立法的审次制度体现在现行立法法第二十七条,即:“列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”这便是所谓“三审制”的审次制度。需注意的是,这里的“三审制”只适用于“列入常务委员会会议议程的法律案”,而对于列入地方立法机关审议的地方性法规的审次制度,立法法并无统一规定,只在立法法第六十八条有一个原则性的说法,即地方性法规案的提出、审议和表决程序,根据有关法律规定由本级人民代表大会规定。自立法法颁行以来,大部分省级立法机关都在有关地方立法程序规定中将地方性法规的审次制度确定为“二审制”,即法规经过两次常委会会议审议后便可交付表决。笔者以为,地方性法规现行的“二审制”的审次制度很有进一步研究和商榷的必要。
　　地方立法所以实行 “二审制”并以之区别于国家立法的“三审制”,其理由大致有以下几点:其一,应体现法律体系的不同位阶。法律的位阶明显高于地方性法规,所以审次制度也应不同。其二,法律和地方性法规的适用范围不同,法律适用于全国,地方性法规只适用于某一地区,所以它们的审次制度也要有所区别。其三,法律的内容及其调整的社会关系要比地方性法规复杂得多,所以设置审次制度时也要体现出这种差别性。
　　 上述理由不能说毫无道理,不过依笔者看来,这几条仍需仔细研究:其一,我国的法律体系自然有不同的位阶,即法律层次的不同,大致分为宪法、法律、行政法规、地方性法规、政府和部门规章等等。但在立法体系中,位阶不同主要体现在制定和颁行机关的层位上(如全国人民代表大会、全国人大常委会、国务院、有立法权的地方立法机关、有立法权的政府及其部门),而不在于审次制度。其二,地方性法规虽然只适用于某一地区,但在法的适用标准方面和全国性的法律并无不同,对于同一地区而言,不能说法律需要严格遵守而地方性法规可以变通或宽松执行,由此也不能以之作为审次制度差异的理由。其三,一般而言,法律的内容和深度可能要比地方性法规复杂些,但进入新时期以来,地方立法涉及的领域和层面越来越多,尤其是在缺失全国性法律的某些方面,地方立法都是率先制定,甚至为国家立法起着导引的作用。这就不能以调整的社会关系简单或内容单一作为确定审次制度的依据了。
　　综上,笔者认为,地方立法完全可以比照法律的审次制度,确立“三审制”的审议程序,这无论在理论上和实践上都没有障碍。其一,立法法对地方立法的审次制度是“开口”的,即确立地方立法“三审制”的审次制度并不违背上位法,也没有必要修改立法法。其二,地方立法确立“三审制”,便可基本上与法律的审次制度统一和一致起来,有利于立法标准的统一。其三,最根本的,地方立法实行“三审制”,有利于体现法规审议效果,从而提高地方立法质量。
　　(作者单位:吉林省人大财经委)