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摘 要： 居住证制度是流动人口管理和服务的创新，是我国户籍制度渐进式改革的必然选择，有利于流动人口权益的保护，让流动人口享受“市民待遇”，助推基本公共服务均等化。该制度在实施中存在申领附条件、落户门槛偏高，信息化管理水平低，公共服务配套设施建设迟缓等问题，建议降低门槛，科学制定阶梯式赋权的积分标准，加快公共服务设施建设，完善居住证制度，全面保障流动人口合法权益。居室空间。带来健康原生态的体验。
关键词： 流动人口；权益保护；居住证；积分制
随着农业生产力不断提高和我国经济的快速发展，农村产生了大量的剩余劳动力，进城务工成了农民的选择，大量农村剩余劳动力向城市转移；我国区域间发展不平衡，为了获得更好地发展，许多中西部的劳动力涌入东部沿海大中城市，这些离开户籍所在地到另一个城市工作生活的人构成了我国数量庞大的流动人口。根据《中国流动人口发展报告2013》的数据，2012年我国流动人口已达到2.36亿。流动人口为我国经济发展提供了大量廉价劳动力，对我国工业化、城市化进程做出了巨大贡献。然而，由于历史性、制度性的原因，流动人口未能真正融入流入地城市，流动人口权益保护已成为城市管理的热点和难点，这些问题处理不好将成为社会稳定和发展的重大隐患。保护流动人口的权益对我国经济持续健康发展、社会和谐稳定具有重要的现实意义。
一、我国流动人口权益保护存在的问题及成因分析
1我国流动人口权益保护存在的问题
（1）劳动就业权利受侵害：①就业受歧视。虽然近年来国家出台的政策要求整顿劳动力市场，促进跨地区的劳务协作，取消对流动人口的就业歧视，但实践中歧视流动人口就业者的现象仍普遍存在。②劳动安全等不到保障。一些用人单位无视国家法律规定，漠视员工的生命健康权，不为农民工提供安全生产设施、劳动保护条件及职业病防病设施，不对农民工进行职业安全教育，甚至违法强令农民工冒险作业。恶劣的工作环境导致安全事故频发和职业病高发。据统计，在新生代农民工所从事的工作中，有32%的岗位不需要安全防护措施，在需要的岗位上，防护措施较为齐全的仅占 35%，有一些防护措施的占到 53%，而完全没有防护措施的比例为 12%。③劳动休息权和劳动报酬权受侵害。流动人口休息权等不到保障，同工不同酬，变相克扣和拖欠工资问题严重。④流动人口没有得到与城市正式工人平等的职业技能培训机会。一些企业为了追求利润，节约成本，不愿意对流动人口职工进行职业技能培训，政府有关部门对农民工的职业技能培训也不够重视，没有将流动人口纳入职业技能培训的统一规划与管理之中。
（2）社会保障缺失。各地所制定的政策不同，“片碎化”严重，给各种社会保险的转移接续带来困难。对流出地和流入地之间如何进行社会保险的转移接续，如何进行累积计算还没有具体可行的方法，加上城镇社会保险的费率普遍很高（用人单位大致为 35%，个人大致为 10%），流动人口参保压力大，参保意愿低。我国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有 33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和 5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低。分别只有 2.9%、3.1%和 5.6%。在全国范围内，单位或雇主为新生代农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险和失业保险的比例分别为7.6% 、21.8%、12.9% 、4.1%，参与工伤险的比例较高，但参保失业、养老、医疗险的寥寥无几。由此可见，流动人口整体的参保率十分低下，退保率却逐年攀升。
（3）子女受教育权不平等。部分学校还是能找到各种变相的手段，巧变名目收取“借读费”或“赞助费”，对收入较低的流动人口来说是一笔很大的经济负担。为了满足流动人口子女入学需求，不少地方政府专门开办了“农民工子弟学校”。但这类学校软硬件设施还是教学水平都难以达到正常要求。学校师资力量差，教学设施差，且教育行政主管部门监管缺位，学校的教学质量和管理水平都比较低。无法适龄获得正常的教育，将影响流动人口子女的成长成才，没有知识、没有技术，文化素质低，只能从事脏、乱、累的工作，成为新一代的弱势群体，贫困代际相传。
（4）居住条件恶劣。由于没有流入地户籍，流动人口不能申请流入地的经济适用房、廉租房。除了单位提供宿舍的外，一些流动人口在生产经营场所附近的出租屋集体租住。总的来说，流动人口的大多数居住在单位宿舍、工棚、城中村的出租房，居住拥挤，安全卫生条件差，缺乏通风、采光、防暑、取暖、消防等基本设施，公共设施简陋或匮乏，卫生问题和消防隐患严重，治安环境不佳。
2.我国流动人口权益保护存在问题的成因分析
造成流动人口权益得不到平等保护、权益受损时得不到及时的救济的根本原因是城乡“二元”户籍制度。户籍制度是在计划经济体制下形成的分配稀缺资源的一种身份制度。在改革开放之前，中国社会长期处于物资短缺状态。中国政府长期实行计划经济，并实行农业反哺工业的战略。中国的工业化是通过牺牲部分农业利益，实行统购统销政策，利用工农业产品之间的“剪刀差”来实现资本原始积累的。从户籍制度的本身来说，这是一项比较完善的人口登记制度。它使政府能较准确的、及时的掌握人口状况，因此是計划经济中不可或缺的组成部分。然而户籍制度真正的重要性并不在于人口登记，而在于它与社会保障和福利供给制的结合。中国人出生后被分为“城市人”与“农村人”，并由此享受不同的户籍带来的不同权益。这样的户籍管理制度使得一部分人享有特权，权益归一部分人享有，人为地把公民分成两类区别对待，导致了公民处于不平等地位。对剥夺农民工社会福利为代价的户籍制度必须要改革。
二、全面推行居住证制度，实行积分管理，稳步推进户籍改革
城乡“二元”户籍制度的弊端已被社会诟病已久，我国迫切需要进行户籍改革。国内许多学者的观点是废除城乡“二元”户籍制度，迁徙自由权入宪，实现城乡人口自由流动。笔者认为，户籍制度改革的根本不在于户口是“农业户口”还是“非农业户口”，不在于给予农民在城镇户口，而在于去除附在户籍制度上的不公平的福利分配，使户籍制度回归其人口信息登记的本质。户籍制度依赖相关社会福利制度的改革，依赖政府提供基本公共产品和公共服务的能力。由于城市的公共产品、公共服务的资源和环境资源是有限的，户籍改革必须考虑城市的承载能力。如果完全放开落户限制，大量流动人口涌入城市，而城市难以提供充足的公共产品及服务，将会给城市的交通、就业、教育、住房、社会保障等方面带来巨大压力，超出城市的承载能力，带来更严重的社会问题。例如郑州“城乡一元制”的户籍改革模式，因为城市公共资源难以承受快速的城镇化，仅仅实施三年即叫停了。因此，我国的户籍制度改革不能追求一步到位，完全放开落户门槛。“在户籍制度改革难以一步到位的情况下，关键是积极推进相关配套措施的改革，逐步弱化或分离附加在户籍上的社会保障、子女教育、就业等社会福利和公共服务功能，直至最后彻底剥离城市户口的所有附加利益，使流动人口子女入学、劳动就业、社会保障等统统与户口脱钩，将户籍管理恢复到只承担民事登记的社会管理功能上。”我国的户籍制度改革应实行渐进式的改革模式，在改革完成前要经过很长的过渡期，“要根据社会经济发展情况，在过渡期内由‘选择型制度’转向‘普惠型制度’，即政策实施对象由‘选择性的人才’扩大至‘所有流动人口’。”具体来讲，对流动人口实行居住证制度，实行积分管理，使流动人口有机会分阶段、渐进地公平分享城市经济发展成果。按照权利与义务对等的原则，把流动人口对流入地的贡献换算成一定的积分，根据积分分值分类分阶段给予流动人口相应的享有公共服务的权利与福利，并在达到一定积分分值后可以在流入地落户。综上，笔者认为，户籍制度改革应稳步推进，在全国加快推进居住证制度建设，实行积分制管理，让流动人口享有服务，并分阶段实现落户，享有与流入地居民同等的公共服务。 1.实行居住证制度
2010年5月27日国务院《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》提出：“深化户籍制度改革，将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”广东、上海、浙江等地试点了居住证制度。居住证证明持有人在本市居住，记录持有人人口管理所需的相关信息，如个人基本情况、居住、就业信息，甚至纳税、信用记录等，具有信息记录、信息查询、服务功能，作为流动人口居住登记以及享受相关福利待遇的凭证。“为了避免新的阶层分化，对居住证的发放必须坚持‘有差别’但‘不歧视’的原则。按照这一原则，城市政府要建立临时居住证→一般居住证→人才居住证→户口的逻辑衔接制度，明确它们之间的逻辑衔接关系和所对应的权利、福利，分期、分批、有条件地分类准入，从而让居住证成为城市居民和谐相处的润滑剂，使流动人口可以因此获得更多的认同和包容。”要做到“有差别”但“不歧视”，即福利与身份无关，流动人口进入流入地城市，必须办理居住证，有了居住证才能从事其他活动，如租房、就业等。促使流动人口提高主动申请居住证的积极性，主动向有关机关进行人口信息登记，并且从获得居住证开始，进行权益积分累计，这样使流动人口明确自己的目标，更有动力和热情在流入地工作生活。
2.实行居住证积分管理
2010 年 6 月，广东省政府在总结中山市试点流动人口积分管理入户经验的基础上，在全省推广流动人口积分落户的户籍制度改革模式。上海市在总结暂住证、“蓝印户口”、临时居住证、人才居住证等居住证分类管理模式经验后，于2013年7月1日开始实施新的 《上海市居住证积分管理试行办法》。积分管理即流动人口按照积分指标的要求去累计分值，对流入地的贡献越大，分值越高，最终达到落户条件，与国际上的移民或绿卡打分式相似。积分即将流动人口的有关情况量化成分值，如对年龄、教育背景、专业技术职称、纳税、缴纳社会保险等的情况赋予分值。对流入地做出贡献的予以加分，对失信行为、违法犯罪行为予以减分。将积分制度与获得公共服务权相挂钩，使流动人口的基本生活和获取公共服务离不开居住证，促使越来越多的流动人口主动向有关机构申报登记信息，并主动规范自己的行为，有利于对流动人口的动态管理。积分制还为流动人口融入本地社会生活提供了稳定的预期以及相应的归属感和安全感。积分制逐步降低户籍与公共福利的联系度，降低了户籍制度改革的难度。
积分制可以使持有居住证流动人口分阶段、渐进式地享有流入地的公共服务。比如流动人口的积分未达到落户分值，但是其积分水平满足享有某些公共服务的分值，可相应的享受有关福利。例如子女可以就读公办学校、在流入地参加高考等。对于许多流动人口而言，这些公共服务资源的获得甚至比直接获取户籍更有吸引力。因为流动人口落户新城市，意味着要放弃其原来户籍的利益，例如承包地、宅基地、农村社会保险、农业补贴等利益。流动人口保有原来户籍利益，又能在流入地享有一定的公共服务资源，因此未必会选择落户，也因此降低了户籍改革造成特大城市人口增长过快的担忧，缓解了有限的公共服务资源供给与无限公共服务需求之间的矛盾。
3..对居住证制度地方实施现状的评价
2014年7月30日，中共中央政治局审议通过《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确指出，“要建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。近几年居住证制度已在上海、深圳、广州、成都、郑州、南宁、长沙、武汉等多个城市实施。通过分析各地的居住证有关政策规定和实施过程，笔者认为存在的问题如下：
（1）申领附条件，落户门槛高。城市一般都以稳定居住、稳定就业、缴纳社保等作为流动人口申领当地居住证的条件。例如上海市居住证，非上海市户籍的境内人员在上海市市居住的，均可以申领《临时居住证》，有效期为 6个月；而办理有效期为 1 年《居住证》的条件如下：① 在本市合法稳定居住；②在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满 6个月；或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住 6個月以上。
积分赋值更倾向于精英化。积分制根据积分类型和分值享受公共服务。大城市为了优化本市人口结构，提高人口质量，提升本市的经济实力和竞争力，在积分赋值方面更多的向高学历、技术职称、有经济实力在本市投资、纳税的人群倾斜，这类人群较容易能获得与本市居民同等的基本公共服务，更容易积满分达到落户条件。而一个城市的发展，需要各种各样的劳动力，仅有高素质人才是难以为继的。城市基础设施的建设、人口老龄化和服务业对相对低端劳动力的需求越来越大，健康的城市人口结构离不开低技术、廉价劳动力，城市需要平凡的劳动者。上海大学社会学院教授顾骏指出，普通农民工如果学历不高，那积分就少得可怜。“尽管工作年限增加会带来积分，但一年只有2分，而过了40岁后，最高不过30分的年龄积分，每年还要倒扣2分，什么时候能积满120分？”在他看来，如果各地都采用这种自我本位的“准入门槛”，中国的城镇化可能将变为“精英城镇化”。
（2）居住证管理的信息技术水平有待提高。一方面，国家人
口基本信息库仍未建成。各部门采集和统计的人口基本信息主要为本部门自用，各部门缺乏交流、信息共享，使人口数据难以及时清理、更新和对比，难以形成真实、准确的人口信息，进而对居住证积分的登记、审核、比对、累积和实现设置了障碍。另一方面，居住证证件本身附带的科技含量低。居住证材质简陋，郑州市的居住证是纸质的，容易磨损、损坏、丢失。居住证无可擦写功能，流动人口变更信息时重新办证，增加了管理成本，不利于持有者长期使用。
（3）公共服务配套设施建设迟缓。户籍制度渐进式改革，实行居住证制度，是为了让在城市中的流动人口根据自身在城市的贡献，相应的享有基本权益保障，实现基本公共服务的均等化。这需要就业、医疗、养老、教育、住房保障、农村土地等相关领域的综合配套改革。而今，社会保障还不能实现跨地区对接，农村土地退出机制仍需谨慎改革，地方政府财政能力有限，中央财政转移支出不足，公共服务配套设施建设迟缓，全面实现居住证赋予的基本公共服务均等化仍比较困难。 4.面向全国推行居住证制度的建议
（1）申领不需条件，科学制定积分标准。居住證是人口信息管理的媒介，应该不设申领条件。居住证登记有利于收集人口信息，掌握真实的人口信息，更好地对流动人口进行管理和服务，不仅有利于流动人口获得相关公共服务，对派出所和社区民警也大有帮助。各城市要科学制定积分种类和分值标准，科学制定赋予基本公共服务权益的梯度、幅度与速度。第一，对涉及基本人权，关系流动人口生存的合法权益应该提供首要的、全方位的保障。例如办理准生证，免费的计划生育服务、产前检查、预防接种、计划免疫等公共卫生服务。第二，关系到发展权的合法权益，如受教育权、职业培训等，要稳步、阶梯式赋予；第三，与享有更高质量幸福生活有关的权益，可以结合本城市的发展需求，流动人口的居住时间、就业状态，社保的缴费情况等对本市公共服务方面的贡献，赋予与本市户口居民相同权益的门槛可以稍微抬高一些。
（2）建立动态的人口信息数据库，提高居住证证件使用的科学性。 “建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库”，实现全国各区域人口信息共享。运用现代科技手段，使居住证具有信息存储、查验、修改功能，方便民警查验持证人身份，可擦写便于及时更新变动了的流动人口基本信息，无需再次申领和重新制证，使居住证更加便于携带、使用和管理。
（3）提高中央财政支出比重，扩大资本来源。实现基本公共服务均等化需要有足够的财力保障。为此，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“加强基本公共服务财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，深化税收制度改革，完善转移支付制度，保障地方政府提供基本公共服务的财力”。解决基本公共服务均等化的资金短缺，需要国家加快推进财政体制改革，在安排财政支出时，增加转移支付总额，调整中央与地方的负担比例，使地方政府事权与财力相匹配，同时引入民间资金，鼓励和吸引市场主体参与公共产品和服务的生产，实现基本公共服务均等化。
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关键词： 流动人口；权益保护；居住证；积分制
随着农业生产力不断提高和我国经济的快速发展，农村产生了大量的剩余劳动力，进城务工成了农民的选择，大量农村剩余劳动力向城市转移；我国区域间发展不平衡，为了获得更好地发展，许多中西部的劳动力涌入东部沿海大中城市，这些离开户籍所在地到另一个城市工作生活的人构成了我国数量庞大的流动人口。根据《中国流动人口发展报告2013》的数据，2012年我国流动人口已达到2.36亿。流动人口为我国经济发展提供了大量廉价劳动力，对我国工业化、城市化进程做出了巨大贡献。然而，由于历史性、制度性的原因，流动人口未能真正融入流入地城市，流动人口权益保护已成为城市管理的热点和难点，这些问题处理不好将成为社会稳定和发展的重大隐患。保护流动人口的权益对我国经济持续健康发展、社会和谐稳定具有重要的现实意义。
一、我国流动人口权益保护存在的问题及成因分析
1我国流动人口权益保护存在的问题
（1）劳动就业权利受侵害：①就业受歧视。虽然近年来国家出台的政策要求整顿劳动力市场，促进跨地区的劳务协作，取消对流动人口的就业歧视，但实践中歧视流动人口就业者的现象仍普遍存在。②劳动安全等不到保障。一些用人单位无视国家法律规定，漠视员工的生命健康权，不为农民工提供安全生产设施、劳动保护条件及职业病防病设施，不对农民工进行职业安全教育，甚至违法强令农民工冒险作业。恶劣的工作环境导致安全事故频发和职业病高发。据统计，在新生代农民工所从事的工作中，有32%的岗位不需要安全防护措施，在需要的岗位上，防护措施较为齐全的仅占 35%，有一些防护措施的占到 53%，而完全没有防护措施的比例为 12%。③劳动休息权和劳动报酬权受侵害。流动人口休息权等不到保障，同工不同酬，变相克扣和拖欠工资问题严重。④流动人口没有得到与城市正式工人平等的职业技能培训机会。一些企业为了追求利润，节约成本，不愿意对流动人口职工进行职业技能培训，政府有关部门对农民工的职业技能培训也不够重视，没有将流动人口纳入职业技能培训的统一规划与管理之中。
（2）社会保障缺失。各地所制定的政策不同，“片碎化”严重，给各种社会保险的转移接续带来困难。对流出地和流入地之间如何进行社会保险的转移接续，如何进行累积计算还没有具体可行的方法，加上城镇社会保险的费率普遍很高（用人单位大致为 35%，个人大致为 10%），流动人口参保压力大，参保意愿低。我国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有 33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和 5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低。分别只有 2.9%、3.1%和 5.6%。在全国范围内，单位或雇主为新生代农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险和失业保险的比例分别为7.6% 、21.8%、12.9% 、4.1%，参与工伤险的比例较高，但参保失业、养老、医疗险的寥寥无几。由此可见，流动人口整体的参保率十分低下，退保率却逐年攀升。
（3）子女受教育权不平等。部分学校还是能找到各种变相的手段，巧变名目收取“借读费”或“赞助费”，对收入较低的流动人口来说是一笔很大的经济负担。为了满足流动人口子女入学需求，不少地方政府专门开办了“农民工子弟学校”。但这类学校软硬件设施还是教学水平都难以达到正常要求。学校师资力量差，教学设施差，且教育行政主管部门监管缺位，学校的教学质量和管理水平都比较低。无法适龄获得正常的教育，将影响流动人口子女的成长成才，没有知识、没有技术，文化素质低，只能从事脏、乱、累的工作，成为新一代的弱势群体，贫困代际相传。
（4）居住条件恶劣。由于没有流入地户籍，流动人口不能申请流入地的经济适用房、廉租房。除了单位提供宿舍的外，一些流动人口在生产经营场所附近的出租屋集体租住。总的来说，流动人口的大多数居住在单位宿舍、工棚、城中村的出租房，居住拥挤，安全卫生条件差，缺乏通风、采光、防暑、取暖、消防等基本设施，公共设施简陋或匮乏，卫生问题和消防隐患严重，治安环境不佳。
2.我国流动人口权益保护存在问题的成因分析
造成流动人口权益得不到平等保护、权益受损时得不到及时的救济的根本原因是城乡“二元”户籍制度。户籍制度是在计划经济体制下形成的分配稀缺资源的一种身份制度。在改革开放之前，中国社会长期处于物资短缺状态。中国政府长期实行计划经济，并实行农业反哺工业的战略。中国的工业化是通过牺牲部分农业利益，实行统购统销政策，利用工农业产品之间的“剪刀差”来实现资本原始积累的。从户籍制度的本身来说，这是一项比较完善的人口登记制度。它使政府能较准确的、及时的掌握人口状况，因此是計划经济中不可或缺的组成部分。然而户籍制度真正的重要性并不在于人口登记，而在于它与社会保障和福利供给制的结合。中国人出生后被分为“城市人”与“农村人”，并由此享受不同的户籍带来的不同权益。这样的户籍管理制度使得一部分人享有特权，权益归一部分人享有，人为地把公民分成两类区别对待，导致了公民处于不平等地位。对剥夺农民工社会福利为代价的户籍制度必须要改革。
二、全面推行居住证制度，实行积分管理，稳步推进户籍改革
城乡“二元”户籍制度的弊端已被社会诟病已久，我国迫切需要进行户籍改革。国内许多学者的观点是废除城乡“二元”户籍制度，迁徙自由权入宪，实现城乡人口自由流动。笔者认为，户籍制度改革的根本不在于户口是“农业户口”还是“非农业户口”，不在于给予农民在城镇户口，而在于去除附在户籍制度上的不公平的福利分配，使户籍制度回归其人口信息登记的本质。户籍制度依赖相关社会福利制度的改革，依赖政府提供基本公共产品和公共服务的能力。由于城市的公共产品、公共服务的资源和环境资源是有限的，户籍改革必须考虑城市的承载能力。如果完全放开落户限制，大量流动人口涌入城市，而城市难以提供充足的公共产品及服务，将会给城市的交通、就业、教育、住房、社会保障等方面带来巨大压力，超出城市的承载能力，带来更严重的社会问题。例如郑州“城乡一元制”的户籍改革模式，因为城市公共资源难以承受快速的城镇化，仅仅实施三年即叫停了。因此，我国的户籍制度改革不能追求一步到位，完全放开落户门槛。“在户籍制度改革难以一步到位的情况下，关键是积极推进相关配套措施的改革，逐步弱化或分离附加在户籍上的社会保障、子女教育、就业等社会福利和公共服务功能，直至最后彻底剥离城市户口的所有附加利益，使流动人口子女入学、劳动就业、社会保障等统统与户口脱钩，将户籍管理恢复到只承担民事登记的社会管理功能上。”我国的户籍制度改革应实行渐进式的改革模式，在改革完成前要经过很长的过渡期，“要根据社会经济发展情况，在过渡期内由‘选择型制度’转向‘普惠型制度’，即政策实施对象由‘选择性的人才’扩大至‘所有流动人口’。”具体来讲，对流动人口实行居住证制度，实行积分管理，使流动人口有机会分阶段、渐进地公平分享城市经济发展成果。按照权利与义务对等的原则，把流动人口对流入地的贡献换算成一定的积分，根据积分分值分类分阶段给予流动人口相应的享有公共服务的权利与福利，并在达到一定积分分值后可以在流入地落户。综上，笔者认为，户籍制度改革应稳步推进，在全国加快推进居住证制度建设，实行积分制管理，让流动人口享有服务，并分阶段实现落户，享有与流入地居民同等的公共服务。 1.实行居住证制度
2010年5月27日国务院《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》提出：“深化户籍制度改革，将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”广东、上海、浙江等地试点了居住证制度。居住证证明持有人在本市居住，记录持有人人口管理所需的相关信息，如个人基本情况、居住、就业信息，甚至纳税、信用记录等，具有信息记录、信息查询、服务功能，作为流动人口居住登记以及享受相关福利待遇的凭证。“为了避免新的阶层分化，对居住证的发放必须坚持‘有差别’但‘不歧视’的原则。按照这一原则，城市政府要建立临时居住证→一般居住证→人才居住证→户口的逻辑衔接制度，明确它们之间的逻辑衔接关系和所对应的权利、福利，分期、分批、有条件地分类准入，从而让居住证成为城市居民和谐相处的润滑剂，使流动人口可以因此获得更多的认同和包容。”要做到“有差别”但“不歧视”，即福利与身份无关，流动人口进入流入地城市，必须办理居住证，有了居住证才能从事其他活动，如租房、就业等。促使流动人口提高主动申请居住证的积极性，主动向有关机关进行人口信息登记，并且从获得居住证开始，进行权益积分累计，这样使流动人口明确自己的目标，更有动力和热情在流入地工作生活。
2.实行居住证积分管理
2010 年 6 月，广东省政府在总结中山市试点流动人口积分管理入户经验的基础上，在全省推广流动人口积分落户的户籍制度改革模式。上海市在总结暂住证、“蓝印户口”、临时居住证、人才居住证等居住证分类管理模式经验后，于2013年7月1日开始实施新的 《上海市居住证积分管理试行办法》。积分管理即流动人口按照积分指标的要求去累计分值，对流入地的贡献越大，分值越高，最终达到落户条件，与国际上的移民或绿卡打分式相似。积分即将流动人口的有关情况量化成分值，如对年龄、教育背景、专业技术职称、纳税、缴纳社会保险等的情况赋予分值。对流入地做出贡献的予以加分，对失信行为、违法犯罪行为予以减分。将积分制度与获得公共服务权相挂钩，使流动人口的基本生活和获取公共服务离不开居住证，促使越来越多的流动人口主动向有关机构申报登记信息，并主动规范自己的行为，有利于对流动人口的动态管理。积分制还为流动人口融入本地社会生活提供了稳定的预期以及相应的归属感和安全感。积分制逐步降低户籍与公共福利的联系度，降低了户籍制度改革的难度。
积分制可以使持有居住证流动人口分阶段、渐进式地享有流入地的公共服务。比如流动人口的积分未达到落户分值，但是其积分水平满足享有某些公共服务的分值，可相应的享受有关福利。例如子女可以就读公办学校、在流入地参加高考等。对于许多流动人口而言，这些公共服务资源的获得甚至比直接获取户籍更有吸引力。因为流动人口落户新城市，意味着要放弃其原来户籍的利益，例如承包地、宅基地、农村社会保险、农业补贴等利益。流动人口保有原来户籍利益，又能在流入地享有一定的公共服务资源，因此未必会选择落户，也因此降低了户籍改革造成特大城市人口增长过快的担忧，缓解了有限的公共服务资源供给与无限公共服务需求之间的矛盾。
3..对居住证制度地方实施现状的评价
2014年7月30日，中共中央政治局审议通过《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确指出，“要建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。近几年居住证制度已在上海、深圳、广州、成都、郑州、南宁、长沙、武汉等多个城市实施。通过分析各地的居住证有关政策规定和实施过程，笔者认为存在的问题如下：
（1）申领附条件，落户门槛高。城市一般都以稳定居住、稳定就业、缴纳社保等作为流动人口申领当地居住证的条件。例如上海市居住证，非上海市户籍的境内人员在上海市市居住的，均可以申领《临时居住证》，有效期为 6个月；而办理有效期为 1 年《居住证》的条件如下：① 在本市合法稳定居住；②在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满 6个月；或者因投靠具有本市户籍亲属、就读、进修等需要在本市居住 6個月以上。
积分赋值更倾向于精英化。积分制根据积分类型和分值享受公共服务。大城市为了优化本市人口结构，提高人口质量，提升本市的经济实力和竞争力，在积分赋值方面更多的向高学历、技术职称、有经济实力在本市投资、纳税的人群倾斜，这类人群较容易能获得与本市居民同等的基本公共服务，更容易积满分达到落户条件。而一个城市的发展，需要各种各样的劳动力，仅有高素质人才是难以为继的。城市基础设施的建设、人口老龄化和服务业对相对低端劳动力的需求越来越大，健康的城市人口结构离不开低技术、廉价劳动力，城市需要平凡的劳动者。上海大学社会学院教授顾骏指出，普通农民工如果学历不高，那积分就少得可怜。“尽管工作年限增加会带来积分，但一年只有2分，而过了40岁后，最高不过30分的年龄积分，每年还要倒扣2分，什么时候能积满120分？”在他看来，如果各地都采用这种自我本位的“准入门槛”，中国的城镇化可能将变为“精英城镇化”。
（2）居住证管理的信息技术水平有待提高。一方面，国家人
口基本信息库仍未建成。各部门采集和统计的人口基本信息主要为本部门自用，各部门缺乏交流、信息共享，使人口数据难以及时清理、更新和对比，难以形成真实、准确的人口信息，进而对居住证积分的登记、审核、比对、累积和实现设置了障碍。另一方面，居住证证件本身附带的科技含量低。居住证材质简陋，郑州市的居住证是纸质的，容易磨损、损坏、丢失。居住证无可擦写功能，流动人口变更信息时重新办证，增加了管理成本，不利于持有者长期使用。
（3）公共服务配套设施建设迟缓。户籍制度渐进式改革，实行居住证制度，是为了让在城市中的流动人口根据自身在城市的贡献，相应的享有基本权益保障，实现基本公共服务的均等化。这需要就业、医疗、养老、教育、住房保障、农村土地等相关领域的综合配套改革。而今，社会保障还不能实现跨地区对接，农村土地退出机制仍需谨慎改革，地方政府财政能力有限，中央财政转移支出不足，公共服务配套设施建设迟缓，全面实现居住证赋予的基本公共服务均等化仍比较困难。 4.面向全国推行居住证制度的建议
（1）申领不需条件，科学制定积分标准。居住證是人口信息管理的媒介，应该不设申领条件。居住证登记有利于收集人口信息，掌握真实的人口信息，更好地对流动人口进行管理和服务，不仅有利于流动人口获得相关公共服务，对派出所和社区民警也大有帮助。各城市要科学制定积分种类和分值标准，科学制定赋予基本公共服务权益的梯度、幅度与速度。第一，对涉及基本人权，关系流动人口生存的合法权益应该提供首要的、全方位的保障。例如办理准生证，免费的计划生育服务、产前检查、预防接种、计划免疫等公共卫生服务。第二，关系到发展权的合法权益，如受教育权、职业培训等，要稳步、阶梯式赋予；第三，与享有更高质量幸福生活有关的权益，可以结合本城市的发展需求，流动人口的居住时间、就业状态，社保的缴费情况等对本市公共服务方面的贡献，赋予与本市户口居民相同权益的门槛可以稍微抬高一些。
（2）建立动态的人口信息数据库，提高居住证证件使用的科学性。 “建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库”，实现全国各区域人口信息共享。运用现代科技手段，使居住证具有信息存储、查验、修改功能，方便民警查验持证人身份，可擦写便于及时更新变动了的流动人口基本信息，无需再次申领和重新制证，使居住证更加便于携带、使用和管理。
（3）提高中央财政支出比重，扩大资本来源。实现基本公共服务均等化需要有足够的财力保障。为此，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“加强基本公共服务财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，深化税收制度改革，完善转移支付制度，保障地方政府提供基本公共服务的财力”。解决基本公共服务均等化的资金短缺，需要国家加快推进财政体制改革，在安排财政支出时，增加转移支付总额，调整中央与地方的负担比例，使地方政府事权与财力相匹配，同时引入民间资金，鼓励和吸引市场主体参与公共产品和服务的生产，实现基本公共服务均等化。
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