国《儿童电视法案》就是在“改进儿童电视节目行动”组织、“家长与教师联合行动委员会”、联邦工会委员会以及一些黑人社团、宗教团体等的压力下由联邦通讯委员会和国会进行调研与听证后出台的。
另一方面,它还可以和广电从业者直接交流,对行业的自我规范施加影响。如有100多万会员的美国电视家长协会为保护孩子们不受色情、暴力情节的影响,一般和电视制片人、电视台工作人员、网络媒体传播人员保持着密切合作,收集电视节目中有关性内容的信息,然后发布年度报告(PTC Annual Report),评比出年度最好的和最糟糕的广告商(the top ten best and worst advertisers)。将前10名在资助建设健康的家庭电视节目方面做得最好的广告商和10名与有伤风化的节目有联系的最糟糕的广告商对外公布。
不过最近几年美国市民团体意见关注较多的领域为少数族裔、性与暴力、儿童节目等等。美国保守派团体“媒体与道德”甚至还发起反对电视播放下流淫秽内容的运动。
研究机构监督。在美国有很多研究机构对广播电视的内容和社会影响展开研究,其结果往往对这些商业性的广播电视内容起着间接的监督作用。
如美国媒体教育中心帮助指导怎样使用V芯片滤除不合适节目;美国媒体与公共事务中心致力于电视暴力的发展倾向研究;加州大学洛杉矶分校(UCLA)传播政策中心专注于电视网节目中的暴力监视,等等。
这些研究机构或社团通过研究或佐证,来公开发表自己对节目内容的意见,对广播电视媒体形成一定的舆论压力,迫使其接受内容方面的监管。
为方便这些研究机构和公众组织获取充分的节目信息以有效参与内容监管, FCC(联邦通讯委员会)在过去曾经要求各广播电视媒体保留节目带以备调查。放松规制后这项要求才被取消。
进行播出管制
播出管制主要指为了保护未成年人免受不良广播电视节目内容的影响,从最后的播出环节进行控制。在美国,它分为播出技术的控制和播出时间的控制。
播出技术控制。播出技术的控制有安装童锁和信息加密两种:
一是安装童锁。美国1996年制定了《电信法》,要求电视机生产厂商从1998年开始,在所有新生产的13英寸以上电视机上内置插件“童锁”,以便掌控电视节目的家庭收看等级,供父母将色情、暴力、猥褻之电视节目锁码,防止未成年子女观看。
二是信息加密。美国1992年《有线电视法》规定,如果经营者允许播出商业频道上的猥亵节目,这些节目必须被加密,用户在观看这些频道之前的30天提出书面申请。1996年《传播庄重法》第505条款曾要求:不管消费者是否请求加密信号,通过有线电视播放成人节目的人必须对声音和图像信号加密,以保护儿童免受“信号疏漏”或加密不完全的影响。
播出时间控制。在节目的播出环节从时间上进行控制也是内容监管的重要手段之一。
1970年FCC(联邦通讯委员会)实施《财政利益与辛迪加法案》,强迫三大广播网(ABC、NBC、CBS)大量采用从独立制作商那里采购的节目,这种制播分离的机制打破了播出方(三大联播网)的节目垄断,促进了节目内容的多样化和创新性。
1971年美国又通过了《黄金时间准入法案》。它规定广播网在黄金时间(晚7～11点)节目播出时限为3小时,由广播网制作的节目为每周15小时。同时要求每晚至少第一个小时留给地方电视台安排,提供公众教化和儿童娱乐节目,节目来源于独立电视制作公司和辛迪加销售者,这样能够制约联播网的势力,增进独立制作商的活力,提高节目内容的质量。
重视行业规制
美国政府对各级各类广播电视行业协会在内容监管方面所发挥的影响非常重视。
一方面,政府各类监管政策的出台大多以这些行业协会提供的情况为依据。他们一般能策划公共服务运动,对国会、联邦通讯委员会、联邦法院和总统进行游说。有时能向有关决策部门提供行业方面的法律建议。尽管他们在政府政策制定过程中可能作为一种反面力量而存在,但它也有着一定的积极意义。相关决策机构如果要全面了解即将出台的法案所产生的各种社会影响,就必须通过行业协会才能彻底掌握相关情况。
另一方面,这些行业协会能自行制定各种行业规则,进行内容方面的自我规范。如全国广播协会在1929年制订了第一部无线电广播规则,在1952年又制订了电视规则。这些规则涉及了节目标准和广告标准。如节目标准包括新闻播报、政治性广播、宗教、社区责任和儿童的节目设计等等,广告标准则包括广告指导方针、广告表达规则和时间限制标准等内容。1990年,全国广播协会又出台了一套针对儿童电视、下流与淫秽言行、暴力和吸毒等四方面内容的节目设计(programming)原则。
还有如美国广播与电视新闻导演协会(RTNDA)设立了包含11条在内容方面的广播电视新闻道德准则。专业新闻记者协会(SPJ)制定的道德行为准则包括公平竞争、新闻的准确性、新闻的客观性和新闻的责任等内容。
再者就是美国政府还要求各大广播电视网本身实行自我监管。
各大广播电视网一般都设有节目水准和实施部门如“节目场记及信受部”、“标准实施部”等,由这些部门负责对所有节目和广告内容在播出之前进行审查和批准。广告审查时涉及广告产品为公众能接受的程度、播出方法和广告宣传本身的内容。节目审查有时使用脚本审查、预播筛选等方式。这些都从源头(广播电视节目的制作者和传播者)上对内容的制作原则进行了把关和控制,对美国商业广播电视的内容监管起着不可或缺的重要作用。
以上五种监管手段相互补充,共同构成了美国政府对商业广播电视进行内容监管的一张网络。就这张网络的监管主体而言,主要以联邦通讯委员会的监管为主体,其次辅以社会团体的监管,再次是广播电视的自我监管。就监管类别而言,执照控制、行政处罚属于明显的事后监管,播出的技术控制和时间控制属于事前监管,行业规则和社会监督则兼顾了事前和事后控制。
实际上这些内容监管手段的最终落实还得依靠法律法规来保障。到目前为止,美国出台了一系列涉及内容监管方面的法律法规。这些法律法规既有涉及广播电视方面的专门法规如1934年《通讯法案》、《1996年电信法》、《美国1962年通信卫星法案》、《有线电视法》等,也有其他相关法规如《传媒法案》、《反垄断法》、《儿童电视法案》、《美国刑法》等;此外美国刑法也有广播电视内容监管方面的相关规定,如1464条禁止广播含有“淫秽、亵渎、粗话”等;如规定广播电视在有关竞选播出时必须履行“平等原则”;禁止淫秽、暴力内容,保护儿童免受不良节目伤害;报道有争议的公众利益问题时必须给对立的观点以尽量相等的机会;保护个人的隐私、名誉等等。这些法律法规既是对商业广播电视违规行为进行惩罚的主要手段,更是上述内容监管手段得以实现和落实的主要保障和依据。
作者系深圳大学传媒与
文化发展研究中心副教授